制度、工具、價值影響公眾參與社會治理的邏輯分析*

中共克拉瑪依市委員會黨校 何藝丹

在西方語境中，“治理”是與“統(tǒng)治”相對應的概念。中國特色話語體系中，“治理”是“管理”的升級。社會治理是社會管理的新發(fā)展、新境界，是立足我國治國理政經(jīng)驗基礎(chǔ)上提出的一個中國特色話語體系的新理論。中華人民共和國成立近72年來，社會也發(fā)生了深刻變革，組織方式從單一到多元，社會結(jié)構(gòu)由簡單到復雜，社會需求從低級到高級，社會問題從生存性問題向生活性問題轉(zhuǎn)變，社會矛盾從個體向群體發(fā)展，我國社會由管理走向治理。黨委政府在新的歷史高度和管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探索多種治理方式。

一、制度型治理

制度型治理與管理的理念相似，同為依靠自上而下的權(quán)威約束，但兩者又有所區(qū)別。管理實質(zhì)是權(quán)威約束下的社會配合，但制度型治理是權(quán)威約束、動員下的社會協(xié)作，本質(zhì)區(qū)別源于思想意識政治脫敏。2004年十六屆四中全會第一次提出“整合社會管理資源，建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”[1]，強調(diào)權(quán)威動員下的多元協(xié)作。

（一）制度型治理影響公眾參與社會治理的內(nèi)生邏輯（如圖1所示）

圖1 制度型治理模式圖

中華人民共和國成立之初，實行的計劃經(jīng)濟形成和確立了中央高度集權(quán)的管理體制。在這種體制下，公民的權(quán)利被地方政府所囊括，地方政府的權(quán)力被中央所囊括，企事業(yè)單位是各級政府的附屬物，社區(qū)變成政府的派出機關(guān)。在歷史形成的慣性思維中，黨委政府對社會的治理方式之一為借助“權(quán)責傳導”“權(quán)威壓力”的制度型治理。

制度型治理借助“權(quán)責傳導”影響公眾參與社會治理的紐帶是單位制。雖然隨著社會變革，居民作為獨立社會人的特點更加明顯，與高度集中的計劃經(jīng)濟時代不同，活動軌跡也從集體轉(zhuǎn)向個體。但是應對社會問題時，公眾還是傾向找到紐帶聯(lián)結(jié)群體共同面對。單位生活以外的社區(qū)生活被“樓上樓下互不相識”個體化，沒有社群認同為支撐，且社會組織成長緩慢，因此公眾仍然依賴單位制參與社會治理。當權(quán)責通過政治性任務指定、人事任命、財政預算分配、考核評價等方式傳導至單位后，公眾對單位的社會依賴或歸屬認同會成為其參與社會治理的動力。

對于沒有所屬單位的社會個體，制度型治理依靠社會資源分配達到“權(quán)威壓力”的效果，從而影響公眾參與社會治理。

（二）制度型治理中公眾參與的動力機制

制度是國家性質(zhì)的外在表現(xiàn)，具體表現(xiàn)為政府治理的行為模式和行動規(guī)則。制度型治理中公眾參與社會治理的動力來源于公眾對國家性質(zhì)的認可和對執(zhí)政合法性的擁護，即權(quán)威認同，是公眾對社會治理制度接受和遵守的內(nèi)因。但是，我國傳統(tǒng)管理模式是“大政府、小社會”，社會公眾習慣于政府主導下的被動參與，總體還是慣性依賴“大政府”。可見，公眾對國家性質(zhì)的認同和對執(zhí)政合法性的擁護還未內(nèi)生形成自覺參與意識，依然停留在制度約束下的被動參與階段，這是我國社會發(fā)育滯后的大環(huán)境造成的。一旦減少或取消制度附帶的公權(quán)力干預，公眾將失去參與的動力，進而終止被動參與行為。

（三）制度型治理的優(yōu)劣勢

1.制度型治理的優(yōu)勢

今年新型肺炎疫情突襲全球，考驗著各個國家的治理體系和治理能力。在疾控組織來不及、疾病科學跟不上之時，中國之所以能夠率先突圍奪取抗擊疫情的壓倒式勝利，得益于中國制度優(yōu)勢。在疫情中具體表現(xiàn)為黨在統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的政治領(lǐng)導能力；政府在區(qū)域聯(lián)動、部門協(xié)作的組織動員能力；企事業(yè)單位、社會組織、基層民眾的協(xié)同共治能力，形成“一方有難，八方支援”的制度型治理優(yōu)勢。

2.制度型治理的劣勢

由于制度型治理影響公眾參與社會治理的動力來源是權(quán)威認同，這種外壓下的內(nèi)在反應并不是公眾內(nèi)生形成的自覺動力，因此制度型治理的有效性會伴隨公眾對權(quán)威認同程度的波動而出現(xiàn)變動。當權(quán)威壓力持續(xù)卻不能內(nèi)化為內(nèi)在自覺動力時，制度型治理的效果會出現(xiàn)內(nèi)卷化，表現(xiàn)為社會動員有效性和持續(xù)性不足。

二、技術(shù)型治理

技術(shù)型治理是國家治理體系中方式方法體系的重要組成部分，是一種以科學為基礎(chǔ)、以信息技術(shù)為工具的治理手段。若僅從工具的角度來研究技術(shù)治理，將陷入工具理性與價值理性的悖論。因此，技術(shù)型治理不僅是一種工具，還是一種伴隨信息獲得而被賦予權(quán)力和利益的現(xiàn)代治理方式。

（一）技術(shù)型治理影響公眾參與社會治理的內(nèi)生邏輯（如圖2所示）

圖2 技術(shù)型治理模式圖

制度型治理通過單位紐帶“權(quán)責傳導”和資源分配“權(quán)威壓力”的方式影響公眾參與社會治理，而技術(shù)型治理是通過信息資源讓渡權(quán)利的方式影響公眾參與社會治理。信息作為資源的特質(zhì)隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和普及而越加顯著，信息技術(shù)成為治理能力現(xiàn)代化的重要標志。以信息技術(shù)能力為標準，社會公眾參與社會治理時會有四種不同的表現(xiàn)結(jié)果：一是由于不會、不能使用計算機信息技術(shù)，而導致訴求不能通過現(xiàn)代渠道表達，成為社會治理中訴求被忽視的群體；二是對計算機信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的使用處于基礎(chǔ)階段，只會單方面接收互聯(lián)網(wǎng)信息，不能夠借助信息技術(shù)與政府形成互動，不能做到通過網(wǎng)絡(luò)平臺參與社會治理；三是有一定的信息技術(shù)能力，可以就社會治理方面通過網(wǎng)絡(luò)平臺與政府互動，但是受個人素養(yǎng)限制，訴求多是圍繞個人利益，社會價值有很大的局限性；四是有一定的信息技術(shù)能力，不僅可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺與政府互動，還可以給出整體性的、戰(zhàn)略性的建議，準確體現(xiàn)社會價值。[2]治理能力現(xiàn)代化的理想狀態(tài)就是通過技術(shù)型治理吸引第四類群體參與到社會治理中，但是現(xiàn)實中前三類群體占社會公眾多數(shù)。

（二）技術(shù)型治理中公眾參與的動力機制

信息技術(shù)本是社會治理的一種工具，但信息附帶的權(quán)利使得技術(shù)治理成為一種現(xiàn)代化治理方式。為與制度型治理相區(qū)別，此處探討公眾通過信息技術(shù)自主參與社會治理的動力。一是信息技術(shù)參與成本低。與民意調(diào)查、聽證會、公民投票、座談會、上訪、游行等傳統(tǒng)參與方式相比，信息技術(shù)參與排除了時間和空間上的要求，民眾只需連接網(wǎng)絡(luò)，通過手機端就可以完成參與動作，時間和空間不再成為限制民眾參與的阻礙因素。當參與成本低于利益訴求時，這在一定意義上就成為鼓勵民眾參與社會治理的動力。二是信息技術(shù)參與權(quán)責分離。伴隨權(quán)利讓渡的往往還有責任分攤,但是互聯(lián)網(wǎng)隱匿、弱連接、無組織等特性加大了現(xiàn)實社會追責的難度。因此，隨著信息獲得，民眾取得了參與的權(quán)力和利益，但是卻分攤與權(quán)利不對等的責任。低責任風險也是民眾通過信息技術(shù)參與社會治理低成本的一種表現(xiàn)。三是信息交換促成主體意識覺醒。信息的傳遞接收過程也是民眾對信息篩選思辨的過程,在信息傳遞、接收、篩選、思辨的過程中，會給民眾一個自我身份的判斷和定位。尤其是互聯(lián)網(wǎng)對職業(yè)、年齡、閱歷、地域、社會地位等現(xiàn)實標識的隱匿，會激發(fā)民眾在自我身份的再認識過程中對其社會主體身份的認同，成為民眾利用信息技術(shù)參與社會治理的內(nèi)在動力。

（三）技術(shù)型治理的優(yōu)劣勢

1.技術(shù)型治理的優(yōu)勢

信息的收集、分析、利用是技術(shù)型治理的最大優(yōu)勢。以大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)為疫情防控提供了強大技術(shù)支撐，保障疫情防控的精準化。如利用通信大數(shù)據(jù)行程卡，中國手機用戶能夠查詢個人國內(nèi)外14天內(nèi)的行程。以紅、橙、黃、綠四色標識不同查詢結(jié)果，紅卡為新冠肺炎確診或疑似患者，橙卡為密切接觸者，黃卡為途徑高風險地區(qū)，綠卡為安全。若近距離接觸過的陌生人確診，還可通過藍牙提醒功能提示用戶注意隔離觀察。因此，技術(shù)型治理在物資協(xié)調(diào)保障、人員調(diào)度動員、信息收集研判等方面作用顯著，提高了防控工作的效率。

技術(shù)型治理與制度型治理相結(jié)合，有利于劃定二分法中國家與社會之間的界限，實現(xiàn)治理平衡。治理的內(nèi)涵不僅強調(diào)制度的規(guī)則性，也強調(diào)體現(xiàn)社會意志。自下而上的制度型治理強調(diào)規(guī)則而易忽視社會意志，那么現(xiàn)代治理又退回傳統(tǒng)管理。沒有規(guī)則引導，技術(shù)型治理中的多元利益主體易將治理帶向無序。因此，技術(shù)型治理和制度型治理相互彌補，是意志與規(guī)則的結(jié)合，兼顧治理公平與效率。

2.技術(shù)型治理的劣勢

隨著管理理論向治理理論過渡，理想中公民的社會主體意識、自治參與意識與民主法治意識逐漸增強，公民社會也隨之呈現(xiàn)出越來越清晰的輪廓，公眾參與更加有效、更加充分，呈現(xiàn)有序、理性、主動的理想?yún)⑴c狀態(tài)。但現(xiàn)實中，公眾表現(xiàn)為參與被動、能力有限、個人功利主義的相悖境地，這種相悖境地由政治生態(tài)、人為局限、技術(shù)限制等多因素綜合而成。前文討論，能夠熟練運用信息技術(shù)并在參與中準確體現(xiàn)社會價值的民眾占少數(shù)。

信息技術(shù)是收集民意的現(xiàn)代工具，但不是唯一工具。因此，單純推崇技術(shù)治理，并不會因新參與途徑的開辟而使治理更加精準，反而惟工具理性會使政府掉入“假民意”的陷阱，使社會問題的感知與應變能力鈍化。

三、民主參與型治理

中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議提出了“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標，其中要求“國家治理效能得到新提升，社會主義民主法治更加健全，社會公平正義進一步彰顯，國家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升，社會治理特別是基層治理水平明顯提高，防范化解重大風險體制機制不斷健全”[3]。民主參與型治理就是以黨建為引領(lǐng)，以民主為基礎(chǔ)，允許多種權(quán)力或服務中心存在，多元主體互相協(xié)作、權(quán)衡利益、分攤權(quán)責，以解決社會問題或提供公共服務為目標的現(xiàn)代化治理方式。

（一）民主參與型治理影響公眾參與社會治理的內(nèi)生邏輯（如圖3所示）

圖3 民主參與型治理模式圖

民主參與型治理過程中，存在多元權(quán)力或服務中心，以法治手段為保障，任何一個治理主體都不能夠決定其他治理主體的行為，只能以服務為導向共同協(xié)商治理。驅(qū)使多元主體參與社會治理的動力是價值認同。治理概念不同于“統(tǒng)治”和“管理”，在于它強調(diào)的多元主體實質(zhì)蘊含了共治、參與、平等、公平、透明、文明等價值，這些價值驅(qū)使居民認同自身治理主體身份。

（二）民主參與型治理中公眾參與的動力機制

制度型治理和技術(shù)型治理都過分強調(diào)工具理性，價值驅(qū)動疲軟，很容易使治理走向自我精細化和形式化，治理效果將呈現(xiàn)遞減趨勢。目前我國社會發(fā)育未成熟，自主參與的內(nèi)生動力未形成，要調(diào)動價值認同在社會治理中的動力作用，需要依靠多元治理主體的核心，即黨委組織引領(lǐng)。這時需要黨組織在基層全覆蓋后，形成外部驅(qū)動，引領(lǐng)各基層治理主體積極參與治理。例如，某社區(qū)通過開展“我是黨員我?guī)ь^”“黨員就在我身邊”“有困難找黨員”主題活動，激勵社區(qū)黨員主動承擔社區(qū)居民服務，主動為解決居民困難。居民所求有回應，激發(fā)了居民參與社區(qū)治理的積極性，同時居民對黨員服務的認可，也提升了黨組織在基層治理中的組織能力。在基層黨組織的引領(lǐng)下，社區(qū)自治主體形成了“小事自己解決，大事協(xié)商解決”的意識。在社區(qū)具體事務協(xié)商中，基層黨組織的政治功能和組織能力進一步得到鞏固，該社區(qū)治理步入良性循環(huán)，成為“一核多元”治理體系在基層的典型代表。與在制度型治理和技術(shù)型治理中發(fā)揮的領(lǐng)導作用不同，黨委組織在民主參與型治理中發(fā)揮核心作用，具體表現(xiàn)為價值引領(lǐng)。

（三）民主參與型治理的優(yōu)劣勢

1.民主參與型治理的優(yōu)勢

金曉雨、孔繁斌認為民主參與型治理“是為達到共同的治理目標，由多元主體（平民與精英、個體與集體）互動而形成的一種彼此相互配合、聯(lián)合行動的治理模式”，“通過制度化的合作機制，可以相互調(diào)適目標，共同解決沖突，增進彼此的利益”。[4]首先，民主參與型治理有利于精確把握公眾的訴求及意愿，作出科學的歸納。在此基礎(chǔ)上權(quán)衡各方訴求，把握全局利益，從而使決策內(nèi)容對準民意焦點，直擊民心。其次，民主參與型治理有利于提高治理效率。企業(yè)、私營團體參與社會治理，會堅持低投入高產(chǎn)出的生存法則，因此無論是人員調(diào)度還是資源利用，都會追求治理效率最大化。最后，民主參與型治理有利于監(jiān)督治理公平。多元治理的前提是多元利益的存在和提出。多元利益博弈妥協(xié)后才會形成明確的治理目標，實現(xiàn)協(xié)同治理。利益博弈和治理協(xié)同過程，就是不同利益主體相互監(jiān)督的過程。

2.民主參與型治理的劣勢

就現(xiàn)實而言，我國社會發(fā)育不成熟，公民主體意識不牢固，多元協(xié)同治理模式還在不斷探索，目前難以達到民主參與型治理的理想狀態(tài)。比如，以屬地為單位，依托基層政府的正式權(quán)利，將“行政化”嵌入“自治性”中，將具有“非正式權(quán)力”的基層主體綁定在一起，目的是織密末端網(wǎng)絡(luò)，促使多元基層主體參與社會治理。但是結(jié)果相悖，以行政權(quán)責干預，加深了“行政邏輯”與“自治邏輯”的矛盾，一定程度上限制了基層自治主體的互動和共治，公民參與鈍化，基層自治主體缺失。民主參與型治理極度依賴公民主體身份認同。一旦民眾主體身份認同不強，失去自主參與的價值驅(qū)動，靠行政權(quán)責規(guī)導很容易將民主參與型治理變?yōu)橹贫刃椭卫怼?/p>

四、結(jié)語

制度型治理以權(quán)責為導向，按章辦事，技術(shù)型治理以數(shù)據(jù)為工具，以“理”服人，民主參與型治理以價值為引領(lǐng)，知行合一。三種治理方式不是非此即彼的關(guān)系，而是可以內(nèi)嵌互構(gòu)的關(guān)系。此次新冠肺炎疫情，是對我國各地政府治理能力的突擊檢閱，也更加明晰不同治理方式的優(yōu)勢和劣勢，無論哪一種治理方式都指向了一個問題，就是政府能力的建構(gòu)，具體體現(xiàn)為應對危機時是否能夠靈活運用三種治理方式，執(zhí)行和調(diào)整公共政策，確保安全秩序的供給。