國際碳交易市場發展現狀對我國的啟示

楊潔

今年我國政府工作報告明確提出要加快建設全國碳排放權交易市場（以下簡稱“碳市場”），并已在試點省市的基礎上啟動了全國碳市場建設。本文通過回顧和總結2020年國際碳市場的實施進展情況，研究分析其主要運行機制，提出對我國碳市場建設的一些初步思考。

一、國際碳市場發展現狀

1997年《京都議定書》提出建立3種補充性的“靈活機制”，幫助各國降低實現減排目標的成本，包括排放貿易機制、聯合實施機制以及清潔發展機制，首次把市場機制作為解決溫室氣體減排問題的新路徑。近年來，隨著溫室氣體減排問題成為共識，國際碳市場建設不斷加快，交易規模也在不斷增長。

（一）國際碳市場呈現擴張態勢

自2005年第一個碳市場—歐盟碳市場建立以來，截至2021年1月31日，全球共有24個運行中的碳市場，其司法管轄區的GDP占全球GDP的54%，覆蓋了全球16%的溫室氣體排放量，超過啟動碳市場時覆蓋比例的3倍。此外，目前全球還有8個碳市場正計劃實施，包括哥倫比亞、越南、印度尼西亞、烏克蘭、黑山等5個國家，1個國家內區域倡議（美國交通和氣候倡議TCI-P）和2個省州市（美國的賓夕法尼亞州、俄羅斯的庫頁島）。

（二）主要碳市場交易規模持續增長

根據路孚特統計，2020年全球主要碳市場的成交量為103億噸，交易總額達到2290億歐元左右，較2019年增長近20%，連續第四年創紀錄增長。其中，歐盟、新西蘭、美國RGGI、韓國等碳市場成交量比2019年分別同比增加20%、20%、16%、10%。

（三）主要碳交易市場價格普遍上漲

2020年受到新冠肺炎疫情影響，多數碳交易市場價格出現短期大幅下跌的情況，下半年逐步恢復增長態勢。歐盟、美國RGGI和加州、新西蘭等碳市場的價格，年中已恢復至疫情前水平，其中，歐盟、美國RGGI、新西蘭等碳市場的價格年底達到年初價格的1.4倍左右，2021年5月份歐盟碳價更是創出每噸56歐元的歷史新高。

（四）主要碳市場制度不斷完善

近年來，碳市場制度得到不斷修訂和強化，包括不斷擴大覆蓋行業范圍和碳排放量、收緊排放配額或設置排放上限，提高配額拍賣比例等。截至目前，這些碳交易制度涵蓋了多種溫室氣體，覆蓋了工業、電力、航空、交通、建筑等多個領域，年度配額上限從400萬到18億噸不等。

二、國際碳市場主要機制分析

（一）明確的路線時間發揮引領作用

多數碳市場在啟動初期，就明確了未來較長時期內的機制設計，為市場相關利益方提供了較為穩定的市場預期。如，歐盟碳市場在2005年正式啟動交易前，就已明確后續15年3個階段的發展路徑，并提前3年開始研究2021—2030年第四階段的時間表和路線圖;韓國碳市場在2015年啟動時也明確了未來10年分3個階段實施的安排，特別是配額總量與分配方式的設置，這些明確清晰的路線圖為引導碳市場預期發揮重要作用。

（二）完善的法律框架發揮基礎作用

歐盟、美國RGGI等碳市場均建立了完善的法律政策，設計了相對完善的市場框架。如，歐盟公布《歐洲氣候法》提案，以立法形式明確溫室氣體減排目標，并通過指令、條例、決議等形式對碳市場的規則體系和監督機制進行了規范;同時，設計了配額分配機制、第三方審核機構測算核查報告的MRV管理機制、對超排企業進行高額懲罰的強制履約機制、減排項目抵消機制、使交易透明化的統一登記簿機制等，為市場健康發展和良好運行提供堅實基礎。

（三）嚴格的總量設置發揮主導作用

近幾年，主要碳市場在逐步收緊碳市場配額總量，使碳市場配額價格能更加合理地反映真實環境成本，倒逼企業減排。如，歐盟碳市場于2020年12月公布了第四階段的配額總供給情況，自2021年起年度總量折減因子提高至2.2%;2020年6月，新西蘭政府通過《氣候變化應對（碳排放交易改革）法令》，根據排放預算和長期減排目標，重新設定了碳市場總量上限;美國RGGI將于2021年進行項目審查，之前的項目審查導致了更嚴格的限額;美國加州碳市場立法修正案于2021年1月生效，明確2030年之前更大幅度地降低總量。

（四）靈活的市場儲備發揮調節作用

多數碳市場制定了不同的市場穩定措施，促使碳市場在沖擊下具備較強的恢復能力。如，加州碳市場通過控制拍賣配額數量調節配額供給，而歐盟、美國RGGI等碳市場在拍賣配額的基礎上進一步實施市場穩定儲備機制，吸收市場過剩供應，有效解決市場短期冗余問題，大幅提升市場的抗沖擊性。歐盟碳市場2020年通過市場穩定儲備機制調減了拍賣配額總量的35%，為應對疫情沖擊影響提供了有力支撐。

三、對我國全國碳市場建設的啟示

（一）盡快明確全國碳市場建設路線圖

我國于2017年發布了《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》，明確了全國碳市場基礎建設期、模擬運行期、深化完善期三個階段至開啟交易的路線圖，后續碳市場的發展路徑尚未明確。建議盡快制定到2030年的全國碳市場建設總體方案，分階段、有步驟地明確配額分配、行業覆蓋、產品種類等內容，并建立階段性修正調整機制，為各利益相關方面提供一個相對長期、明確且穩定的預期。

（二）穩步推進碳市場制度完善與立法工作

今年2月1日《全國碳排放權交易管理辦法（試行）》正式實施，第一次在國家層面明確了企業的碳減排責任，基本建立起全國碳市場的“骨架”。5月下旬，進一步明確了登記管理、交易管理、結算管理等規則，完善全國碳市場的基本制度設計，進一步添加了“血肉”。建議進一步細化碳排放數據報送核查和監測核算、市場風險管控、履約獎懲等方面的規范性文件，同時，要加快碳市場相關的立法進程和監管體系，盡快出臺并實施國家層面的碳排放權交易管理條例，加快推動應對氣候變化相關立法，明確碳排放權的法律屬性，完善全國碳市場運行的法律基礎。

（三）堅持精準適度的原則設定碳配額總量

此前，我國各碳交易試點地區在確定本地區碳配額總量時比較保守，導致碳市場供大于求，實際交易量比較冷清，截至2020年8月，各試點碳市場累計成交量僅4億噸，交易價格僅在10—40元/噸浮動，未能體現真實環境成本，對企業約束有限。建議全國碳市場的碳配額總量確定機制堅持“精準適度”原則，與我國更新的“到2030年，中國單位國內生產總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上”等國家自主貢獻目標，以及國家碳達峰、碳中和方案相匹配，確保碳配額的科學性并形成有效、合理的市場價格信號，利用價格傳導機制倒逼全社會推進結構調整和減排降碳。

（四）設置必要的市場柔性機制提高抗沖擊能力

碳市場的穩定發展是發揮減排作用的前提條件，也是后續科學規范發展碳金融產品的基礎。當前，全球疫情蔓延仍在持續，經濟發展的不確定性可能將長期存在，建議借鑒歐盟碳市場實施的市場穩定儲備制度，同時總結國內試點地區的實踐經驗，在全國碳市場建設的初期就建立完善類似的柔性機制，調節市場供需平衡，增強全國碳市場抵抗未來沖擊的能力，同時減少以往試點地區碳市場交易出現的潮汐現象，推動企業從單純履約過渡到采用更加務實的手段實施減排降碳。

（作者單位：國家節能中心）