新《檔案法》背景下社會力量參與檔案事業的推進策略

陳海玉 趙冉 彭金花

摘要：新《檔案法》為社會力量參與檔案事業建設提供了法律基礎和保障。文章針對社會力量參與檔案事業的志愿者服務、跨館跨界合作、獨立辦館等現有模式，分析實踐價值及存在不足。文章認為新《檔案法》奠定了檔案管理轉向檔案治理的法律基礎，對社會力量參與檔案事業發展作了系統化部署，推進了檔案事業多元主體治理體系形成。通過完善配套措施、健全社會力量參與機制并完善實施路徑，為推進今后的實踐工作提供借鑒。

關鍵詞：新《檔案法》 社會力量 檔案管理

Abstract： The new Archives Law of the Peoples Republic of China provides the legal basis and guaran？ tee for social forces to participate in the construction of archives cause.This paper analyzes the practical value and shortcomings of the existing models of so？ cial forces participating in archival service，crossboundary cooperation and independent management. This paper holds that the new Archives Law has laid the legal foundation for archives management to ar？ chives governance，made systematic arrangements for social forces to participate in the development of archives cause，and promotes the formation of a plu？ ralistic subject governance system for archives cause. The paper is aimed to provide reference for the fu？ ture practice by perfecting the supporting measures， improving the participation mechanism of social forc？ es and perfecting the implementation path.

Keywords： The New Archives Law；Social forc？ es； Archives management

隨著我國檔案事業的發展，社會力量參與檔案館各項事務建設也漸成趨勢。新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新《檔案法》”）第七條明確規定了“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業發展”[1]，在國家法律層面為檔案館吸收、引導和規范社會力量參與檔案事業發展提供了法律依據及根本性指南。本文分析了新《檔案法》對社會力量參與檔案事業發展的影響并對其推進策略進行探析。

一、社會力量參與檔案事業的現狀分析

（一）社會力量參與檔案管理的主要模式

1.志愿者服務。目前，我國志愿者參與檔案事業建設主要存在兩種形式。一是檔案館主動招募。檔案館通過官網、微信公眾號等平臺發布志愿者招募信息，基于館藏建設需求，篩選出符合條件的志愿者參與館內常規工作。如2018年浙江省檔案館通過公眾號發布志愿者招募啟事，組建志愿者隊伍配合檔案館參與檔案事業建設。二是志愿者自愿、自發參與。采取該模式的志愿者多為非營利性的社會組織與個人，通過自發招募組建志愿者團隊參與檔案工作，充分發揮社會力量參與檔案事業建設的自主能動性。

2.跨館跨界合作。目前，我國社會力量參與檔案事業建設的跨館跨界合作模式主要包括兩類。一類是出資及捐贈模式，社會力量通過采取出資、捐贈檔案資源或檔案設施等方式為檔案事業建設提供物質保障。另一類為檔案業務合作模式，合作形式包括：（1）檔案業務外包，即檔案館將部分檔案工作移交給提供外包服務的企業和公眾處理以達到檔案管理的系統化、規范化。（2）參與檔案工作，即檔案館通過線下宣傳與運用網站、微信公眾號、微博等線上交流平臺的方式吸收與鼓勵社會力量為檔案工作建言獻策以及合作開展檔案業務工作，助力檔案工作效率的提高。

3.獨立辦館。社會力量獨立辦館模式是指由個人、企業及非營利組織自發創辦與自主管理檔案館，形成社會力量自下而上的“自治”檔案事務模式。社會力量獨立辦館與國家綜合檔案館二者優勢互補，國家綜合檔案館為社會力量獨立辦館做了良好示范，社會力量獨立辦館則有效彌補國家綜合檔案館在檔案事業建設中的缺位。社會力量獨立辦館主要包括私有企業檔案館、社會組織或團體檔案館、民間檔案館、家庭檔案館、個人檔案館。其中，以屈干臣檔案館為例，其是由廣東省離休干部屈干臣自發創辦自主管理的私人檔案館。該館對社會免費開放，并且基于豐富館藏舉辦了“改革開放35周年史料展”等數十次展覽，先后舉辦社區論壇三十余次，受眾數萬余人。以屈干臣為代表的社會力量獨立辦館喚起了社會各界對檔案工作的高度關注，推進檔案事業的發展。

（二）社會力量參與檔案管理存在的不足

1.檔案事業的社會開放度較低。檔案事業的社會開放度是指檔案事業面向社會的開放程度，檔案事業的社會開放度越高，其開發利用效率越高，所產生的經濟效益和社會效益也就越大。目前，我國檔案事業的開放度是較低的，尚未充分發揮社會力量參與檔案事業建設，主要體現在三個方面。一是檔案機構對外公開吸收社會力量參與檔案事業建設處于局部地區、小范圍的分散開展，尚未形成規模化的集成效應。二是社會力量參與檔案事業建設程度較淺，局限于檔案基礎業務工作，對于檔案法規制定、檔案事業規劃等檔案事業中的頂層設計部分，社會力量尚未深入觸及，參與的深廣度受限。三是檔案機構館藏總量與社會力量參與建設的檔案數量差距明顯，檔案機構對外公開可吸收社會力量參與建設的檔案資源較少。不同類型的檔案資源參與主體和參與方式存在不同，可公開的檔案資源類型與數量的相對單一與稀少，局限了社會力量參與建設的主體類型、參與范圍與參與形式。

2.檔案資源結構不均衡。檔案資源結構是指現代國家范疇內，不同主體所生成的和保存的檔案資源在類型、地位、作用等方面的組合與關聯狀況。[2]隨著社會檔案意識的提高，我國檔案事業正經歷著從“國家模式”向“社會模式”過渡的巨大變革。[3]檔案事業的發展面臨著新的轉折點，如何優化檔案資源結構成為檔案事業發展亟須解決的問題。從檔案的形成領域來看，從宏觀層面可將檔案資源劃分為公共檔案和非公共檔案兩類。公共檔案是指由主權國家及其代理在合法治理行為或公務活動中所形成和保存的檔案[4]；非公共檔案主要包括個人檔案、家庭檔案、社會團體檔案等。目前我國檔案事業建設總體仍以公共檔案為主，呈現以國家機關和公共機構等為公共檔案的主要形成主體與檔案部門對接的情況，非公共檔案的主要形成主體——社會力量，在檔案事業建設中處于相對弱勢的地位，沒有足夠的話語權，所發揮的效用受限。檔案資源結構呈現重公共檔案，輕非公共檔案的發展不均衡狀態，導致參與檔案事業建設的主體存在角色定位不清，職責權限不明的境況，不利于發揮多元主體推進檔案事業建設的效用。

3.缺乏完備的社會力量參與檔案事業機制。社會力量參與檔案事業，為檔案事業增添新動能，既是社會發展的必然要求，也是新時期檔案事業長遠發展所必須采取的措施。要保障這一舉措的順利平穩進行，需要建立完備的社會力量參與檔案事業保障機制。建立保障機制不僅要考慮諸如參與主體協作關系、資金保障等宏觀層面的問題，也需考慮參與人員篩選培訓、參與業務指導、參與激勵等微觀層面的問題。總體來看，社會力量參與檔案事業在途徑、方式、內容等方面都缺乏完備且成熟的制度化保障，這是未來社會力量在參與檔案事業實踐中需要重點解決的問題。

二、新《檔案法》對社會力量參與檔案事業發展的影響

（一）奠定了檔案管理轉向檔案治理的法律基礎

“依法治檔，以人為本”是檔案事業現代化的本質要求。新《檔案法》總則明確提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”[5]。檔案治理是我國公共事務治理的重要領域，是促進檔案事業法治化、開放化和現代化的重要基石。新《檔案法》將社會力量納入檔案治理的主體體系，構建了我國檔案治理主體多元化、過程互動化、方式多樣化的新格局。

多元主體協同共治是檔案治理的核心理念，相關法律法規則是實現多元共治的重要保障。我國檔案事業吸收社會力量參與發展已具備一定的法理基礎，以政策、標準、規章、法規等形式針對不同方面做了相關規定。如《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》（2014）要求加大開發力度和促進資源共享，為社會力量參與檔案公共文化服務敞開了大門。[6]《中華人民共和國公共文化服務保障法》（2016）明確了公共文化服務是指由政府主導、社會力量參與。[7]《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》（2016）提出構建百姓走進檔案、檔案走向社會的新思路。[8]《國家“十三五”時期文化發展改革規劃綱要》（2017）指出構建政府主導、社會參與、重心下移、共建共享的現代公共文化服務體系。[9]《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（2021）提出鼓勵和引導社會力量參與檔案事務。新《檔案法》順應新時代社會發展需求，對社會力量參與、支持檔案事業做出明確規定，使社會力量參與共治獲得法律保障，成為檔案事業發展新的推動力。這既為我國檔案治理體系和現代化建設提供法律依托，又為檔案治理的法律法規體系構建完成了頂層設計，可謂意義重大。

（二）對社會力量參與檔案事業發展作了系統化部署

目前我國社會力量在檔案事業各項事務中的參與度不高、效能有限，社會力量與檔案機構的優勢互補效應遠未充分發揮。新《檔案法》未禁錮于檔案機構單一主體的主導模式，而是力求破除困局，系統地對社會力量參與進行多向度規定，既為檔案事業的多主體共治指明了方向，又為其效能的提升奠定了法律基礎。

首先，新《檔案法》明確了國家對社會力量參與檔案事業的開放態度。其中包括含引外部資源參與到檔案管理各環節的鼓勵、激勵政策。第七條指出“對在檔案收集、整理、保護、利用等方面做出突出貢獻的單位和個人，按照國家有關規定給以表彰、獎勵”[10]。同時在經費上進行了有力支持和保障。第三條規定“把檔案事業納入國民經濟和社會發展規劃，將檔案事業發展經費列入政府預算”[11]。其次，新《檔案法》強調了檔案治理主體間的民主合作關系。例如，第十三條把“非國有企業、社會服務機構等單位”作為建檔主體拓展補充進來，強調了非公機構在我國檔案事業發展、檔案記憶構建中的主體地位。[12]第十八條針對“檔案館與博物館、圖書館、紀念館”對所存具有檔案性質的文獻資料進行開發利用時，提出采取“交換重復件、復制件或者目錄，聯合舉辦展覽，共同研究、編輯出版有關史料”的協作方式[13]，強調了檔案機構與其他主體的合作關系。最后，新《檔案法》健全了社會力量參與治理的規范和監督制度。第二十四條“檔案館和機關、團體、企事業單位以及其他組織委托檔案整理、寄存、開發利用和數字化等服務的，應當與符合條件的檔案服務企業簽訂委托協議，約定服務的范圍、質量和技術標準等內容，并對受委托方進行監督”[14]，點明了社會力量參與的形式、責任與權利。

（三）推進了檔案事業多元主體治理體系的形成

黨的十九屆四中全會提出建設“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”目標[15]，既說明了社會公眾參與國家治理的必要性和重要性，又凸顯社會公眾是國家治理成果的受益者和獲得者。檔案事業有助于維護黨和國家及人民群眾的根本利益，促進我國各項事業科學發展，因此需要不斷提升檔案治理能力。隨著新時期檔案為民所用意識的提升和信息技術的融合應用，檔案事業共建、共治、共享特點明顯，構建多元主體體系以促進檔案治理現代化順應了檔案事業發展新形勢。

進入新時代，社會民眾參與檔案事務管理的積極性增加，檔案事業發展中的多主體參與訴求日益凸顯。一是檔案形成主體逐漸多元化。除機關、國有企業、事業單位外，非國有企業、社會服務機構和個人等在研發、建設、生產、經營和服務活動中，也形成了大量對國家和社會具有保存價值的材料。二是檔案館建設主體逐漸多元化。除黨政機構、國有企業、事業單位外，多方社會力量通過不同渠道和方式積極參與到檔案館建設中來。如中國福利會檔案室招聘社會人員開展該會保存的英文檔案的整理、翻譯和研究。三是現代信息技術增加了多元主體共治的可能。現代信息技術突破地域、民族、文化局限，為社會力量參與檔案事業建設提供了便捷渠道和平臺，有利于進行各種檔案信息采集、處理、儲存、傳輸和檢索，以實現資源的互聯互通，提高公眾參與的時效，降低公眾參與成本。新《檔案法》突破了以往由檔案機構主導檔案事業發展的認知，以開放包容的姿態鼓勵社會力量參與和支持檔案事業發展，積極回應了社會公眾參與檔案管理事務的訴求，架構起以檔案機構為中心、社會組織和個人為網絡的多元、多層治理主體體系。通過政策引導、渠道開辟、制度保障等，吸收、引導社會組織和公民個人參與檔案事務決策和管理，共謀檔案事業發展大業。

三、新《檔案法》下社會力量參與檔案事業發展的推進策略

（一）銜接出臺社會力量參與檔案事業發展的配套政策

新《檔案法》明確了社會力量參與檔案事業的法定地位，如何處理好檔案機構自身的定位與轉型，檔案機構與社會力量之間的合作共治關系尤為重要。新《檔案法》為檔案事業發展走向多元主體參與治理指明了發展方向，但仍有相關問題需要進一步落實解決。一方面，要加強相關配套法規建設，著力推進現行檔案法規規章和規范性文件的全面梳理和立改廢工作，確保與新法的精神和相關規定相互銜接協調。同時，按照新《檔案法》要求，應召開專家論證會，圍繞立法目的、立法體例、立法語言等問題提出專業意見和建議；采取聽證會、論證會等形式吸收社會力量參與地方檔案立法的起草階段；通過微博、網站等網絡媒介向社會力量提供提出立法建議的渠道。另一方面，檔案機構應依據新《檔案法》開展檔案普法、執法工作，營造檔案法治氛圍，并引入社會力量參與地方檔案法的修訂和檔案管理事務的決策，為吸收社會力量廣泛參與檔案事務奠定良好基礎。

（二）健全社會力量參與檔案事業發展的機制

1.建立多元主體協作機制。新《檔案法》為檔案事業的發展注入新動力。通過引入社會力量參與檔案事業建設，建立共享、開放化發展理念，融入多元社會資源到檔案管理中，促進了檔案管理的多方主體優勢整合，為檔案事業全面發展補充新能量。依據新《檔案法》的要求，檔案部門基于實踐所需，主動夯實與社會力量的聯動基礎，開辟溝通合作渠道，突破檔案多元協作共治中存在的障礙，提高社會力量參與互動的能力與實效。

2.構建多源資金保障機制。以往檔案機構的發展資金來源主要靠政府財政支持，這成為檔案建設升級和開展社會化服務的瓶頸。各級檔案機構應著力構建以政府為主導、社會資本參與協助的資金保障機制，既要發揮財政支持檔案事業發展的主導作用，通過采取財政補貼等形式為檔案事業建設提供資金保障，同時，公共檔案機構也應加強社會宣傳和推廣，發展多元融資伙伴和渠道，由之前的單一財政來源拓展為企事業單位、個人、專業機構、公益基金等資助的多源資金保障體系。

3.建立健全激勵約束機制。激勵與約束是參與共治的重要方式。為了激勵社會參與檔案事業，國家各級政府及檔案機構要積極鼓勵、倡導這一模式，以此形成良好的社會輿論氛圍。同時要建立一套社會參與建設評價體系，充分尊重社會力量參與檔案事業的權益，不斷完善社會力量的知情權、參與權、話語權，激發社會力量參與檔案事業的榮譽感。此外，還需運用外部激勵與內部激勵等多樣化方式對參與者開展激勵。例如，把檔案建設納入各地文化建設規劃中，作為目標責任進行管理考核，獎優懲劣；為參與檔案管理的社會公眾設定一定目標，引導個人目標和檔案機構的目標一致，激勵社會參與；通過減免稅收、財政補貼、獎品等方式給予具有突出貢獻的參與主體物質激勵，或通過表彰、頒發榮譽等形式給予精神激勵。

（三）推進社會力量參與檔案事業發展的路徑探索

1.明確檔案治理主體的角色定位。新《檔案法》頒布后，需要厘清檔案機構與參與主體的角色定位及職能分工，協調處理好相互關系，形成合力推進檔案事業新發展。檔案機構向“指導者”和“服務者”角色邁進，下放權力[16]，主要負責統籌規劃，制定相關政策，鼓勵和引導社會力量從事檔案管理事務。而社會力量參與檔案工作是檔案機構適應國家治理體系現代化發展應勢而出的舉措，其主要協助檔案部門開展事務性、技術性、服務型檔案工作，接受檔案機構指導監督，有其獨立性和自主性，與檔案機構工作形成互補，二者相得益彰。因此，檔案機構主導檔案事業發展，社會力量參與檔案治理，以形成檔案協同共治局面，這應是新《檔案法》的題中之義。例如，檔案館可通過購買服務的手段提高其運行能力，讓各類社會化服務機構以有償服務的方式彌補檔案館公共服務的缺口。[17]

2.拓展社會力量參與檔案事業建設的廣度及形式。檔案機構要主動出擊，采取座談會、聽證會、媒體網絡討論等線上線下多種方式加強與社會溝通，形成雙向良好互動，了解社會公眾參與訴求，構建跨地域、跨機構、跨主體的參與平臺，形成互學互幫的交流圈子，從廣度上營造培養社會力量檔案意識的環境。[18]此外，現代信息技術在各領域的融合應用為社會廣泛參與檔案事業提供了強大助力。同時，檔案機構應主動分析館藏內容形式，根據社會力量的主體特征、參與流程、參與形式等特點，做好社會參與決策，拓寬社會參與深度與廣度，不僅在檔案資源的收集、整理、著錄及開發利用方面有所作為，還可深入到檔案事務的立法與決策、檔案行政管理的實施與服務、檔案事業的宣傳與發展方面進行有益嘗試，以確保社會參與目標與效能的實現。

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作者單位：云南大學歷史與檔案學院