從系統工程和全局角度探索新時期 循環經濟高質量發展

溫宗國

近日，經國務院同意，國家發展改革委印發了《“十四五”循環經濟發展規劃》（發改環資﹝2021﹞969號，以下簡稱《規劃》）。《規劃》指出，大力發展循環經濟，推進資源節約集約利用，構建資源循環型產業體系和廢舊物資循環利用體系，對保障國家資源安全，推動實現碳達峰、碳中和，促進生態文明建設，具有重大意義。

一、發展循環經濟，推動經濟綠色發展

隨著綠色低碳循環發展成為全球共識，世界主要經濟體普遍把發展循環經濟作為破解資源環境約束、應對氣候變化、培育經濟新增長點的基本路徑，尤其是新冠肺炎疫情后經濟復蘇行動計劃的核心內容之一。美國、歐盟、日本等發達國家已系統部署新一輪循環經濟行動計劃，加速循環經濟發展布局，應對全球資源環境新挑戰。

習近平總書記指出，發展循環經濟是提高資源利用效率的必由之路。“十三五”以來，我國循環經濟發展取得積極成效，2020年主要資源產出率比2015年提高了約26%，單位國內生產總值（GDP）能源消耗繼續大幅下降，單位GDP用水量累計降低28%。2020年農作物秸稈綜合利用率達86%以上，大宗固廢綜合利用率達56%。再生資源利用能力顯著增強，廢鋼利用量約2.6億噸;再生有色金屬產量1450萬噸，占全國十種有色金屬產量的23.5%，資源循環利用已成為保障我國資源戰略安全的重要途徑。“十四五”時期我國進入新發展階段，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，并將著力構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，資源能源需求將保持剛性增長。與此同時，世界格局發生深刻調整，單邊主義、保護主義抬頭，疊加全球新冠肺炎疫情影響，全球產業鏈、價值鏈和供應鏈受到沖擊，國際資源供應不確定性和不穩定性增加，對我國資源安全造成重大挑戰。在此背景下，發展循環經濟、提高資源利用效率和再生資源利用水平的需求十分迫切。

二、統籌系統謀劃，推進全鏈條循環

習近平主席在2018年生態環境保護大會上指出，“要從系統工程和全局角度尋求新的治理之道”。堅持系統觀念，是黨的十九屆五中全會提出的“十四五”時期經濟社會發展必須遵循的原則之一。自我國推進循環經濟發展以來，《循環經濟發展戰略及近期行動計劃》《循環發展引領行動》等規劃文件面向重點和難點開展了針對性突破，在各產業、各層面、各環節培育了一批循環經濟示范典型，初步構筑了源頭減量和全過程控制的污染防控體系，取得了有目共睹的積極成效。然而，我國發展不平衡、不充分的問題在資源環境領域仍然突出，循環經濟發展需進一步實現從“點”到“線”、從“線”到“面”的系統性跨越。

《規劃》中提出的三大重點任務，均著重從系統性角度統籌規劃設計，推進全鏈條循環體系建設。其中，“構建資源循環產業體系”任務統籌產品設計、生產到廢棄的不同環節，依次對產品綠色設計、行業清潔生產及園區循環化發展、資源綜合利用、廢棄物協同處置進行了全流程細化分解。“廢舊物資循環利用體系”任務統籌不同回收利用品級，推進二手商品交易再使用、機械設備（零部件）再制造和再生資源加工利用，完善廢舊物資回收網絡實現源頭回收和末端利用銜接。“深化農業循環經濟發展”任務統籌不同行業產業，提出“推行循環型農業發展模式”，通過構建“畜禽、魚、糧、菜、果、茶協同發展模式”“林業循環經濟產業鏈”等方式實現農業系統的閉環鏈接。通過全面系統布局，打通我國循環經濟發展的全鏈條，實現循環經濟產業發展水平提升，充分釋放資源利用潛力，為經濟社會可持續發展提供資源保障。

三、聚焦重點領域，構建動態精細科學布局

習近平主席在深入推動長江經濟帶發展座談會上的講話中提出，要“整體推進和重點突破相統一”。隨著國內外社會經濟形勢不斷變化，新業態、新問題、新需求、新技術不斷涌現。發展循環經濟需識別重點領域、聚焦突破，構建動態更新、精細分配的科學布局，進而帶動產業系統整體發展。

《規劃》中將“堅持突出重點”作為“十四五”循環經濟發展的首要基本原則，指出要“以再利用、資源化為重點，提升重點領域、重點品種資源回收利用水平”。《規劃》圍繞系統性布局的三大重點任務，聚焦重點城市、園區等重點區域，關注大宗固廢、建筑垃圾、廢棄電器電子產品、汽車、塑料、快遞包裝、廢舊動力電池等重點品種，針對關鍵技術和裝備、再制造產業等核心領域，規劃開展11項再利用與資源化重點工程與行動。除傳統重點領域外，對新業態和新挑戰也做出重要規劃。針對近年來引發全球關注的塑料污染防治議題，強調從全產業鏈條角度推進塑料污染治理專項行動;針對互聯網產業及快遞物流行業飛速發展所衍生的快遞包裝問題，強調加強產業鏈上下游合作、推進線上線下快遞包裝源頭減量及綠色認證、推廣循環利用，促進快遞包裝綠色轉型。準確識別并聚焦重點領域，整體推進和重點突破相統一，實現“資源綜合利用能力顯著提升，資源循環利用產業體系基本建立”。

四、明確責任分工，落實系統性政策保障

法律法規、市場體系、規范監督等是政策落實的保障，明確責任主體與權利義務是政策實施的抓手。《規劃》為政策保障與組織實施做出了詳細部署，構建了更為系統性的保障體系，對多部門協同組織與分工做出了明確的部署與安排。

構建系統性政策保障體系，以法律法規標準建設為基礎，圍繞循環經濟發展過程中所涉及到的統計評價核算體系、財稅金融政策支持、重點行業市場監管等多方面保障性措施進行了具體的規劃，保障循環經濟發展合法化、標準化、市場化、規范化，避免由于法律標準缺失、評價體系不健全、資金保障匱乏、行業發展亂象等問題阻礙循環經濟發展進度。此外，對《規劃》中所涉及各項工作的責任部門進行明確界定，加強組織協調，將重點工程與行動任務按職能分工落實到具體部門，要求各部門與自身工作進行有機銜接，與其他相關部門開展緊密合作，推動各項任務有效落實。

循環經濟是一個系統工程，需從全局角度探索符合新時代特色的高質量發展路徑。將發展循環經濟作為重要的國家戰略，以全局觀視角統籌系統工程設計，實現重點領域突破，組織社會主體協同聯合，推動經濟社會全面綠色轉型。

（作者為清華大學環境學院教授）