深化國資國企改革 加快完善中國特色現代企業制度

于娟

完善中國特色現代企業制度，是深化國有企業改革的重要任務。2015年國企改革指導文件及一系列配套文件發布以來，國有企業不斷完善法人治理結構和運行機制，現代企業制度建設取得積極進展。“十四五”時期是深化國資國企改革的關鍵時期，形成更加成熟更加定型的中國特色現代企業制度，對于推動國有企業高質量發展邁上新臺階具有重要意義。

一、現代企業制度的內涵

現代企業制度是指基于出資人所有權和企業法人財產權分離，以公司制為載體，通過法人治理解決企業所有者與經營者的利益不一致、信息不對稱等問題的一種制度安排。我國現代企業制度概念最早由1993年黨的十四屆三中全會正式提出，即建立適應市場經濟要求，產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度，標志著我國國企改革從全民所有制“企業法”下的放權讓利改革步入“公司法”下的產權制度改革新階段，對企業的治理也從企業法下的行政治理轉向公司法下的公司治理。

十四屆三中全會針對傳統國企存在的政企不分、產權不清、權責不明等問題提出建立現代企業制度，核心在于重塑政企關系，將國有資產的所有權和經營權分開，建立科學合理的管理體制和激勵約束相容的經營機制，使企業成為適應市場競爭的法人實體，真正落實企業經營自主權。其中，產權清晰是基礎，權責明確是關鍵，政企分開是保障，管理科學是重要著力點，使企業成為真正的市場競爭主體和法人實體是落腳點。產權清晰、權責明確的重點在于建立符合市場經濟規則的企業產權制度，明確企業的國有資產出資人，把所有權與經營權分開，賦予企業法人財產權和經營權，出資人通過股東會、董事會等企業內部治理機構依法依規履行其權責。政企分開要求不僅做到人員和機構上的形式分開，更要做到職能上的實質分開，政府主要履行宏觀調控、行業管理、市場監管等職能，為落實企業市場主體地位提供制度保障。管理科學是指政府改變過去對企業生產進行直接管理的方式，不再直接干預企業經營，企業按照市場規則自主經營、自負盈虧，完善內部管理體制和經營機制，強化激勵約束，增強企業發展的內生動力和活力。

現代企業制度下的公司治理與傳統國有企業的管理有以下本質區別：一是改變過去政府直接管理企業生產經營的情況，國家以其出資額承擔有限責任，企業依據《公司法》經營管理其法人財產;二是改變過去廠長負責制或總經理負責制下的“一元化”領導，企業內部建立起有效制衡的法人治理結構;三是針對傳統的放權讓利改革難以真正落實企業自主權的情況，通過公司治理來落實董事會權責，董事會按照《公司法》合理行權;四是明確不同治理主體的職責邊界，實行決策與執行分開，建立起權責清晰、職責明確的決策機制與執行機制;五是企業按照條塊結合原則合理配置生產要素，形成科學的管理體制和運行機制，提高運行管理效率。

二、國有企業完善現代企業制度過程中存在的問題

隨著國企改革不斷深化，對現代企業制度不斷摸索，新時期針對國企改革實際提出構建中國特色現代企業制度，核心是構建新型的政企關系，明確政府和企業的職責邊界以及企業內部各主體之間的職責邊界，將黨的領導融入公司治理，通過完善法人治理結構和建立健全激勵約束機制，使企業面向市場開展經營，激發企業市場活力。

目前國有企業雖然按照現代企業制度要求建立了法人治理結構，但是在實際中部分企業現代企業制度難以落實到位，主要表現在以下方面：現代企業制度應建立在一個多元、分散的股權結構上，而部分國企股權單一，難以形成有效制衡的公司治理機制;簡政放權有待進一步深化，董事會權利落實不到位，難以發揮應有作用;大部分企業按照《公司法》要求組建了“三會一層”，具備了現代企業制度的“形”，但部分企業“三會”成員存在較大的重疊，不僅未建立有效的決策執行機制，反而降低了運行效率;部分企業董事會和經理層成員高度重疊，決策與執行仍然沒有分開，董事會對經理層的合理授權經營機制也無法建立;三項制度改革有待進一步深化，職業經理人制度推進緩慢，適應市場經營的績效評價考核體系和薪酬分配機制還未建立。

三、完善中國特色現代企業制度的重點舉措

建立完善的中國特色現代企業制度，真正實現機制和制度的轉軌，不僅需要外部環境配套，還需要國有企業自身實現角色轉變，要建立符合現代企業制度要求的產權管理體系和法人治理結構，明確各治理主體的權責邊界，將黨的領導融入公司治理，明確出資人與國有企業的權責關系，落實國有企業市場主體地位，對下屬企業實行分類分層管控，開展分類授權，建立市場化經營機制，激發企業活力。

（一）強化制度建設使黨的領導與公司治理有機融合

國有企業在完善中國特色現代企業制度過程中通過黨建入章，完成了黨組織決策前置程序的制度化安排，但在實踐中還存在著黨組織履行前置程序職責邊界不清，把前置研究當做前置決定、把前置范圍無限擴大等問題，應強化制度建設使黨的領導融入公司治理：完善公司章程及各項相關制度，進一步明確黨組織在公司治理結構中的法定地位;優化“三會”人員配置，逐步改善“三會”人員重疊度較高情況，通過引進外部董事等方式，推進“雙向進入、交叉任職”的領導體制優化;清晰界定黨組織與其他治理主體的職責邊界，明確決策權限，黨組織參與企業決策、開展前置研究，要著眼于“把方向、管大局、保落實”;明確決策范圍，所有“三重一大”事項應由黨組織前置研究討論后再由董事會或經理層作出決定;明確黨組織履行前置研究責任，以責任為抓手，以考核為手段，以黨管干部為支撐，以全面從嚴治黨為保障，對黨組織前置研究討論的責任開展監督和考核;健全保障機制，優化議題研究程序，科學設置決策流程，加強相關制度之間的銜接耦合。

（二）以管資本為主正確處理好出資人與被投資企業的關系

以管資本為主正確處理好出資人與被投資企業的關系，既要處理好國有企業出資人與國有企業的關系，也要處理好國有企業內部各級出資人與被投資企業的關系，建立合理的授權放權機制并加強監管。一是處理好國有企業出資人與國有企業的關系。建立出資人的監管權力清單和責任清單，按照公司治理通過市場化法制化方式履行出資人職責，落實國有企業的經營自主權;總結國有資本投資、運營公司試點經驗，逐步擴大試點范圍，按照國有資產監管機構授權和政府直接授權兩種授權機制，改組組建國有資本投資、運營公司;以管資本為主推動國有資本聚焦主責主業，優化國有資本布局，推動國有企業不斷發展壯大，打造世界一流企業，提升國有企業發展質量和效益。二是建立分級分類授權放權機制。結合分類管控要求，建立國有企業集團本部對二級企業的授權放權清單，做到層層松綁，落實二級企業的經營自主權，該由二級企業自主決定的事情由二級企業自主決定，將延伸管理到二級企業下屬企業的事項交給二級企業決定，全面激發企業活力。建立董事會對經理層的授權管理制度，明確董事會和經理層的權責邊界，落實經理層職權。加強對授權的管理和監督，對相關業務授權執行情況進行監督檢查，對重大風險情況實行跟蹤監測。