推動綠色發展 實現雙碳目標

王毅 孟小燕

發展循環經濟是我國經濟社會發展的一項重大戰略，是保障國家資源安全、加快轉變經濟發展方式、促進生態文明建設和生態環境高水平保護的重要途徑。“十四五”時期，我國已開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，圍繞推動經濟社會高質量發展主旋律，全面提高資源利用效率的任務更加迫切。近日，經國務院同意，國家發展改革委印發了《“十四五”循環經濟發展規劃》（發改環資﹝2021﹞969號，以下簡稱《規劃》），為“十四五”時期我國循環經濟發展提供了指引，對加快促進我國發展方式綠色轉型、實現資源高效利用和循環利用、推動碳達峰、碳中和具有重要意義。

一、發展循環經濟是推動綠色增長、實現雙碳目標的重要路徑

（一）縱觀全球，通過發展循環經濟來推動實現經濟綠色增長和氣候目標，已成為必然趨勢和共識路徑

2020年3月，歐盟發布新版《循環經濟行動計劃》，確定在7個關鍵領域落實可持續產品政策，將循環經濟理念貫穿于產品設計、生產、消費、回收處理全生命周期，以減少資源消耗和“碳足跡”。新循環經濟計劃被作為支撐歐洲綠色復蘇、實現2050年碳中和目標的一個重要支柱。2020年11月，在二十國集團領導人利雅得峰會共同宣言中，二十國集團領導人核可《碳循環經濟（CCE）平臺》以及其減少、再利用、循環利用和消除（4R）框架。2021年2月，第五屆聯合國環境大會公布成立“全球循環經濟與資源效率聯盟”（GACERA），將發展循環經濟作為促進經濟綠色轉型的重要路徑。

（二）發展循環經濟具有顯著的資源節約與碳減排協同效應

循環經濟是以“減量化、再利用、資源化”為原則，強調使資源充分利用、廢棄物盡可能少，其中包括節約能源、降低能源消耗和二氧化碳排放，這與低碳發展的目標是協同一致的。從國際國內長期的實踐經驗來看，通過更好地生產、使用和再利用原材料和產品，可有效減少原料和產品在生產、運輸、銷售和處置的全生命周期中產生的大量溫室氣體排放，可有效助力實現碳達峰、碳中和。據統計，我國已通過開展循環經濟活動每年減少CO2排放超十億噸，未來仍有巨大的減排空間和潛力。據聯合國環境署研究測算，通過發展循環經濟結合應對氣候變化政策舉措到2050年可以減少約28%的全球資源開采量，減少63%的CO2排放。材料經濟學（Material Economics）在2018年發布的報告《循環經濟——緩解氣候變化的強大力量》中指出，若在生產基礎性材料的鋼鐵、塑料、鋁和水泥等工業領域采取有力的循環經濟措施，到2050年，歐盟每年將減少2.96億噸的CO2排放，約占其總減排量的一半，全球每年約可實現CO2減排量36億噸。這些實踐經驗和研究表明，減緩氣候變化、實現碳中和，除了依靠能源結構調整、能效提升和碳匯等措施外，還要通過大力發展循環經濟，提升資源利用效率，最大限度地減少材料和產品全生命周期的碳排放。

（三）從我國國情來看，加快發展循環經濟也是保障國家資源安全的有效手段和必然選擇

從資源稟賦來看，我國一些主要資源人均擁有量低、對外依存度高，例如：我國主要金屬資源人均儲量與世界人均水平相比，鐵礦石為17%，銅資源為17%，石油為11%，鋁土礦為11%，天然氣僅為4.5%。從經濟社會發展趨勢看，為實現到2035年人均國內生產總值達到中等發達國家水平的遠景目標，從2020年到2035年我國國民經濟仍需保持一定增長速度。從我國著力構建“雙循環”新發展格局的新形勢來看，擴大國內需求、激活消費市場，將不斷釋放居民消費潛能，汽車、家電、服裝、食物和其他日用品需求將不斷加大。總之，經濟的增長和消費需求的提升，必然導致資源消費需求增長，資源供需矛盾仍將進一步加劇。大力發展循環經濟、全面提升資源利用效率無疑是保障國家資源安全的重要途徑和有效手段。

同時，我們也要看到，雖然近20年來我國循環經濟發展取得了積極成效，但是仍面臨著一些突出問題和挑戰，我國資源利用效率總體上還不高，有色金屬等一些關鍵資源的綜合利用率較發達國家仍有差距，“大量生產、大量消費、大量廢棄”的傳統經濟增長模式尚未根本性扭轉;再生資源回收利用體系尚未健全，大宗工業固廢、建筑廢棄物等仍以低值化利用為主;循環利用關鍵技術創新及轉化不足，缺乏可持續的商業模式;循環經濟相關法律法規政策標準體系亟待完善等。在此背景下，《規劃》的發布實施，將為解決這些突出矛盾和問題，推動我國循環經濟發展取得新的更大成效起到重要的引導和支撐作用。

二、“十四五”時期深入推進循環經濟發展的路線圖

《規劃》基于我國“十三五”以來循環經濟發展成效和“十四五”面臨的國際國內新形勢，堅持突出重點、問題導向、市場主導和創新驅動的基本原則，明確提出了“十四五”時期我國循環經濟發展的總體思路和主要目標，著力圍繞構建資源循環型產業體系、構建廢舊物資循環利用體系和深化農業循環經濟發展3大方面部署了12項重點任務、11項重點工程與行動，明確了各重點工程對應的組織實施部門，并從健全法律法規標準、完善統計評價體系、加強財稅金融支持、強化行業監管4個方面提出了政策保障機制。《規劃》描繪了“十四五”時期我國循環經濟發展的路線圖，為加快推進循環經濟發展指明了重點和方向，具有很強的可操作性。概括而言，《規劃》主要有以下特色和創新之處。

（一）立足新發展階段對循環經濟發展進行了全面系統部署

發展循環經濟是一項涉及面廣、綜合性強的系統性工程。《規劃》深入貫徹落實《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出的“全面提高資源利用效率”“構建資源循環利用體系”“構建綠色發展政策體系”總體要求，遵循“減量化、再利用、資源化”原則，從生產、流通、消費各環節全過程對“十四五”時期循環經濟發展作了系統部署。一是在工業生產方面，著力建設資源循環型產業體系，通過推行重點產品綠色設計、強化重點行業清潔生產、推進園區循環化發展、加強資源綜合利用和推進城市廢棄物協同處置，提高資源利用效率。二是在農業生產方面，通過加強農林廢物資源化利用和廢舊農用物資回收利用、推行循環型農業發展模式，建立循環型農業生產方式。三是在社會生活方面，構建廢舊物資循環利用體系，通過完善廢舊物資回收網絡、提升再生資源加工利用水平、規范發展二手商品市場，建設資源循環型社會。

（二）突出重點，聚焦重點區域、重點品種、重點行業和重點領域的資源循環利用

一是強調以直轄市、省會城市、計劃單列市及人口較多的城市為重點，開展廢舊物資循環利用體系建設;鼓勵京津冀、長三角、珠三角、成渝等重點城市群建設區域性再生資源加工利用基地，以及開展循環經濟綠色技術體系集成示范。二是聚焦粉煤灰、煤矸石、冶金渣、工業副產石膏、尾礦、共伴生礦、農作物秸稈、林業三剩物等重點品種，推廣大宗固廢綜合利用先進技術、裝備，實施重點項目等;推動包裝、包裝印刷等重點產品的綠色減量化設計;開展塑料污染全鏈條治理專項行動。三是推動石化、化工、焦化、水泥、有色、電鍍、印染、包裝印刷等重點行業“一行一策”制定清潔生產改造提升計劃;制定園區循環化發展指南，推廣鋼鐵、有色、冶金、石化、裝備制造、輕工業等重點行業循環經濟發展典型模式。推動盾構機、航空發動機、工業機器人等新興領域再制造產業發展等。

（三）堅持問題導向，著力破解現階段制約循環經濟發展的突出矛盾和問題

一是針對循環經濟法規政策標準體系不健全的問題，《規劃》提出一系列相關措施。二是針對缺乏激勵和約束市場主體參與循環經濟的長效機制問題，《規劃》提出相應激勵約束措施。三是針對資源、廢物代謝數據統計困難問題，《規劃》提出研究完善循環經濟統計體系，逐步建立包括重要資源消耗量、回收利用量等在內的統計制度。四是針對資源回收利用設施缺乏用地保障的難題，《規劃》提出將廢舊物資回收相關設施納入國土空間總體規劃，保障用地需求。

（王毅，第十三屆全國人大常委、中國科學院科技戰略咨詢研究院副院長、研究員。孟小燕，中國科學院科技戰略咨詢研究院助理研究員）