促進托育服務健康發展的地方實踐

侯勝東 魏國學 關博

近年來，成都市積極推進3歲以下嬰幼兒托育服務體系建設，發揮有效市場和有為政府作用，有力擴大了托育服務有效供給，切實提升了行業發展水平，優化業態質量，主要取得了積極成效。

一、成都市托育服務發展現狀

（一）政策體系不斷完善

以《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護發展的意見》等上位政策為依據，先后出臺了包括《成都市人民政府辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的實施意見》《成都市衛生健康委員會關于做好示范性托育機構創建工作的通知》等12部政策文件，形成了比較完備的3歲以下嬰幼兒照護服務體系建設的政策法規體系，為托育服務健康快速發展提供了有力的政策保障。

（二）托育供給數量不斷擴張

在政策引導下，越來越多的社會力量關注托育服務體系建設，托育機構及提供托位數量不斷擴大。截至2021年5月底，成都市共有各類托育服務機構101家，其中營利性服務機構94家、非營利服務機構5家、事業型機構2家，共向社會提供7478個托位。中型托育服務機構擔主力。在全市101家托育服務機構中，46—72個托位的機構最多，小型和大型托育服務機構相對較少。

（三）托育服務供給結構日益優化

在托育服務體系建設中，成都市注重發揮多元主體作用，既鼓勵社會力量積極參與，培育一批有代表性的民營托育機構，同時引導成都市城投集團提供托育服務，形成了多元化、多樣化的服務供給格局。此外，注重依托公辦機構專業力量，加強“醫育結合”，通過專業化的醫療服務供給，發揮公共醫療資源集中和民營托育機構靈活的優勢，實現托育服務更加專業提供。

二、成都發展托育服務的典型經驗

成都形成區域性的綜合示范性園所，因地制宜形成了社區嵌入、醫療機構引領等典型發展模式。

（一）社區嵌入模式

成都市X機構是嵌入模式的典型代表。X機構服務內容涵蓋全日托、半日托、計時托、周末托和假期托等多種方式，在服務定位上注重社區的近便性和服務的平價性，并強調了科學育兒指導和家園共育，使專業照護知識以托育機構為依托傳遞至家庭。

一是堅持社區本底。X機構在經營之初，就明確了發展社區托育服務的總體目標，推動服務點位依托小區、比鄰發展。考慮托育服務對象為3歲以下嬰幼兒，家庭難以承擔長時間通勤，將X機構與周邊小區通勤距離控制在500米左右，并合理確定相對普惠的服務價格，形成了“近便、平價、優質”的社區托育特色優勢。實踐證明，嵌入式布局托育機構受到家庭廣泛歡迎，嵌入式托育機構托位利用率都在80%以上，機構自身運營維持情況較好。

二是探索“1+N”的綜合性服務提供模式。在立足社區嵌入式模式基礎上，X機構探索延展至商業園區建立單體規模100托位左右的示范店，由示范店負責對社區店進行指導和服務支持，并照護人才培養，承擔社區家庭科學育兒項目，形成了有龍頭、有支撐的“1+N”的托育服務發展新格局。

（二）醫療機構引領模式

依托成都市下轄P市三級甲等醫療綜合醫院資源優勢，通過整合醫院專業、優質醫療資源Y機構在為轄區兒童提供保健服務功能的基礎上，將兒童保健與嬰幼兒托育服務相結合，為3歲以下嬰幼兒提供科學專業的健康管理和早期教育服務，形成了醫療機構引領模式。與一般的市場化單體托育機構相比，這一模式具有如下特征。

一是托育服務供給穩定性強。醫療機構托育園作為事業單位機構內設的托育機構，在資金、人員、場地等方面的保障性較強。由于公辦醫療機構“背書”，確保了機構發展的穩定性，政府財政投入和婦幼保健院各項要素支持也推動降低了托育服務價格，使普惠托育服務可持續機制得到較好維持。

二是托育服務供給的能力和水平較高。依托P市三級甲等醫院的專業化優勢，這種模式的托育服務供給的質量相對較高。婦幼保健院可以針對0—3歲嬰幼兒的特點，注重兒童早期行為習慣、思想品質、情緒控制的培養與訓練。同時，通過設置專業的科室，對不同年齡層次及不同階段發展需求的嬰幼兒，制定了不同的課程計劃。

三是重點突出“醫育結合”功能。Y機構通過落實會診制度，加強兒科、兒童保健中心與醫院內部等多學科聯合，共同守護嬰幼兒健康;開展預防接種、水療、膳食營養分析、心理發育評估、中醫保健、體格保健等，將兒童保健服務與托育服務融合發展，為嬰幼兒提供科學專業“醫育結合”服務。另外，該園還邀請人民醫院的專家團隊前來進行健康知識宣教，針對家長在家庭養育過程中遇到的各種問題，請兒童保健、兒童心理、中醫科等科室的專家授課，促進“醫教養”的多層次融合。

三、托育服務面臨的挑戰

（一）價格導致有效需求不足

當前，托育服務仍屬于改善型消費，與剛性消費支出相比，其具有支付能力人群相對較少。調研組在成都了解，現階段托育服務機構的成本價格普遍在3500—4000元區間，而成都本地的月社會平均工資僅為6491元，因而與“普惠化”托育服務要求相比，大部分人群的托育服務需求受到抑制。

（二）托育服務供給成本居高不下

根據成都市已備案的托育服務機構發現，當前營利性的托育服務機構占絕對比重，比例高達93.1%。與事業型的托育服務機構相比，營利型托育服務機構（尤其是中小微企業）的要素供給極為短缺，突出表現在房租場地過高、專業保育人才不足、資金補貼不足以及標準化建設滯后等方面。

（三）托育服務城鄉差距大

從針對0—3歲嬰幼兒托育服務的受眾來源區域來看，目前主要以中心城區和具有托育條件的優勢郊區縣為主，而其他中心鄉鎮的托育服務供給相對薄弱。

（四）政策保障力度不足

調研分析，成都市0—3歲嬰幼兒托育服務政策保障不足主要表現為兩個層次。一是市場定價機制不明確。根據相關政策要求，托育服務機構收費依據尚不明晰，沒有參照市場的指導價。二是監管部門權責不明。現階段，托育服務機構雖衛生主管部門牽頭，但多部門均對其具有管理權，因而存在多頭管理的問題。

四、促進托育服務健康可持續發展的對策

（一）激活托育服務需求

強化托育服務宣講，發揮醫院、社區、學校作用，提倡科學養育。加強與社區的合作，有針對性地采取托幼一體化、社區托育點、家庭互助式托育等服務模式，開展全日托、半日托、計時托、臨時托等多樣化服務形式。優化托育行業管理，利用互聯網等信息化手段，實現線上線下結合，積極傳遞科學托育理念。

（二）強化托育要素保障

加強財政資金獎補力度，構建中央、省、市、縣四級財政補貼機制。適度劃撥國有閑置土地資源，支持保障托育服務機構場地需求。降低托育服務設施建設成本，推行以土地出讓和土地租賃模式等社會福利用地支持托育行業發展。通過政府補貼、稅費減免、水電氣等優惠舉措，降低托育服務設施運行成本。借助社會組織、行業協會、專業智庫資源優勢，加強托育行業專業化職業化隊伍建設。

（三）完善托育政策體系

厘清托育行業發展權責，構建以政府部門為主導、行業協會為指導的托育行業發展機制。以標準化推動行業規范化建設，實施“托育標準化”工程。建立行業年審制度，強化托育行業協會服務職能和行業自律功能。

（作者單位：國家發展改革委社會所）