碳達峰、碳中和目標下的中國與世界

張中祥

【關鍵詞】碳達峰? 碳中和? 碳市場? 綠色低碳轉型? 碳邊境調節機制

【中圖分類號】 X51? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.14.008

2020年9月22日，中國在第75屆聯合國大會一般性辯論上明確提出“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”的目標。2020年12月，中央經濟工作會議把做好碳達峰、碳中和工作作為2021年的八項重點任務之一，并于2021年兩會將該目標首次寫入政府工作報告;2021年3月15日，中央財經委員會第九次會議提出，“實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，要把碳達峰、碳中和納入生態文明建設整體布局，拿出抓鐵有痕的勁頭，如期實現2030年前碳達峰、2060年前碳中和的目標”。

作為中國向世界作出的莊嚴承諾，碳達峰、碳中和對中國的發展既是機遇也是挑戰，將對中國的經濟結構、能源結構、生產和消費方式等方面產生廣泛與深遠的影響。目前，國家正在編制2030年前碳排放達峰行動方案，研究制定電力、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建筑建材、交通等行業和領域碳達峰實施方案，以加快推進綠色金融和全國碳排放交易市場建設，引導資源合理配置，撬動資源向綠色低碳項目傾斜，推動綠色低碳發展，實現碳達峰、碳中和目標。

中國宣布2030年前碳達峰并不意外，但碳中和承諾出乎意料

2014年11月，習近平主席與時任美國總統奧巴馬舉行會談，宣布了各自2020年后的行動目標，中國承諾2030年二氧化碳排放達到峰值且將努力早日達峰。2009年聯合國哥本哈根氣候變化大會前，筆者曾應聯合國政府間氣候變化委員會減緩工作組副主席、時任威尼斯大學校長Carlo Carraro教授之邀，撰寫了題為《中國將于何時、以何種形式承諾控制溫室氣體排放？到2050年的路線圖》的論文（后收錄于Carlo Carraro為國際頂刊《International Environmental Agreements： Politics， Law and Economics》主編的特刊號），從經濟學、政治學和全球均衡視角，論證和提出中國應承諾在2030年左右對其溫室氣體排放總量進行控制，并擇時向世界宣布這一總量控制承諾（Zhang， 2011）。相關研究也表明，中國能夠在2030年前實現碳達峰（Zhang， 2011/2017）。2020年9月中國作出的“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值”承諾把碳達峰的時間往前提了一點。總的來看，中國宣布力爭在2030年前實現碳達峰并不意外，雖然新的承諾較此前承諾的2030年碳達峰需要付出更多的努力。

然而，中國宣布2060年前實現“碳中和”目標卻是非預期的。世界沒有預料到中國會作出這個承諾，即使在國內，估計也只有極少數相關部門知曉此事，而地方政府和企業作為實現“碳中和”目標的主體，在此前并不知曉。2020年12月，中央經濟工作會議召開，把“做好碳達峰、碳中和工作”作為2021年的八項重點任務之一，而不是作為具體內容列在某一任務之下。這說明中央深刻意識到需要有關部門和機構突出工作重點，做好宣傳推動，讓全社會盡快意識到這一承諾的嚴肅性和緊迫性。

代表性的模型研究發現，實現將全球溫度上升幅度控制在2℃以內的目標，需要中國在2025年前碳達峰并迅速下降（Tavoni et al.， 2015; Zhang， 2017）。如果中國沒有作出碳中和的承諾，那么碳達峰后的碳排放或許尚不明確，比如，碳排放可能在達峰的水平上維持一段時間，然后下降。但既然中國在世界意料之外提出了碳中和目標，則應力爭早日實現碳達峰并推動碳排放在其后迅速下降。這一研究判斷至關重要，涉及碳排放達峰行動方案各項指標的確定，以及政策措施的范圍和力度。

中國兩次宣布氣候承諾選擇的平臺意味深長

2020年9月16日中歐領導人舉行會晤，中法德三方明確提出打造“中歐綠色合作伙伴關系”;9月22日，習近平主席在第75屆聯合國大會一般性辯論上宣布，中國將力爭在2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和;12月12日，習近平主席在聯合國及有關國家倡議共同舉辦的氣候雄心峰會（旨在紀念《巴黎協定》五周年）上，進一步宣布到2030年中國單位國內生產總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上、非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右、風光發電總裝機容量將達到12億千瓦以上的國家自主貢獻新舉措。

可見，雖然中國的碳達峰、碳中和目標和自主貢獻新舉措均與中歐領導人的互動或與歐盟領導人邀請的峰會有關，但中國最終選擇在聯合國平臺及其相關活動上宣布關于碳中和、碳達峰的承諾。這充分說明中國一直是維護多邊主義、主張通過多邊機制來攜手應對全球氣候變化問題的。這才是對“中國承諾”的正確的解讀和應有的認識高度。很遺憾，國內有關部門和媒體，以及相關學者尚沒有就中國為什么選擇上述平臺和會議宣布氣候承諾的深層意義進行相關研究和論述。

碳達峰、碳中和目標要求中國經濟和能源結構以前所未有的力度深度調整

多數發達國家承諾2050年實現碳中和。歐盟和英國于1990年實現碳達峰，從碳達峰到承諾實現碳中和之間有60年時間;美國于2005年左右實現碳達峰，從碳達峰到承諾實現碳中和之間有45年時間;中國承諾實現從碳達峰到碳中和僅有大約30年時間，遠遠短于發達國家所用時間。當前中國的絕對排放量高于他國，達峰后中國年減排的速度和力度須遠超發達國家。因此，中國不僅需要付出艱苦努力，而且因為時間緊迫、任務艱巨，一定要把準時間表和路線圖，找準主攻方向，避免走彎路、入誤區。

“碳中和”是指在一定時間內直接或間接產生的溫室氣體排放總量，通過植樹造林、碳捕集與封存技術（Carbon Capture and Storage，以下簡稱CCS）等形式抵消掉，實現溫室氣體的“凈零排放”。然而，中國現在的溫室氣體排放總量與植樹造林產生的碳匯吸收能力相去甚遠，即使不考慮其他溫室氣體的排放，僅化石能源燃燒排放的二氧化碳一年就超過100億噸，而碳匯吸收能力也就6億噸左右，考慮到中國的國土面積，中國碳匯吸收能力增長的空間有限，而CCS技術又面臨非常高的成本。因此，實現“碳中和”，需要中國把溫室氣體排放總量降到比較低的水平，至少比現在的溫室氣體排放總量低一個數量級，才可能依靠碳匯和CCS等技術形式把溫室氣體排放抵消掉。

實現碳達峰、碳中和目標，首先要求中國以前所未有的力度進行經濟結構低碳轉型。高能耗高排放傳統產業將面臨產能壓減，相應地在高能耗高排放行業的固定資產投資會減少。推進經濟結構的低碳轉型將創造大量對非化石能源的新增投資、傳統行業的技改投資、低碳無碳新技術的新增投資等需求，促進經濟綠色高質量發展。當前，中國各地發展不平衡現象仍然存在，經濟發展、產業結構、技術水平和自然資源稟賦存在顯著差異，因此碳達峰在全國的布局、目標的分解和政策實施層面應依據經濟基礎和碳排放情況進行差異化安排，充分體現出區域差異，壓實地方主體責任，推進各地區有序達峰;同時，鼓勵經濟發達和有條件的地方率先達峰，為推進國家整體碳達峰承擔更多責任。只有這樣，才能為全國范圍的碳達峰創造有利條件。

從2010年開始，國家先后開展了三批共計87個低碳省市試點。這些試點省市單位GDP能耗和碳排放平均水平比非試點省市下降得更為迅速。上海、深圳、蘇州、寧波等東部城市的碳減排更是走在前列，如上海、深圳已明確提出2025年提前達峰。當然，國家對這些城市的期望不止是達峰，之后的排放控制標準肯定會越來越嚴格。相比之下，西部城市由于碳達峰完成時間和壓力較大，必須給他們留出一定的“碳空間”。不過，從資源稟賦上來看，西部地區由于具備豐富的太陽能、風力等資源，更適合發展新能源，在推進碳減排的過程中更占優勢。如果國家嚴格實施控制化石燃料的生產和消費，西部地區能夠充分利用可再生資源實現可持續發展，將是一個非常好的機遇，但關鍵在于地方政府是否能夠適時轉變發展思路，建立低碳發展的體制機制。

此外，“碳中和”要求中國能源消費結構向低碳化無碳化作出深度調整，實現能源供給結構與之匹配。實現碳達峰、碳中和目標，需要化石能源比重大幅下降、非化石能源比重大幅上升，這將對煤電產生很大的影響。目前來看，煤依然是中國主要的發電能源，雖然2020年煤電裝機占全國電力總裝機容量首次低于50%，但全國仍有10.8億千瓦煤電裝機在運行;電廠相對來說是最容易大規模達峰的主體。面臨碳達峰、碳中和目標約束，中國要嚴控煤電項目，推動煤電裝機在“十四五”時期達峰，并在2030年后快速下降。中國煤電裝機容量未來峰值預計為11～13億千瓦，煤電產能整體增長空間已十分有限。電力部門要在2050年前實現零排放、2060年前實現一定規模的負排放，才能支撐整個能源系統實現碳中和（清華大學氣候變化與可持續發展研究研究，2020）。

由于中國60%的煤炭用于發電與供熱，這意味著“十四五”時期必須嚴控煤炭消費增長。筆者預計“十四五”時期煤炭需求仍將處于40億噸上下的高位平臺期，但煤炭消費比重會持續下降;“十五五”時期煤炭消費總量將進入相對較快的下降通道;2040年后，隨著大批燃煤電廠達到服務年限、可再生能源發展規模擴大、儲能規模化運用，煤炭消費將快速下降;到2050年，煤炭占一次能源消費的比重預計將降至個位數。另外，在運煤電機組平均運行年齡只有大約12年，離現代煤電廠正常退役還有20～30年時間。讓這些機組提前退役會造成很大的經濟損失，特別是在經濟不發達的西部地區，機組運行年齡更短。避免電廠碳資產的擱置問題需要依靠CCS技術，因為在尚無其他可行技術的情況下，可通過CCS來實現凈零碳排放。CCS技術作為保底技術，也就是零碳技術成本的上限，可允許這些煤電機組不至于全部提前退役。未來CCS技術成本的下降幅度和發展規模，也將對控煤和煤炭消費量下降的幅度產生影響。

中國在“一帶一路”國家的煤電投資

當前國際氣候變化雙邊多邊談判主要聚焦三方面內容：一是主要排放大國的承諾，美國、中國、歐盟等這些大的經濟體都高度關注彼此政策動態;二是其他發展中國家關心的資源、技術、能力建設等方面的支持;三是主要經濟大國與其他國家開展的合作、投資及其影響，其中歐美等國最為關注中國在“一帶一路”沿線國家和地區進行的投資。

2021年4月，美國總統氣候特使克里訪華，與中國就氣候變化議題協商后發表的《中美應對氣候危機聯合聲明》指出，中美兩國計劃采取適當行動，盡可能擴大國際投融資，支持發展中國家從高碳化石能源向綠色、低碳和可再生能源轉型，表明了美國對中國在“一帶一路”投資的關切。2021年4月22～23日，美國總統拜登召集舉辦全球領導人氣候峰會，在結束高碳能源的國際投資和支持方面，提出政府各部門和機構將通過雙邊和多邊論壇與其他國家合作，促進資本遠離高碳投資。不過，白宮并未列出所涉碳密集化石燃料的類型，這也引發了美國是否為其天然氣出口鋪路的猜測。盡管天然氣較煤炭而言更為清潔，但也屬于礦物燃料。

對于中國的對外援助，尤其為境外建造燃煤電廠提供融資帶來的環境和社會影響，外界的擔憂從未停歇。美國波士頓大學教授Kevin P. Gallagher等學者研究指出，2007～2014年間，國家開發銀行和中國進出口銀行向境外建造燃煤電廠提供的資金占到其在能源相關領域貸款總額的66%，而為水電及其他可再生能源提供的資金分別占能源貸款總額的27%和1%;世界銀行、亞洲開發銀行、美洲開發銀行和非洲開發銀行這四大多邊貸款機構同期88%的能源貸款流向了水電及其他可再生能源項目（Gallagher et al.， 2016）。亞洲開發銀行（Asian Development Bank，簡稱ADB）在2021年5月7日發布的修改后的能源政策征求意見稿中，提出了不再為“任何煤炭開采和石油與天然氣田的勘探、鉆探或開采活動”提供資金的政策。這一政策能否落地，取決于最終能否審議通過。但可以預見的是，亞洲開發銀行在資金支持方面會進一步限制投資煤電項目的數量和規模。此外，由中國倡議籌建的亞洲基礎設施投資銀行（Asian Infrastructure Investment Bank，簡稱AIIB）雖在董事會批準的能源戰略里并沒有排除煤電項目，但自2017年成立至今從未投資過煤電項目。

如何看待中國在“一帶一路”沿線國家和地區進行的煤電投資呢？當前，不少“一帶一路”沿線國家和地區還處在經濟發展水平較低的階段，更多還是考慮充分發展利用當地資源的問題。雖然現在全球比以往更關注綠色低碳發展，但畢竟不可能在現階段強求一些發展中國家把過多資源和資金投入到改善環境上來。盡管中國在“一帶一路”沿線國家和地區有不少煤電方面的投資，但是并沒有技術取向上的傾斜。無論是電力項目還是非電力項目、燃煤電廠還是非燃煤電廠，貸款政策并沒有區別。中國境外煤電投資更多取決于市場機制和接受國的偏好，并非中國政府單方面能夠決定的。比如，中巴經濟走廊煤電項目的建立和實施主要是由于巴方認為煤電項目成本低，既可以減少昂貴的石油進口、減少外匯支出，又可以較快解決電力短缺問題，促進經濟發展。此外，許多投資并不完全來自政府主體，政府對社會資本流向盡管能夠實施引導，但市場行為也發揮著很大的作用。

在這個領域，國際社會和中美兩國可在能源和基礎設施領域開展合作。美國在2021年4月22日召開的全球領導人氣候峰會上提出政府各部門和機構將通過雙邊和多邊論壇與其他國家合作，促進資本遠離高碳投資。美國財政部將與經合組織國家和本國其他政府部門、機構合作，率先修改經合組織出口信貸機構提供的官方出口融資規定，令資本遠離碳密集的活動。但問題的關鍵是這些“一帶一路”沿線發展中國家需要廉價的能源供應來驅動經濟發展。如果美國本身不能拿出一定資金，不能建立有效的融資聯盟和機制提供資金支持，口惠而實不至，那么這些國家還是會選擇煤電。

近年來，中國政府一直以具有環境可持續性和社會包容性的方式引導公共融資流向能源和基礎設施領域。在2015年9月發布的《中美元首氣候變化聯合聲明》中，中國承諾將強化綠色低碳政策規定，嚴控公共投資流向國內外高污染和高碳排放的項目，為推動全球綠色低碳發展和氣候變化多邊進程作出積極貢獻。

綠色金融將成為實現碳中和的政策抓手

未來30年，實現碳達峰、碳中和目標需要巨量的投資。雖然當前已有的預測結果不盡相同，但所有投資規模預測都將超過100萬億元。如此巨大的投資規模，政府資金只能支持一小部分，巨大的缺口還要靠社會資本來彌補。要運用市場化的方式，引導金融體系提供所需要的投融資支持，以綠色金融和碳交易作為實現“碳中和”的政策抓手，引導資源合理配置，撬動金融資源向低碳綠色項目傾斜。

據中國人民銀行披露，截至2020年末，中國本外幣綠色貸款余額為11.95萬億元，存量規模位居世界第一，其中電力、熱力及交運等行業的綠色貸款占綠色貸款余額比重為59.67%。但相對于中國金融機構人民幣貸款總體規模（約168萬億元人民幣）而言，綠色貸款占比僅約為7%。截至2021年3月22日，中國綠色債券存量為9108億元人民幣，位居世界第二。但是，無論是在中國目前信貸300多萬億元的總體規模中，還是與實現碳達峰、碳中和目標所需百萬億元級別的綠色低碳轉型投融資規模相較，目前綠色信貸規模只能算是“九牛一毛”。在國內層面，大型金融機構和央企積極搶抓機遇，發行“碳中和債券”。截至目前，中國已發行48只碳中和債券，發行規模合計達692.2億元。在國際層面，2016年9月，中國作為G20主席國，將綠色金融納入G20議題;2019年4月，中國倡議成立“一帶一路”綠色發展國家聯盟，發布“一帶一路”綠色投資原則，為“一帶一路”綠色發展合作打造政策對話和溝通平臺、環境知識和信息平臺、綠色技術交流與轉讓平臺。目前，只有中國和歐盟出臺了明確的綠色分類標準，中歐雙方也正在推動中歐綠色分類標準的趨同。

綠色金融分類標準是綠色金融發展的基礎，有助于界定哪些金融產品和服務應納入綠色金融范圍。為推動中國經濟向綠色低碳轉型，實現碳達峰、碳中和目標，中國人民銀行與國家發改委和證監會修訂了綠色債券標準。在其聯合發布的最新版《綠色債券支持項目目錄（2021年版）》中，刪除了化石能源清潔利用類別相關內容，標志著綠色債券不再支持任何涉煤項目，包括節能領域火電機組污染防治等與煤炭相關的項目，綠色項目的界定標準更加科學準確。其他綠色金融的界定標準，如銀保監會發布的《綠色信貸統計標準》，國家發改委會同生態環境部、人民銀行等七部委發布的《綠色產業指導目錄》等，尚未作出相應的調整，應進一步完善和細化相關法律法規。從推動綠色金融健康發展的角度看，金融監管部門應盡快健全和統一綠色債券的認證標準，加大對“洗綠”“漂綠”等行為的處罰力度。目前，中國和歐盟正在推動中歐綠色分類標準的趨同，避免國際綠色金融市場的碎片化發展。綠色分類標準趨同工作的順利推進，有利于形成綠色金融的全球共識，有望形成綠色金融的第一個國際標準。

發展綠色金融，要完善環境氣候信息披露的法律法規。環境信息披露是引導資金投向綠色產業的重要基礎，是緩解綠色投融資信息不對稱、降低運營風險和承擔環境與社會責任的重要手段。目前，國內并未強制要求企業披露環境和氣候信息，企業環境信息披露意愿低;金融機構缺乏采集和評估企業和項目碳排放、碳足跡信息的平臺和能力，較難作出科學客觀的綠色投融資決策。據2020年11月發布的《中國上市公司環境責任信息披露評價報告（2019年）》顯示，2019年中國滬深股市上市公司總計3939家，其中已發布相關環境責任報告、社會責任報告及可持續發展報告有效樣本的企業共1006家，占所有上市公司數量的25.54%，仍有逾七成上市公司未發布環境信息披露相關報告（余璐，2020）。即便是披露環境信息的部分企業，也存在著披露程度低、披露信息內容標準不統一等相關問題。

當前，健全完善信息披露的激勵機制迫在眉睫。深交所、上交所分別在2020年2月和8月修訂了有關上市公司信息披露指南，明確規定上市公司需披露環境保護等社會責任履行情況，全面提升對國內上市公司碳排放相關報告的合規標準。“十四五”時期，生態環境部將推動上市公司、發債企業強制性披露環境信息;中國人民銀行將研究建立強制性金融機構環境信息披露制度。這些能否盡快落地形成可操作的強制性規章制度，出臺后能否得到嚴格執行，都還有待進一步觀察。

碳達峰、碳中和背景下，環境和氣候相關的風險已經成為金融風險的重要來源，金融機構應高度重視氣候變化給金融資產帶來的風險，未雨綢繆，做好資產風險評估，包括一定的壓力測試，積極應對氣候挑戰。在綠色低碳轉型的過程中，高碳資產將加速折舊，在正常使用壽命前成為擱置資產，可能會形成一些區域性、行業性的風險。因此，金融機構需改變過去對資本密集型高碳排放企業的估值與行業偏好，控制投資高碳資產，將氣候因素納入投資風險管理框架，以降低資產擱置的風險。同時，發展綠色金融將會帶動百萬億級的綠色低碳投資，金融監管機構應適時調整綠色金融資產風險權重，降低綠色不良資產容忍度，開展綠色資產證券化業務，鼓勵金融機構開發ESG（即環境—Environment、社會—Social、公司治理—Corporate Governance）產品，充分調動金融機構的積極性，鼓勵引導其開展綠色投資。

需要注意的是，綠色金融存在著技術復雜、周期長、盈利低、政策風險高、信息不對稱等問題，與金融追求短期盈利的慣性思維存在潛在矛盾，在一定程度上導致商業銀行開展綠色金融的動力不足，使得當前綠色金融仍以傳統的項目融資和綠色信貸為主，產品結構和服務模式單一。可以說，無論從結構、數量上看，還是從效果上看，這都與碳達峰、碳中和目標的要求存在不小差距。如何創新綠色金融產品和服務，防范氣候變化帶來的相關金融風險，在執行層面還面臨諸多困難。

加快推進全國碳市場建設，發揮碳市場的定價作用

碳排放交易是買方通過向賣方支付一定金額從而獲得一定數量的碳排放權。通常情況下，政府確定碳排放總額，并根據一定規則將碳排放配額分配給企業。如果企業最終碳排放量低于其獲得的配額，則可以通過碳交易市場出售多余配額獲利;反之，如果企業發現減排成本高導致排放超過獲得的配額，則需到碳交易市場上購買缺少的配額。買賣雙方通過碳排放權交易形成碳價，減排成本低于碳價的企業，通過多減排然后向市場出售多余配額并獲利;減排成本高的企業減排至碳價對應的排放量，在市場上購買超過配額的部分，比完全依靠自身減排更合算。如此一來，通過碳排放交易，所有企業組成的整體則能夠以更低的成本達到政府規定的減排目標。

2011年，國家發改委批準在深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北、重慶等七個省市啟動碳排放交易試點工作，到2014年6月，交易試點全部上線交易。2011年啟動碳排放交易試點時，并沒有說明為何選擇碳排放交易而不是環境稅或碳稅。筆者推測這與環境法有關。根據當時的環境法，企業只有碳排放超標才算作違法。既然超標才違法，那么環境稅或碳稅要求排放任一單位的碳都交稅，顯然不符合環境法。新修改的《中華人民共和國環境保護法》自2015年1月1日起施行后，嚴格意義上的環境稅才有了法理基礎。不過，實施環境稅還需全國人大常委會通過立法設立環境稅稅目、討論通過后才能實施，這些都需要時日，無法滿足利用市場手段實現城市低碳發展的迫切需要。而選擇碳排放交易，恰恰可繞過實施環境稅或碳稅碰到的問題。

除了缺乏實施環境市場化手段經驗之外，中國較之其他已經建立碳排放交易的國家或地區，還存在著兩方面不同。一方面，即使考慮采取不斷強化的節能減排措施，中國的碳排放量在未來一段時間也會持續增長;另一方面，現有碳排放交易都是在成熟的市場化經濟體國家或地區運行，但現階段我國社會主義市場體系仍不成熟，市場發育還不充分。這些不同的背景使得中國的碳排放交易試點在設計、運行和履約等方面與成熟的市場化經濟體運行的碳排放交易具有明顯區別。

中國碳排放交易試點共覆蓋電力、鋼鐵、水泥等20多個行業的2837家重點排放單位。這些試點存在不少共同點：每個試點覆蓋的排放量在試點省市總排放量中的占比都比較大;均明確了控排單位的責任，所有的碳排放都要經過第三方的核實。同時，各試點地區根據自身特點，在諸如部門覆蓋范圍、配額分配、價格不確定性、市場穩定性、潛在市場影響力、碳匯抵消的使用、執行和履約等方面，存在著巨大的差異。

研究發現（Zhang， 2015），現階段控排單位缺乏對碳排放交易這一經濟機制的了解，導致其為自身的非理性行為付出較高的代價。排放交易旨在幫助控排單位以更低的成本實現減排，是激勵而不是懲罰。比如，在第一個履約周期結束前一個月，深圳的配額成交量占全市一年履約期內總成交量的65%，上海和北京更是分別達到其一年履約期內總成交量的73%和75%;相應地，履約終期價格飆升。在履約責令改正期的最后一周，北京市場價格接連上漲，其中線上交易最后三日成交均價分別為每噸55元、57元及66元，周漲幅達24.5%。如果控排企業能很好地利用碳排放交易這個經濟機制，在一年履約期內以更有利的價格購買一年履約需配額，就不需要付出如此高的代價在履約終期價格飆升時購買履約需求的配額以完成履約，從而降低履約成本。

據生態環境部統計數據顯示，自試點啟動以來，截至2021年6月，碳交易試點累計覆蓋4.8億噸碳排放量，累計成交額約為114億元，交易平均價格為每噸23.8元。總的說來，碳排放交易試點的設計、運行和履約為完善碳排放交易試點的運行和試點向全國碳排放交易體系推進提供了有價值的參考，達到了預期目的。

不過，各試點交易碳市場也存在著成交規模較小、流動性不足等問題。作為參考，歐盟碳市場主要以期貨交易為主，即使配額拍賣量只占每天期貨成交量的一小部分，配額拍賣量平均每天仍高達300萬噸左右。相比已突破每噸50歐元、預計會繼續走高的歐洲碳價，中國碳試點的碳價偏低。自試點啟動以來到2021年6月，七個碳試點的交易平均價格為每噸23.8元。即使碳價最高的北京，自2013年11月28日開市至今，碳排放配額年度成交均價也才每噸50～70元。碳價偏低嚴重影響了對于節能減排和綠色投資的激勵機制。因此，從寄希望于碳市場在未來碳達峰、碳中和當中發揮作用的角度上講，完善碳排放交易試點的運行機制，健全試點向全國碳排放交易體系的推進機制，具有重要的現實意義和緊迫性。

國家從“十二五”先行開展碳試點，到“十三五”全國碳市場建設采用“雙城”模式（上海負責碳排放交易系統建設、湖北武漢負責登記結算系統建設），經過數年發展，當前全國碳市場的建設和發展進入了新階段。2021年1月1日，全國碳市場首個履約周期正式啟動，涉及年度排放達到2.6萬噸二氧化碳當量的2225家發電行業的重點排放單位，覆蓋碳排放近40億噸。這些重點排放單位已經在武漢全國碳排放權注冊登記系統完成開戶資料審核工作。2021年7月16日，全國碳市場啟動儀式于北京、上海、武漢三地同時舉辦，備受矚目的全國碳排放權交易市場正式開始上線交易。

全國碳交易體系將在全社會范圍內形成碳價信號，有力促進實現全社會節能減排目標和綠色低碳轉型。但目前的發展狀況還遠遠不能充分發揮碳排放交易在實現碳達峰、碳中和目標中的作用。因此，在確保全國碳市場從下啟動交易到平穩規范運行的同時，至少還需要從以下三個方面著力，完善與加快推進全國碳市場建設。一是進一步完善有利于發揮碳排放交易作為市場手段實現碳達峰、碳中和目標的規則。碳排放交易在經合組織（OECD）國家的實踐表明，有力的懲罰機制是碳排放權交易市場有序運行的重要保障。2021年3月，生態環境部公開征求《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》中的違規清繳處罰措施和力度相對較弱，不利于全國碳排放權交易市場的有序運行。二是要有序擴大碳市場行業覆蓋面。以發電行業為突破口啟動全國碳排放交易體系，在確保平穩規范運行的基礎上，加快擴大碳市場的參與行業和主體范圍，“十四五”期間盡快覆蓋發電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國內民用航空等八個高能耗行業，以期在總的減排目標下降低總的履約成本，最大化發揮碳價格的激勵約束作用。三是要逐步增加交易品種，加快產品與服務創新。探索開展碳匯交易、碳配額質押貸款、碳資產質押融資、碳基金、碳信托、國際碳保理融資等產品或服務，逐步推出碳金融衍生品，如碳遠期、碳期貨等金融產品交易，探索引入個人和機構投資者與金融機構入市進行交易，助力提升市場流動性，并最終回歸金融服務實體經濟的本源，幫助企業降低履約成本。

加快推進“碳中和”進程中的國際合作

目前全球已有120多個國家承諾到21世紀中葉實現碳中和，這些國家覆蓋全球GDP的68%和全球人口的56%，占全球溫室氣體排放量的61%（Black et al.， 2021），彰顯了全球改善氣候變化的雄心。目前，絕大部分國家僅以承諾、提議或政策、文件的形式提出碳中和目標，只有瑞典、英國等少數幾個國家已通過立法形式將其凈零排放目標承諾寫入法律（Black et al.， 2021），以更具法律約束力的法規確保了國家承諾的嚴肅性、權威性、約束力。然而，承諾和目標的設定只是第一步。世界各國，尤其是發達國家和主要發展中大國，應進一步制定詳細計劃，設計相應的行動框架，確保世界各國在自身和全球整體兩個層面盡快實現“碳中和”目標。

作為世界最大的兩個溫室氣體排放國家，中國和美國的碳排放約占全球碳排放的45%，中美兩國都已承諾“碳中和”目標，制定了各自實現碳中和、溫室氣體凈零排放的長期戰略。中美在氣候變化領域展開合作，有助于推動全球氣候變化進程，實現《巴黎協定》的相關目標。兩國是否采取具體行動來推動目標實現、在共同關切的領域是否開展有效合作，不僅事關中美雙方，更事關全球環境和能源治理全局。

從節能減排的思路來看，兩國合作的機遇可能集中于排碳最多或減排最有潛力的領域，具體的減排行動也可能集中于這些相關領域。上述《中美應對氣候危機聯合聲明》列出的合作領域也恰恰反映了這點。雙方將以《聯合國氣候變化框架公約》第26屆締約方大會（COP26）為契機，在工業和電力領域脫碳的政策措施與技術（包括儲能和電網可靠性、碳捕集利用和封存）、增加發展可再生能源等八個優先領域開展對話和交流。這些領域的合作反映了中美雙方的共同關切和共同利益，基于雙方合作，可以更好、更快、更有效地推進“碳中和”。以上述兩個優先合作領域來說，“碳中和”要求能源結構向低碳化、無碳化深度調整，要求化石能源比重大幅下降、以風能太陽能為代表的非化石能源比重大幅上升。但是，風能太陽能受天氣影響大，具有間歇性、波動性的新能源大規模接入電網給電力系統的穩定性帶來了新挑戰，今冬美國德克薩斯州發生的電網癱瘓也與新能源接入有一定關聯。美國電力以前也是主要依靠煤電，頁巖氣的爆發性增長使大量煤電被氣電代替;隨著當前“碳中和”要求能源結構向無碳化深度調整，氣電也面臨著碳資產的擱置問題。當然，中國也面臨著同樣的挑戰。

各國差異化的氣候變化政策客觀上引起了競爭力與碳泄露的顧慮。2021年3月，歐洲議會投票通過了“碳邊境調節機制”（Carbon Border Adjustment Mechanism，以下簡稱CBAM）議案。CBAM希望在提高歐盟應對氣候變化承諾時保護歐盟企業不受國際競爭力和碳泄漏威脅。該議案稱，自2023年起，與歐盟有貿易往來的國家若不遵守碳排放相關規定，歐盟將對這些國家的進口商品征收碳關稅。議案指出，歐盟碳排放交易體系（EU Emissions Trading System，以下簡稱EU ETS）下的所有商品均應納入碳關稅征收范圍。也就是說，該機制應涵蓋電力和能源密集型工業部門，例如水泥、鋼鐵、鋁、煉油廠、造紙、玻璃、化工和化肥等。這些被EU ETS覆蓋的高碳行業占歐盟工業碳排放的94%左右，而且大部分在EU ETS下仍能獲得相當比例的免費配額（European Parliament， 2021）。

歐盟政府向這些工業企業提供免費碳配額是為了歐盟企業不受碳泄漏威脅。既然CBAM機制是作為解決EU ETS中碳泄漏風險的替代措施，那歐盟就不能對歐盟外的企業征收碳關稅而同時對歐盟內同業競爭企業提供免費碳配額，對歐盟企業提供雙重保護。單就CBAM機制對不同生產地的“同類產品”提供差別待遇這一點，就與世界貿易組織（WTO）條款不兼容，存在濫用貿易保護的嫌疑。

當前，CBAM的具體實施方案還在制定過程中，歐盟委員會將于2021年7月正式提出CBAM的具體方案，確定CBAM是將選擇征收碳關稅、把歐盟排放交易體系擴展到進口產品、征收碳稅，還是選擇出口退稅形式予以推進實施。歐洲議會對該議案是否納入“逐步削減免費碳配額”意見不一，最終該條款并未被收錄，但是議案仍保留了“避免對歐洲工業雙重保護”這一條款。歐盟委員會提出的關于碳關稅的具體方案如何實施、如何避免對歐洲工業雙重保護、碳關稅覆蓋的部門等，將是減緩碳關稅引發貿易保護主義質疑的關鍵。

無疑，包括中國在內的發展中國家反對歐盟CBAM的實施。2020年11月16日，中國駐歐盟使團、歐盟中國商會和歐洲工商峰會聯合主辦中歐綠色合作高級別論壇。中國生態環境部氣候變化事務特別顧問解振華出席會議，介紹中國應對氣候變化重要舉措，商談中歐綠色合作未來，并指出，CBAM在有效性、正當性、合法性和技術復雜性上都存在問題，中國對此持反對立場。在2021年4月8日發布的《第三十次“基礎四國”氣候變化部長級會議發布的聯合聲明》中，四國部長“對實施如碳邊境調節機制等貿易壁壘的提議表示嚴重關切，該提議具有歧視性，且違反了公平原則、共同但有區別的責任原則和各自能力原則”。雖然早在拜登競選總統時提出的《清潔能源革命和環境正義計劃》中就表示要對那些“未能履行氣候和環境義務”國家的商品征收“費用”，但目前來看，美國對歐盟CBAM也表達了顧慮，美國總統氣候特使克里表示，碳邊境調節機制應將其留作耗盡其他方案后的“最后的手段”。美國之所以有如此顧慮，一方面是當前歐美雙方正在爭奪國際氣候治理領域的領導地位，若歐盟CBAM率先施行，將削弱美國在相關議題上的影響力。另一方面，也許是更主要的原因，美國征收碳關稅的前景并不明朗，至今還沒有推出全國性的碳價（碳稅或碳排放交易）政策，缺乏對其他國家的進口商品實施碳關稅的理由，如果歐盟通過CBAM，美國也難免成為其目標地區;在州層面，美國一些州關于碳稅的提案多次未能獲得通過，即使通過，美國各州的碳減排成本不同，征收的碳稅亦不同，那么要對同類進口商品各州征收不同碳關稅嗎？這樣的話，進口商便會選擇低稅收的口岸入關。一個國家不會也不允許在非自由貿易試驗區之外設置差異化的關稅，一個國家征收不同碳關稅既不符合征收這種稅的初衷，更違背WTO的條款規定。

歐盟CBAM機制的實質是通過對進口產品隱含的碳排放進行定價的方式，將歐盟的碳排放交易體系擴展到世界其他地區。在《聯合國氣候變化框架公約》及《巴黎協定》的多邊框架之外再采取諸如CBAM額外的單邊措施解決氣候變化問題，面臨許許多多的問題。這一政策的接受度、嚴厲程度和影響范圍取決于CBAM的相關細節的制定和實施。對發展中國家，尤其是不發達發展中國家，歐盟是否普遍免除對他們的碳邊境調節收費？歐盟征稅產生的收入，除了用于實現《歐盟綠色新政》的目標外，如果部分資金用于資助發展中國家的綠色低碳發展，則將有助于提高發展中國家的接受度。為了避免雙重碳稅，歐盟估計會免除國內碳價水平以及與其相當的國家的進口碳稅。那么，對國內碳價水平比歐盟低的國家，歐盟是否會免除呢？如不免除，歐盟就是對已運行碳市場、征收碳稅的國家重復收稅。

事實上，碳價一定程度上反映了本地區的減排成本及配額供需關系。世界各國具有不同的國情、發展階段、經濟和能源結構和技術水平，不同行業在不同國家和地區具有各不相同的減排成本。正如發展中國家生產同類產品成本低一樣，發展中國家實現國際氣候變化協議規定的義務碳成本低也是意料之中的事，因此發展中國家碳價低并不奇怪。從貼現率的角度講，即使氣候變化未來各個階段造成的損害相同，由于發展中國家的利率一般高于發達國家，發展中國家氣候變化未來對社會造成損害的折現值也將比發達國家低。因此，發展中國家的碳的社會成本比發達國家低，那么發展中國家的碳價比發達國家低是合理的。從這個角度看，歐盟CBAM有強迫不同發展水平和能力的國家執行統一的碳價之嫌。不過，考慮到歐盟CBAM是目前全球唯一公布且可能影響廣泛的碳價政策，中國與國際社會應就CBAM的碳核算體系、與WTO規則的兼容性、適用的范圍和時機等議題加強對話與協調，盡快制定出能被各國廣泛接受的應對競爭力和碳泄露顧慮的政策或指南，避免單方面采取碳邊境調節措施可能帶來的沖突。

（本文系國家自然科學基金委重大項目“綠色低碳發展轉型中的關鍵管理科學問題與政策研究”的階段性成果，項目批準號：71690243）

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責 編/張 貝