山區農業縣推進新型城鎮化建設的路線圖與著力點

時希杰

以人為本的新型城鎮化建設是推進城鄉統籌協調發展、增加農民收入、讓廣大人民群眾共享發展成果的重大舉措。2020年，筆者利用在福建省壽寧縣掛職服務的機會，對該縣推進城鄉一體化發展有關情況進行了調研，圍繞山區農業縣如何更好推進新型城鎮化建設進行了觀察和思考。

一、壽寧縣概況

（一）自然及經濟情況

壽寧縣地處閩浙兩省交界，素有“兩省門戶、五界通衢”之稱。縣域面積1433平方公里，轄8鎮6鄉，205個村（社區），人口28萬，2019年城鎮化水平為49.2%。壽寧縣是國家重點生態功能區和水源涵養區，森林覆蓋率71.6%，土地利用類型為“九山半水半分田”，是個典型的山區農業縣。全縣生態旅游資源豐富，紅色下黨、楊梅州峽谷國家森林公園、古銀硐國家礦山公園、萬畝櫻花基地等在全國獨具特色。壽寧縣國土開發強度低，受限于地形地貌，適合開發的國土面積較少，工業規模小，農業主要以茶產業為主，全縣現有茶園面積近15.5萬畝，年產量1.5萬噸，茶葉全產業鏈產值近23億元。2019年全縣地區生產總值為100.57億元，三次產業結構為16.6∶39.8∶43.5。

（二）未來發展目標

近年來，壽寧縣委、縣政府緊扣穩中求進工作總基調，充分利用自身獨特的區位優勢及環境資源優勢，加強區域合作，以東部新城、南陽試點小城鎮開發為重點，建新城、改舊城、補短板、強弱項，全力推進城鄉統籌、產城融合發展，不斷優化縣域城鄉空間布局。目標是到2035年，縣域人口規模達到34.2萬，城鎮化水平達到66%，中心城區人口規模7.45萬人;縣域建設用地規模達到33.04平方公里，中心城區建設用地規模696.45公頃，力爭成為寧德市“北承南接”戰略的重要空間載體，對接浙南經濟圈的重要門戶。

同時，壽寧縣以構建“一核二帶，三大城鎮組群”的縣域空間結構、構建“兩軸兩帶、兩心四片”空間結構為目標，大力推進新型城鎮、產業培優、鄉村振興、文旅融合四大中心任務，通過加強縣域交通道路系統、產業發展、公共設施布局、綠地景觀等系統規劃，將壽寧建設成為茶葉種植產業、資源加工產業及特色旅游產業三產融合發展的生態宜居城市。

二、壽寧縣城鎮化建設存在的問題

（一）長期落后的城市管理理念積累了較多歷史欠賬

受地域偏僻、長期封閉落后以及早期建設過程中管理向利益讓步、規劃向開發讓路、環境向建設低頭等落后城市管理理念影響，壽寧縣在舊城區改造方面歷史欠賬較多，突出表現為機動車亂停亂放、電線水管亂搭亂拉、違法占地和違法建設、亂丟垃圾、沿溪居民亂倒污水等，居民特別是農村地區人口的環境意識較差，尚未養成節能環保、綠色低碳的生活習慣。同時由于政府投入不足、環境治理不到位，嚴重影響人民群眾的居住品質，老百姓意見大、怨言多。

（二）要素保障嚴重制約城鎮化建設進程

一是土地供應問題。重大項目建設是推動縣域經濟增長的強勁引擎，項目用地是項目建設的關鍵要素。近年來，壽寧縣城鎮化建設加速推進，建設用地需求不斷增加，但受地理環境、歷史遺留問題等原因影響，農村土地征收十分困難，“釘子戶”和土地糾紛嚴重制約項目用地征收進度，征地過程中人地關系非常緊張。特別是受當地歷史文化影響，墳墓數量多、遷移難度大，進一步增加了項目前期工作阻力和施工難度。

二是資金短缺問題。在城鎮化建設過程中，無論是基礎設施建設還是農村土地征收等都需要大量資金支持，政府作為城鎮化建設的主要投資者，財政性資金是項目推進的重要保障。壽寧縣是典型的“吃飯財政”，主要靠上級轉移支付維持運轉，可用于城鎮化建設的資金極其有限，而壽寧縣的民間資本用于城鎮化建設也是微乎其微。

三是人力資源問題。新型城鎮化建設涵蓋規劃設計、環境治理、交通管理、智慧城市等方方面面，涉及領域多，行業交叉強，需要有較高專業技術水平的人才作為保證。壽寧縣由于受地理環境、經濟文化等先天條件的制約，在人才“爭奪戰”中明顯處于劣勢。一是人才總數雖然有所增加，但與經濟發展要求相比，人才總量依然不足，特別是高學歷、高技能人才嚴重缺乏，高層次人才引進難、留住更難。二是受地理區位、環境建設、人才政策、就業觀念等諸多因素影響，本土人才外流嚴重，人才就業大多首選行政事業單位或國有企業，不愿到民企或艱苦地區、生產一線創業發展。

（三）城鎮化進程中的人口遷移增加了產城融合發展的不確定性

近年來，壽寧縣的人口遷移趨勢是從農村遷向縣城、縣城遷向城市，現在鄉鎮中許多村子里只剩下老人，有的自然村、行政村甚至已經沒有人。農村人口逐步向城鎮聚集，這可能是中國很多農村地區的普遍現象。新生代農村居民與其父輩不同，更追求從農村到城市的轉變，更希望能夠永遠脫離農村、在城市里立足，享受城市中有較多的就業機會、較好的生活條件、較好的教育、醫療條件等。壽寧縣在這方面比較突出的問題有兩點：一是縣城中心區有城無產。縣城中心區缺乏產業支撐，產業帶動力差，能提供就業機會的僅僅是餐飲、娛樂、住宿和服裝等日常生活服務業，沒有能提供大量就業機會的工廠企業。大量勞動力不在中心區就業，城區只具備居住功能而沒有相應的產業支撐。二是周邊城鎮有產無城。城鎮空間是推動產業發展的配套保障，如果城鎮發展缺乏動力，經濟落后、基礎設施匱乏、沒有配套的公共服務設施，就無法吸引勞動者在此就業定居。壽寧縣正在開發建設的南陽試點小城鎮就面臨著老鎮區狹小、傳統工業園區用地占比較大、文化娛樂空間少、基礎設施和生活配套設施建設滯后等瓶頸問題，沒有足夠的醫療、教育、商業等公共資源，基礎設施和生活功能極不完善，不符合新生代農民對城市生活的期待，稍有能力的農民都會選擇進城，這就陷入了一方面農民工不愿返回小城鎮定居，一方面小城鎮又因為嚴重缺乏勞動力而發展不足的惡性循環。

三、山區發展城鎮化的實踐探索——延安新區削山造城