探析基于各省區市“十四五”規劃綱要的國土空間新格局

廣東國地規劃科技股份有限公司 彭婕

一、構建高質量發展的國土空間新格局

在“兩個一百年”的歷史交匯點，中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議深入分析國際國內形勢，對實現第二個百年奮斗目標作出分兩個階段推進的戰略安排，綜合考慮未來一個時期國內外發展趨勢和我國發展條件[1]，緊緊抓住我國社會當前人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的主要矛盾，深入貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，對“十四五”時期我國發展作出系統謀劃和戰略部署。各省區市也緊隨其后，深入貫徹黨的十九大和十九屆五中全會精神，相繼發布本地的規劃綱要。

國土空間規劃是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上作出的安排，是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。凡是落實到空間內的工作部署，都將與國土空間建立一定的聯系。黨的十八大以來，中央高度重視國家治理能力和治理體系現代化，國土空間治理也成為政府管理機構改革調整的重點部分。健全國土空間開發保護制度、國土空間規劃體系，發揮區域比較優勢，形成高質量發展的空間布局等[2]成為國家現代化建設的重要內容之一。當前，“十四五”時期按照新格局、新要求，將重點聚焦于國土空間治理正是應區域發展趨勢、踐行高質量發展的途徑之一。國家要求各省區市立足于各地資源環境承載能力，發揮各地比較優勢，構建主體功能突出、區域高效率協作、高質量發展的國土空間開發保護新格局[3]。

二、規劃綱要共性對國土空間規劃提出新要求

通過對比分析各省區市“十四五”規劃綱要，總結得出各地發展存在的普遍共性問題，包括區域發展中必不可少的環境基礎、發展挑戰以及空間治理中不可忽視的前提條件，使得各省區市在國家整體發展中能夠明確自身定位，在危機中育先機，于變局中開新局，為各區域在新發展格局中發揮自身優勢、取長補短、協同合作，共同實現社會主義現代化提供了堅實基礎。

第一，危機共存，轉危為機。各省區市共同面臨的國內外局勢為“十四五”時期區域發展帶來了一定的機遇和挑戰。經濟全球化遭遇逆流，新一輪科技革命和產業變革深入發展，基于當前區域間緊密的經濟聯系，稍有變化往往是牽一發而動全身，發展的機遇與不穩定性將同步增加，間接提升了對各省區市國土空間規劃治理的要求。

第二，協調發展，縮小差距。從國內發展階段來看，我國仍處于社會主義初級階段，社會主要矛盾已發生變化，發展中的矛盾和問題集中體現在發展質量上。自20世紀70年代改革開放以來，國內的區域經濟布局主要采用“部分地區先富起來”“先富帶動后富”的理念，大幅提升了國民收入，然而南北、東西區域的經濟社會發展卻逐漸出現了較大的差距。這一問題不僅影響著經濟水平較低區域人民的生活質量，也不利于經濟水平較高區域的國內市場擴張和消費水平升級，更加要求國土空間規劃需注重加強區域聯動，多從都市圈、城市群以及市縣統籌、城鄉統籌的角度進行空間上的戰略協調。

第三，高效高質，推進治理。國家社會經濟高效發展的共性為各省區市的國土空間規劃治理提供了良好的發展環境和有力支撐。我國已轉向高質量發展階段，經濟長期向好，具有多方面優勢和條件，為各省區市開展區域“戰略——規劃——政策”構成的空間治理體系提供了穩定的發展預期和良好的環境。當前，以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局加快構建，要求國土空間規劃注重規劃、實施、治理等全生命周期的高質量發展，為國內大循環提供高效空間基礎。

梳理各省區市“十四五”規劃綱要內容，在大局勢、大戰略格局的引導下，可明確“十四五”時期關于國土空間方面的重點要求是完善政府、創新、治理等方面的機制體制建設，全面促進開放共享，打破區域之間的阻礙，發揮空間布局優化效應，推動城鄉區域協調發展。以“三區三線”統籌劃定為重點，以保護與開發的布局實施、空間管控等空間治理途徑為抓手，健全公平與效益并重、問題與目標并重的區域治理體系，形成適應高質量發展要求的國土空間區域治理新機制，以及跨行政區的空間性重大戰略政策協調機制。

三、規劃綱要差異促成國土空間多元多極網絡化新格局

（一）國土空間發展的區域差異

從國土空間發展的角度來看，各省區市“十四五”規劃綱要的主要差異在于：

第一，區域基礎資源稟賦差異影響下的自身定位。如黑龍江省提出率先實現農業現代化，發展建設成為農業強省；廣西壯族自治區提出深入實施創新驅動發展戰略和工業強桂戰略，加快發展現代產業體系；浙江省提出深入實施人才強省、創新強省首位戰略，加快建設高水平創新型省份；內蒙古自治區將嚴格執行基本草原保護制度，筑牢我國北方重要生態安全屏障。

第二，區域在長期社會經濟發展中探索出符合本地國土空間實際情況的經驗方法所形成的發展路徑。如廣東省提出的深入推進“雙區”建設（粵港澳大灣區建設和支持深圳建設先行示范區），把“雙區”打造成為現代化建設的主引擎；黑龍江省提出的實施全域旅游戰略，打造生態康養旅游目的地；海南省提出的建設以人民為中心的自由貿易港，初步建立自由貿易港政策制度體系，加快中國特色自由貿易港農業農村現代化建設；寧夏回族自治區提出的奮力擔當時代新使命，努力建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區；云南省提出的加快建設我國面向南亞東南亞輻射中心，努力成為我國民族團結進步示范區、生態文明建設排頭兵。

第三，國家戰略引導下的區域發展戰略。如黑龍江省、吉林省、河南省、陜西省、甘肅省等多省共同提出的深度融入共建“一帶一路”；廣西壯族自治區提出持續打造面向東盟更好服務“一帶一路”的開放合作高地；北京市、天津市、河北省共同提出的深入推進京津冀協同發展；河南省和陜西省共同提出的加快打造中西部創新高地；江西省和貴州省共同提出的高質量建設國家內陸開放型經濟試驗區；上海市提出的在長三角城市群中起帶頭作用，共促區域發展；湖北省、湖南省提出的在推動中部地區崛起和長江經濟帶發展中彰顯新擔當等（如表1）。

表1 2020年中國內地四大區域經濟數據及占比全國情況表

（二）國土空間多元多極網絡化新格局逐步成型

基于以上差異情況，各省區市制定出具有差異性和針對性的規劃綱要內容，表現在各類分論目標中，各省區市基于自身所處國家區域發展戰略中的區位，進行了明確的目標設定，從國土空間區域格局的角度來看，為“十四五”時期形成國土空間多元多極網絡化新格局提供了規劃設想和方向指引，將推動“多元多極點——城市群——區域網絡化”的發展格局逐步成型。

江蘇省將扎實推進長三角區域一體化發展，高質量建設“一帶一路”交匯點，推動長江經濟帶發展；天津市將主動承接北京的非首都功能，對接京津冀世界級城市群建設；廣東省將舉全省之力推進粵港澳大灣區建設和支持深圳建設先行示范區，加快粵港澳大灣區世界級城市群建設；河南省提出優化全省國土空間布局，堅持主副引領、兩圈帶動、三區協同、多點支撐，構建現代城鎮體系。

各省區市通過不同的方法路徑落實國家戰略，構建具有區域特色的城市集群，將使得城市群集聚發展的優勢進一步凸顯。當前，直轄市及部分一線中心城市的發展明顯加快，已形成明顯的“極點”，并吸納周邊中小城市形成了一定規模的城市圈，珠三角、長三角、京津冀三大城市群的發展也已成為我國區域經濟發展特色鮮明的亮點。“十四五”規劃綱要中各省區市著力推進城市群建設，將在全國各區域形成諸多經濟、文化等綜合性城市極點，同時更加注重區域協調和發展平衡以及特色優勢的凸顯，推動多區域多元極點——城市群的格局發揮自身優勢。

（三）交通與數字的空間網絡化加速國土空間新格局成型

交通與數字的空間網絡化發展將高水平促進區域網絡化與城鄉協調發展。當前我國交通基礎設施通達性與數字化發展有了持續改善，尤其隨著高鐵網的快速形成以及航空高速的連接，數字經濟、現代化服務平臺的跨區域構建，使得省域間城市連接網基本形成，加強了區域間的社會經濟發展聯動性和一體化發展能力，縮小了區域之間因基礎設施條件而產生的發展條件差距，城市網絡扁平化趨勢明顯。各省區市“十四五”規劃綱要也在摸清自身發展基礎的情況下，確定了國土空間發展的重點。受地形地貌、社會經濟發展水平等諸多因素影響基礎設施落后的省區市，將把基礎設施尤其是交通、水利等方面作為統籌城鄉區域發展、高質量發展農業農村現代化的重要途徑。如貴州省強調完善基礎設施建設，推進城鄉基本公共服務均等化，實行城鄉交通等基礎設施統一規劃布局；廣東省在良好基礎設施的基礎上深化提質，加快建設現代流通體系，著力建設“半小時交通圈”，提升宜居宜業居民生活水平，促進區域間的開放協調；上海市將充分發揮經濟中心城市的輻射帶動作用，調整優化城市空間格局、城鄉格局，在深度融入經濟全球化中服務引領全國改革開放。各省區市在“十四五”規劃綱要中通過不同路徑和目標著力推進區域協調、城鄉協調發展，加強交通等實體基礎設施和數字化服務構建區域之間多元連接，加強資源要素流動和區域間的優勢互補，將使各區域大型城市群、都市圈連接網絡化，促使城鄉建設一體化，推動多區域多元極點——城市群——網絡化的格局逐步成型。

四、建議與展望

從國土空間治理的角度來看，“十四五”規劃綱要的共性主要是提供協調發展的平臺和基礎環境，差異主要表現在區域定位、發展目標、路徑方面，為國土空間構造新發展理念下的新格局，從各省區市的經驗差異中提供國土空間治理新思路。發展中應當警惕城市圈過度集聚的極化效應，經濟高梯度地區在不斷快速的積累過程中打下了雄厚的實力基礎，先進的科技水平、高效的物聯及通訊設施、高度聚集的核心市場，另外還有人口持續流入等指向性變化，該地區越發展就越可能從規模經濟和集聚經濟中獲利，進一步提高在市場上的競爭能力，以致于對周邊城市的資源產生虹吸效應，嚴重影響區域均衡發展。區域經濟發展過度分化，主要表現在南北各省區市之間，還將導致有大城市群支撐區域和無大都市群支撐區域之間發展差距的擴大。

“十三五”規劃實施以來，結構調整相對滯后的北方省市經濟增速開始大幅度放緩，東北三省等省市甚至出現負增長。從2013年起，全國呈現出經濟增長“南快北慢”和經濟總量占比“南升北降”的格局。經濟增速的南北分化使得2016年北方經濟規模占全國比重首次下降到40%以下，2018年進一步下降到38.64%[4]。且東北部、中部地區人口老齡化和人口流失問題凸顯，更是拉大了區域之間的發展步伐。應當加強規劃落實程度，切實將各地“十四五”規劃綱要中提到的區域協調放在發展的優先位，這也是解決我國主要社會矛盾的關鍵之一。