遼寧省小型水庫運行存在的問題及對策

郭顯豪

(丹東市振安區商務及工業信息化服務中心，遼寧 丹東 118000)

水庫大壩承擔著農田灌溉、防洪排澇、水產養殖、水力發電等重要任務，也是科學調控流域水資源的重要工程措施。據統計，截至2020年全國已建各類水庫9.8萬多座，在獲得顯著經濟效益的同時，若未能保證水庫的安全運行，勢必會給下游防洪安全造成潛在威脅，甚至會產生人員傷亡等事件[1]。1955-2020年間，全國發生潰壩的水庫達到3520余座，年均潰壩率(60座/年)將近世界平均水平的4倍，其中96.5%屬于小型水庫潰壩。水庫安全運行的關鍵環節是能否保證安全度汛，這對水庫長久效益的發揮至關重要。調查顯示，全國95.2%的水庫屬于小型水庫，其安全度汛的重點隱患有管理體系不健全、設施設備老化失修、分布范圍廣、工程數量多等。所以，通過對小型水庫運行現狀的全面排查分析，在此基礎上提出完善安全管理體系、建立運行保障機制等，這是防汛抗旱以及安全度汛的重要工作。

1 遼寧省小型水庫存在的問題

1.1 水庫運行基本情況

水庫發揮著調蓄洪水的重要功能，但小型水庫調蓄洪水的能力非常有限。調查顯示，遼寧省已建685座小型水庫，總庫容92380萬m3，發揮著保護耕地336.31萬畝、保護人口346.73萬人的重要作用。參與調查的小型水庫有98.0%布設了溢洪道，并且以開敞式為主，而能夠發揮調蓄洪水且溢洪道設置有閘門的占14.1%溢洪道底高程低于上游匯流入庫水位時流量全部下泄。此外，通過輸水洞調蓄洪水的水庫占88.5%。

1.2 水庫安全運行現狀

20世紀60-70年代屬于遼寧省小型水庫集中興建期，大多數水庫都是邊設計邊施工，截至現今已服役運行近50余年，由于管護不到位、工程質量差、建設標準低、工藝技術落后等，小型水庫普遍存在水工建筑物損壞、防洪標準不明、基礎資料缺失等問題。2020年，全面排查的小型水庫共存在11個重點安全隱患，如表1所示。其中，存在運行管理漏洞、建設管理隱患、安全運行隱患的水庫依次占27.7%、54.6%、17.4%，建設管理隱患屬于水庫運行中最突出的問題。

1)水庫運行管理漏洞。小型水庫監測預報通訊、應急管理和調度運行等方案落實不到位或編制不合理的占3.8%，其中未開展應急演練屬于重點問題。此外，水庫巡查、技術、行政“三個責任人”履職落實不到位的占1.5%。目前，遼寧省已建立管理制度的小型水庫占97.7%，仍有少部分水庫未制定相應的管理制度。水庫運行管理中最為常見問題有管理資料不齊全、管理制度不完善，約有22.4%的小型水庫存在管理制度問題。

表1 小型水庫安全運行問題統計表

2)水庫建設管理隱患。根據有關規程要求，在符合一定運行條件且正式完工1年內要及時組織竣工驗收，對水庫除險加固項目而言一定運行條件是指經過一個汛期或6-12個月。貫徹執行《水庫大壩安全鑒定辦法》定期組織安全鑒定工作，在竣工驗收5a內開展首次安全鑒定，此后每隔6-10a開展一次。水庫運行過程中若存在重大事故、特大洪水、強烈地震等異常現場，對此要專門組織安全鑒定。調查顯示，無法落實維修養護經費的小型水庫占18.7%，未按時完成竣工驗收或蓄水驗收的水庫占17.0%，參與調查的小型水庫約有19.2%存在未按要求開展安全鑒定的問題。

3)水庫工程安全隱患。實際工程中，主要包括觀測設備、管理房、輸水洞、溢洪道、壩體等安全隱患。其中，管理房無法正常使用或未設管理房的水庫占5.2%，輸水洞閘門啟閉故障或存在損害的水庫占2.7%，溢洪道閘門啟閉故障、邊坡不穩定或存在堵塞的水庫占3.0%，壩體存在滑坡、裂縫、滲漏的水庫占1.5%，水庫工程其他配套設施損害的占5.0%。

4)其他管理問題。妥善處理小型水庫承包出租問題是日常管理工作中的重點、難點，調查顯示全省已承包出租的小型水庫占69.5%，其中出租年限超過20a的水庫占55.0%，有的水庫的出租年限達到了70%，這與最高可出租20a的《合同法》有關規定明顯不符。承包給個人的水庫約占90.1%，這部分水庫以漁業養殖為主。承包者不執行防汛調度指令、私設攔魚網或攔魚柵，水庫周邊違建等現象普遍存在，對水庫安全運行造成極大的影響。

1.3 現存問題分析

調查發現，水庫管理制度缺失、運行管理漏洞和建設管理隱患屬于遼寧省小型水庫存在的突出問題，這也是造成水庫不安全運行的關鍵。制度建設和運行管理直接決定了水庫能否安全運行，加強制度建設與運行管理是實現水庫正常運行的根本保障。

1)水庫管理制度問題。該問題是造成水庫承包、工程安全隱患等問題的重要因素，與水庫能否正常運行直接相關，主要體現在：①各級技術責任人未按規范建立維修養護、工程檔案、巡視檢查、日常管理等制度，普遍存在制度落實不到位、執行不規范、制定不合理等諸多問題，由于未形成系統完善的管理體系給小型水庫運行帶來安全隱患。②其他配套設施設備和管理房問題是水庫安全隱患中最為突出的問題，未按要求設置水庫水尺或者沒有配套管理房，對水庫日常運行造成嚴重的影響。③水庫承包存在放任自流、監管不到位等問題，有的政府一包了事并未對使用者、承包者實行嚴格的監管。總體而言，水庫運行管理缺位是導致以上問題的根源。

2)水庫建設管理隱患問題。該類問題主要體現在日常維修養護經費無法落實、完工后不能及時開展驗收、未及時組織水庫安全鑒定等方面。其中，“三個責任人”職責履行不到位、重視程度不夠為造成以上問題的主要原因，有的水庫雖然落實了責任人，但未明確相應的職責。大多數小型水庫實行的是村集體、鄉鎮政府、縣級水利部共同管理，地方政府負總責的屬地管理制。防汛抗旱指揮部在每年汛前，都會強制性的落實責任人，但實際調查發現普遍存在主體責任不清的現象，形成了“三個責任人”都在管卻都沒管到位的局面。①重視程度不夠，維修養護資金缺乏，由于資金問題使得安全鑒定工作擱淺的情況時有發生，這給日常維修養護工作的開展、除險加固工程的驗收和正常施工等造成極大的影響。②專業技術水平低，由于技術負責人工作能力有限無法有效指導工程建設管理，加之對驗收工作的流程和重要性不夠重視，直接影響了加固工程驗收進度。③巡查責任人心存僥幸，庫管員報訊易出現錯報、漏報、晚報等問題，部分地區的巡查責任人時常出現脫崗的情況，無法保證值守工作且重視程度低，給防汛調度工作造成直接的影響。

2 遼寧省小型水庫運行對策

全國水利工作會議明確指出“強監管、補短板”將成為下一步水利工作的中心。其中，保障小型水庫安全運行、加強安全運行管理監管將是工作的重點。

2.1 加快落實責任主體

貫徹落實“三個責任人”職責，各級行政責任人要親自督辦、檢查、部署水庫安全管理工作，持續加大資金投入和水庫監管力度，補齊水利短板。隨著河庫長制的不斷落實，逐漸明確了水庫的責任主體，但要想真正讓各級河庫長重視水利工作、真正將責任落實到位還要進一步強化監督問責，加快完善河庫長監管考核和監督制度，進一步落實水庫運行管護責任與主體。

2.2 切實完善政策法規

2018年修訂、1991年制定的《水庫大壩安全管理條例》仍然為目前水庫管理執行的專項法律法規，其適用范圍為小(1)型水庫和庫容超過100萬m3或壩高超過15m的大、中型水庫，對于管理薄弱、面廣量大的規模以下水庫只是作為參照執行，這就會產生非強制執行或被鉆空子等問題。此外，各省政府可以依據條例有關要求，制定相應的實施細則，但真正出臺實施細則的地區寥寥無幾，如廣東、河南等省份，并且其發布時間較早，沒有與時俱進實行相應的修訂。2012年，《遼寧省農村水利工程管理辦法》正式頒布出臺，但對小型水庫的管理細則并未給予明確。2017年，為積極推動小型水庫規范化運行水利廳制定了《遼寧省小型水庫運行管理辦法(試行)》，但不具有法律約束性與強制性，也僅僅是用于行業指導，對小型水庫運行管理的指導作用效果不明顯。所以，以政府的名義指導各市縣出臺相關實施細則、“遼寧省大壩安全管理條例”、及時完善與修訂水庫法律法規是非常迫切和必要的。

2.3 注重專業技術培訓

各級水行政主管部門要加強水利專業技術培訓，切實提升水庫管理技術服務水平。目前，工程項目和資金管理屬于水行政主管部門的關注要點，水庫日常運行管理由于專業技術力量薄弱被逐漸弱化。《遼寧省小型水庫運行管理辦法(試行)》明確了日常管理主要內容和組織管理責任，對規范化小型水庫管理起到了積極作用。然而，結合近一年試行情況還需進一步完善部分內容。同時，在執行過程中各市縣水行政主管部門都是轉發傳達，因專業技術水平不高、專業技術人員缺乏等未能逐條深入落實管理辦法。所以，各級水庫管理單位和水行政主管部門要定期采取多種形式開展專業技術培訓，要加快人才引進，切實提升水庫管理人員的專業水平。

2.4 強化開發利用監管

小型水庫管理者必須堅決服從汛期防汛調度，切實保障水生態文明建設和小型水庫安全運行要求，嚴格合同管理和社會化監督，對于不合法的承包合同各地政府必須強制給予清理。庫管員、各水庫管理單位和水行政主管部門要加強對水庫承包者的監管，按照相關法律法規取締或處罰有損小型水庫安全運行行為的承包者。同時，在保障水生態文明和確保水庫安全運行的情況下，鼓勵經營性開發承包小型水庫的維修養護，充分發揮經營性收益的功能作用，在水庫資源開發與保護中調動承包經營者的主動性，切實加強水庫開發利用監管。

2.5 強調輿論信息引導

采用輿論引導的方式，充分利用各類媒體積極引導廣大群眾參與小型水庫的運行管理。通過宣傳增強各級政府和廣大公眾的風險意識，設置小型水庫逃避險公示牌、責任人信息及庫長制公示牌等，加強管理聯系信息及小型水庫信息公開，普及應急處置避險以及水庫防汛調度知識，提高廣大群眾的風險應對能力、水安全意識以及對水庫安全運行的重要性認識，最大程度的引導公眾參與水庫運行管理。

3 結 論

水庫安全運行管理責任重于泰山，與廣大群眾生命安全、區域經濟發展息息相關，必須引起高度的重視。各級水庫管理所、水行政主管部門和政府要加強水庫管理部署，“三個責任”要樹立安全發展、生命至上、以人為本的理念，全面落實保證水庫安全運行的各項工作，通過建立觀測預警機制、制定日常管理制度等非工程措施以及維修養護工程、除險加固工程等工程措施，真正做好“三個重點環節”的有效控制和水庫安全運行管理工作，為促進區域經濟發展及保障小型水庫安全運行提供基礎保障。