實施25年的職業教育法緣何大修？

本社記者 王涵

2019年11月，教育部在官網上發布了《中華人民共和國職業教育法修訂草案(征求意見稿)》，這是職業教育法自1996年頒布以來首次修訂。社會變遷，職業教育的功能與定位也隨之變化。一石激起千層浪，修訂草案為何亟須出臺？

現行職業教育法于1996年頒布，距今已25年。它的實施對發展職業教育、提高勞動者素質、推動經濟社會發展，發揮了積極的作用。本次修訂并不是唯一一次，早在2008年，全國人大曾提出修訂職業教育法。三年后，教育部向有關立法部門提交了《職業教育法修訂草案（送審稿）》。但當時由于爭議較多，經歷了漫長、艱難的征求意見過程，未提交全國人大。所以，1996年的職教法便沿用至今。

改革開放以來，職業教育為我國培養了數以千萬計的勞動者和建設者，為經濟發展作出了巨大貢獻。但時至今日，隨著經濟轉型升級，各行各業對人才的需求已不同往日，職業教育發展也面臨著新形勢、新要求。2018年，第十三屆全國人大常委會又一次把職教法修訂列入立法規劃。職業教育立法看似是第一次大修，其實，修訂一直在路上。

首部職業教育法誕生

1985年，中共中央出臺了《關于教育體制改革的決定》，開啟了我國職業教育的序幕。《決定》將調整中等教育結構、大力發展職業技術教育作為我國教育體制改革的一個重點，并且把所有培養專業技術人員、技術工人以及對城鄉勞動者的教育形式統稱為職業技術教育。其中要求中等專業學校和技工學校擴大招生，并且有計劃地將一批普通高中改為職業高中，力爭在5年內，中等職業技術學校的招生數達到與普通高中一比一的比例。

根據這一要求，全國各地相繼制定了一批與發展職業教育相關的法規和制度，這為國家立法奠定了政策基礎。同時，原國家教委開始轉變政府職能，把教育立法列入重要的議事日程。

1986年，第一次全國職業技術教育工作會議明確提出：“高等職業學校、一部分廣播電視大學、高等專科學校，應該劃入高等職業教育。”從此，“高等職業教育”正式“面世”。 同年，由國務院發布的《普通高等學校設置暫行條例》中，明確將高等專科學校、高等職業學校納入普通高等學校的范疇。由國務院分別在1991年、1993年頒布的《關于大力發展職業技術教育的決定》《中國教育改革和發展綱要》為職業教育的改革和發展指明了方向。1994年勞動法和1995年教育法的頒布，都為制定職業教育法奠定了堅實的基礎。

1991年，職業教育法被列入全國人大常委會立法規劃。其實早在1989年年初，原國家教育委員會便開始進行《職業技術教育條例》的調研和起草工作。起草小組網羅了一批來自教學界、企業和行政機構的專家，經過了充分的調研和分析，于1992年，完成了條例草案的起草工作。

1993年年初，國務院成立由有關部委和中華職業教育社參加的職業技術教育法起草領導小組，并召開第一次工作會議，決定由全國人大教科文衛委員會、原國家教委、原勞動部、中華職業教育社、原國家教委職教中心研究所、中國職教學會等單位，共同組建職業教育法起草領導小組，以《職業教育技術條例》為基礎初稿，進行起草。為了使職業教育法更加具有科學性和可操作性，人大常委會教科文衛委員會還專門赴德國考察了職業教育及立法情況。

>>《職業教育法（修訂草案）》主要修改內容 王涵制圖

從1989年為《職業技術教育條例》展開調研、起草，到1996年職業教育法在全國人大常委會審議通過，經歷了7年之久。1989～1992年制定《職業技術教育條例》就曾九易其稿；從1993年在《職業技術教育條例》的基礎上起草職業教育法，又修改了十三稿，這才最終形成了職業教育法（草案），交由國務院報送全國人大審議。

1996年5月15日，第八屆全國人大常委會第十九次會議審議通過了《中華人民共和國職業教育法》，并于當年9月1日起施行。首部職業教育法的誕生，標志著我國職業教育進入了有法可依、依法治教的新時期。

職業教育法頒布后，中央和地方均為實施該法頒布了一系列法規和規章。1998年8月頒布的《中華人民共和國高等教育法》指出：“本法所指的高等學校是指大學、獨立設置的學院和高等專科學校，其中包括高等職業學校和成人高等學校。”確認了高等職業教育是高等教育的組成部分，高等學校包括高等職業學校；1999年1月3日，國務院批轉教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》指出：“積極發展高等職業教育，是提高國民科技文化素質、推遲就業以發展國民經濟的迫切要求。”這成為新世紀我國教育改革發展的行動方略。

與此同時，各省、自治區、直轄市，也加快了職業教育立法工作，制定了一系列地方性法規和規范性文件。比如1997年9月12日，北京市針對職業教育法頒布了《北京市實施辦法》。云南省于1999年4月頒布了《云南省職業教育條例》。到今天為止，除個別省區市外，全國絕大部分省區市都制定了相應的規章、條例或辦法。這些地方的法規或文件，充分結合當地實際，使職業教育法在不同外部環境中得到了極大的發揮和發展。

六年修訂最終“難產”

2002～2005年，國務院先后召開三次全國職業教育會議，討論職業教育的發展規劃，《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》（2002）、七部委聯合印發《關于進一步加強職業教育工作的若干意見》（2004）、《國務院關于大力發展職業教育的決定》（2005）相繼頒布。這三個文件對我國“十五”期間職業教育的改革與發展目標、管理體制和辦學體制、職業教育經費、教育教學改革都做出了明確要求，奠定了我國未來10年職業教育發展的基本思路。

隨著我國社會經濟快速發展、科技進步和人力資源的要求，1996年版職業教育法已遠不能滿足當時社會的需要，修法迫在眉睫。

>>2019年以來主要職業教育政策及主要內容 王涵制圖

2008年10月29日，由吳邦國任委員長的十一屆全國人大常委會，將修訂職業教育法作為教育法律之唯一的立法規劃，列入本屆任期5年內的立法重點工作。

2009年至2010年，全國人大教科文衛委員會把職業教育法修訂作為重要專題，前往各地開展調研，并委托國家教育行政學院做《〈職業教育法〉修訂實證研究》的課題。

從2009年年初開始，教育部根據國務院立法工作安排，正式啟動職業教育法修訂工作。

2009年4月22日，時任教育部部長周濟在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議上，作《國務院關于職業教育改革與發展情況的報告》時，就修改職業教育法的工作作了匯報，明確了六項原則：一是進一步明確職業教育在建設人力資源強國和構建終身教育體系、建設學習型社會中的地位和作用。二是進一步明確現代職業教育體系框架和基本內容，規范中等職業教育和高等職業教育的定位，擴大職業院校面向社會、面向人人辦學的自主權，保障校長、教師和學生在教育教學中的權利。三是進一步明確各級政府及其職能部門、行業組織、企業、事業單位、社會團體以及其他社會組織和公民個人依法履行實施職業教育的責任和義務。四是進一步完善職業教育管理體制和工作機制，加強部門協調聯系。進一步發揮行業企業等社會各方面在發展職業教育中的作用，完善相關制度和機制。五是進一步完善職業教育保障機制，增加經費投入，加強基礎能力和教師隊伍建設，改善辦學條件，增強職業教育的吸引力。六是進一步明確職業教育法的行政執法主體和法律責任，加強職業教育執法檢查和督導工作的制度建設，促進職業教育依法行政、依法管理、依法辦學。

職業教育法修訂提上了日程，教育部為此多次組織調研、研討，于2011年完成《職業教育法修訂草案（送審稿）》，報送國務院法制辦。送審稿已將1996版職業教育法的五章40條，擴充到九章73條。法制辦將送審稿征求各方意見時，遇到了很多阻礙。對于送審稿，各方面存在巨大爭議。從指導思想到管理體制，都出現了不一樣的聲音，甚至有人質疑修法的必要性。于是從2011年至2014年，這部修訂草案一直在國務院征求意見中，更別提提交全國人大了。

雖然職業教育法修訂在十一屆、十二屆全國人大都被列入立法規劃第一檔，但歷時六年，卻依然難產。修訂草案最終以“還需再修改”告一段落。但一切的努力都不是白費，這部難產的修訂草案，為重啟職業教育法的修訂工作奠定了良好的基礎。

重啟修訂勢在必行

隨著經濟社會的不斷發展，職業教育發展遇到了越來越多深層次的問題，我國的職業教育事業急需破冰，只有從頂層設計上著手，才有可能徹底解決問題。職教法的修訂，迎來了難得的機遇。

2014年6月，全國職教工作會議召開，習近平總書記對加快職業教育作出了重要指示，會前國務院頒布了《關于加快發展現代職業教育的決定》，六部委出臺了《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》。中央對職業教育提出了新理念、新定位、新使命、新任務。對職業教育的重視，也達到了新高度。完善職業教育頂層設計的呼聲越來越高，在這種情況下，國務院再次委托教育部重新修改和起草職教法，人力資源和社會保障部也參與意見，新一輪修訂順理成章再次開啟。

2015年3月至5月，張德江委員長和其他3位副委員長親自帶隊，分4個小組，先后到吉林、江蘇、河南、湖南、廣東、重慶、甘肅、新疆等8個省(區、市)開展職業教育法執法檢查，同時委托其他23個省(區、市)人大常委會對本省(區、市)職教法實施情況進行檢查，執法檢查做到全覆蓋。6月29日，張德江委員長代表執法檢查組在十二屆全國人大常委會第十五次會議上，鄭重作了《關于檢查〈職業教育法〉實施情況的報告》。

報告指出了職業教育發展中存在的六個問題，同時也給出了六個方面的意見和建議。張德江指出：“職業教育法已經頒布實施近20年，隨著我國經濟社會快速發展，職業教育法中的一些規定已經與實際不相符合，需要與時俱進、不斷完善。我們要從加快發展現代職業教育的新形勢新要求出發，積極推進職業教育法和有關法律法規的修改完善工作。這次執法檢查中，我們也充分聽取了各方面對修改職業教育法的意見建議，檢查組已經做了認真整理，為下一步修改職業教育法工作積累了寶貴資料。這也是執法檢查的一個重要成果。”他要求國務院及有關部門“堅持依法行政，配合全國人大做好職業教育法修訂工作”。

>>視覺中國供圖

半年后的十二屆全國人大常委會第十九次會議上，時任教育部部長袁貴仁受國務院委托，作國務院關于落實職業教育法執法檢查報告和審議意見的報告。對執法檢查中所提問題的落實和整改情況作了匯報，同時梳理了當時職業教育薄弱的原因。袁貴仁指出，一是對職業教育的認識不到位，社會對職業教育和職業院校畢業生仍存在偏見；二是職業教育與經濟社會需求存在脫節現象；三是多渠道籌資機制尚不完善，尤其西部落后地區辦學條件未達到國家辦學基準；四是職業院校教師隊伍整體素質不高；五是行業企業參與的內生動力不足。就在這次報告中，袁貴仁表示，教育部已完成職業教育法修訂草案起草工作，正在征求各地、各部門、行業企業等意見。下一步將根據各方面反饋意見，抓緊修改完善職業教育法修訂草案。

據了解，2015年12月15日，教育部辦公廳就《職業教育法修正案（草案）》（征求意見稿），在現行法的基礎上，形成六章50條。與此同時，人社部也獨立草擬了修訂稿。據參與提意見的專家透露，這兩份草稿并未正式提交國務院，一直在討論之中。

2018年，修改職業教育法被列入十三屆全國人大常委會立法規劃第二類項目。

2019年1月24日，國務院印發《國家職業教育改革實施方案》，這篇8700多字的文件對職業教育提出了一系列新的政策舉措。職業教育的重要性，被提高到了“沒有職業教育現代化就沒有教育現代化”的地位。職業教育即將進入新的發展時期。

《方案》作為貫徹落實2018全國教育大會精神的文件，與《加快推進教育現代化實施方案》《中國教育現代化2035》等明確目標相銜接，既立足當前，又著眼長遠，為辦好新時代職業教育提供了施工藍圖。

習近平總書記多次強調要重視職業教育，優化職業教育類型定位，深化產教融合、校企合作，深入推進育人方式、辦學模式、管理體制、保障機制改革，穩步發展職業本科教育，建設一批高水平職業院校和專業，推動職普融通，增強職業教育適應性，加快構建現代職業教育體系，培養更多高素質技術技能人才、能工巧匠、大國工匠。

現行的職業教育法已經不能適應職業教育改革發展的新形勢、新任務、新要求，修改職業教育法勢在必行。

教育部根據憲法、教育法、勞動法及其他有關法律法規以及黨的十八大、十九大以來的有關文件精神，又幾易其稿，形成了《中華人民共和國職業教育法修訂草案（征求意見稿）》。這一版本共八章60條，在原法五章40條的基礎上，修訂調整了41條，新增15條。2019年12月5日，教育部在官網上面向全社會發出了關于《中華人民共和國職業教育法修訂草案(征求意見稿)》公開征求意見的公告。有網友表示，近10年來，修訂職教法的呼聲不斷，可以說此次修訂是關系中國教育改革與發展的一件大事。

教育部在收到意見后，反復修改，時隔9年，于2020年8月28日再次提交《中華人民共和國職業教育法修訂草案（送審稿）》。

2021年3月24日召開的國務院常務會議通過了《中華人民共和國職業教育法（修訂草案）》，決定將草案提請全國人大常委會會議審議，這意味著職業教育法修訂取得了實質性進展。

立法照亮職教之路

2021年6月7日，職業教育法（修訂草案）提請十三屆全國人大常委會第二十九次會議審議，并面向社會征求意見。

修訂草案共八章58條，主要從加強黨對職業教育的領導、完善職業教育管理體制、推動多元辦學、加強對職業教育的支持和保障方面做出了修改。此次修訂聚焦了職業教育的突出問題，回應社會關切，有不少亮點和突破。

修訂草案依照《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》精神，增加了實施職業教育必須堅持中國共產黨的領導，堅持社會主義辦學方向；公辦職業學校實行中國共產黨職業學校基層組織領導的校長負責制，民辦職業學校依法健全決策機制，強化學校的中國共產黨基層組織政治功能，保證其在學校重大事項決策、監督、執行各環節有效發揮作用的規定。

修訂草案完善了職業教育管理體制，規定職業教育實行分級管理、地方為主、政府統籌、行業指導、社會參與的管理體制。明確國務院教育行政部門負責職業教育工作的統籌規劃、綜合協調、宏觀管理，國務院有關部門在職責范圍內分別負責有關的職業教育工作；省級人民政府應當加強對本行政區域內職業教育工作的領導、統籌協調和督導評估。

值得注意的是，修訂草案中，首次明確了職業教育的定位，規定職業教育與普通教育是不同教育類型，具有同等重要地位。

諸多亮點之一是，修訂草案明確了現代職業教育體系框架，規定國家建立健全職業學校教育和職業培訓并重，職業教育與普通教育相互融通，初級、中級、高級職業教育有效貫通的現代職業教育體系，打破職業教育學歷“天花板”，為技術技能型人才打通了上升的通道；推進職業教育國家“學分銀行”建設，促進各級各類學校教育與職業培訓以及其他職業教育學習成果認定、積累和轉換，建立完善國家資歷框架，使職業教育與普通教育的學習成果融通、互認。

產教融合、校企合作是職業教育的基本制度和重要制度，也是當前職業教育最薄弱環節。調動企業積極性，確定產教融合型企業制度，力求責任權利的統一，是此次修訂的重點和亮點。為發揮企業職業教育的主體作用，“鼓勵有條件的企業根據自身經營需求，利用資本、技術等要素，單獨舉辦或聯合舉辦職業學校、職業培訓機構；企業按照國家有關規定實行培訓上崗制度”。為促進產教融合、校企合作，規定了：國家推行學徒制度，鼓勵企業與職業學校、職業培訓機構合作進行學徒培訓；對深度參與產教融合、校企合作，在提升技術技能人才培養質量、促進就業中發揮重要主體作用的企業，按照國家有關規定予以獎勵、支持。

針對職業教師隊伍薄弱這個難題，草案也在強化教師隊伍、健全經費投入等方面做了規定。

修訂草案加強了對職業教育教師隊伍建設的規定，要求國家健全完善符合職業教育特點和發展要求的職業學校教師崗位設置和職務（職稱）評聘制度，建立職業教育教師培養培訓體系，制定職業學校教職工配備基本標準。對于教師的任職條件，修訂草案規定，職業學校的專業課教師、實習指導教師應當具有一定年限相應工作經歷或者實踐經驗，達到相應技術技能水平。同時，鼓勵職業學校聘請技能大師、非物質文化遺產傳承人等高技能人才專職或兼職擔任專業教師。

除此之外，修訂草案健全了職業教育經費投入機制，增加了各級人民政府應當建立與職業教育辦學規模、培養成本和辦學質量等相適應的財政投入制度，加強預算績效管理，提高資金使用效益；地方各級人民政府安排地方教育附加等方面的經費，應當將其中可用于職業教育的資金統籌使用的規定。

仔細研讀修訂草案，會發現新增了專門的一章“法律責任”，用5個條款，分別規定了政府、企業、學校和實習單位、職業培訓機構、實施質量評價認證的機構等責任及其違背罰則，這也是職教法修訂的一大特色。

據悉，在公開征求意見期間，職業教育法（修訂草案）共收到204人提出的377條意見，收到群眾來信29封，社會公眾主要對深化產教融合、校企合作、完善現代職業教育體系、提升職業教育的地位和社會認可度等提出了意見建議。

7月6日下午，中國法學會舉辦職業教育法（修訂草案）立法專家咨詢會，專家學者和實務部門的同志進行了深入探討，為完善職業教育法（修訂草案）提出了建設性的修改意見。

除了職業教育法修訂，今年5月修訂后公布的《民辦教育促進法實施條例》也明顯增加了多條關于職業教育的利好政策。

這些都讓我們充滿了一個期待：職業教育即將迎來春天。