閉會期間有效履職的探索與啟示

趙亞峰 謝蒲定 曾慶輝

代表作用不僅僅在幫助貧困村戶籌措發展資金、扶持富民產業、發展社會事業、加強基礎設施建設、解決群眾具體困難等方面，重要的是要通過活動，提高人大代表調查研究和執行代表職務的能力和水平。

（一）

人大代表在閉會期間的各種履職活動，是代表行使權利、履行義務、執行職務的體現，既是代表在人代會期間工作的保證與必要準備，又是代表在人代會期間工作的延伸和發展。充分發揮代表在閉會期間的職能作用，是各級人大及其常委會一項重要的基礎性工作。但現實中，人大代表閉會期間履職還存在不少困難和問題，代表活動平臺利用不夠，代表工作缺少有效抓手，甚至存在視代表閉會期間履職為添麻煩、走過場，對代表提出的建議意見敷衍辦理的現象，閉會期間履職的頻率、履職的方式、履職的成效，與人民群眾的要求還存在很大的差距。改進和加強人大代表閉會期間履職形式、方式和內容，是新時代人大工作迫切需要思考的課題。

甘肅曾經是一個貧困人口多、貧困面積大、貧困程度深的省份。十三五期間，全國11個集中連片特困區涉及甘肅的就有3個，貧困發生率和脫貧工作成本也極其高昂。黨的脫貧攻堅戰略和精準脫貧行動，為全省各級人大探索創新閉會期間代表履職工作方式提供了良好的契機。為此，甘肅省各級人大常委會緊緊圍繞全省脫貧攻堅戰略實施大局，探索建立適合自身工作和特點的代表閉會期間履職平臺和工作抓手，創新閉會期間代表履職方式，密切代表與人民群眾的聯系。甘肅與全國一道已全面完成脫貧攻堅任務，成就輝煌。期間人大代表在各級人大及代表工作部門的引導和組織安排下，密切聯系人民群眾，認真履行代表職責，積極投身脫貧行動，發揮了不可替代的作用，也拓展了人大代表閉會期間的履職方式。

（二）

其實，作為代表閉會期間代表活動方式的創新，其意義不僅僅是為群眾辦了幾件好事、解決了幾個問題、爭取了多少資金，最重要的是建立了人大代表密切聯系群眾的機制，鍛煉提高了代表的履職能力和水平，推動了憲法法律的實施和政策的落實，推動了人大代表閉會期間依法履職常態化、制度化、規范化。

1.發揮人大代表的主體作用，推動人大代表閉會期間依法履職常態化制度化

一開始工作重心，立足于發揮各級人大代表在精準扶貧、精準脫貧、加快致富、全面建成小康社會中的主體作用。全省各級人大加強分類指導，發揮人大代表不同界別、職業、專業特長及不同崗位的優勢，開展項目幫扶、產業幫扶、法律幫扶、醫療幫扶、科技幫扶、文教幫扶、愛心幫扶等特色幫扶活動。企業界、科技界、教育界、衛生界各個崗位的人大代表通過培育富民產業、改善基礎設施，增強造血功能，解決實際問題，幫助特困戶盡快脫貧;通過深入研究脫貧攻堅中的立法工作，提出立法議案建議，推動以法制建設保障脫貧工作;通過對本地涉農法律法規執行情況、強農惠農政策資金落實情況、脫貧工作進展情況等方面的監督，確保各項強農惠農政策資金不折不扣得到落實，維護農民合法權益;通過接待群眾、走訪選民，了解民情、反映民意，疏導情緒、化解矛盾，提出建議意見、向選民述職等形式，解決突出問題。

在實施過程中，各地人大不斷創新總結完善協調溝通、學習培訓、信息統計、督查通報、考核激勵等制度，努力構建有利于代表工作開展的長效機制。定西市注重加強與同級黨政相關部門之間的協調溝通，建立了向同級黨委定期匯報制度，加強與扶貧、發改、財政、民政、衛生等相關部門的聯系，及時溝通情況，研究解決問題。慶陽市健全代表履職登記制度，詳細記錄人大代表帶頭履行職責、發展產業、化解矛盾糾紛等情況，作為評價代表履職情況的重要依據。平涼市將活動開展情況，列入對縣、鄉黨委工作考核的“大盤子”，提高權重分值，與其他工作一并考核通報，同時在進一步加強人大代表工作的意見中，明確提出要創新完善代表培訓學習制度、知情通報制度、常委會組成人員聯系代表制度、代表議案建議辦理工作制度、代表視察調研活動制度、人大代表聯系選民制度、人大代表向選民述職制度、人大代表履職保障制度等八項制度，進一步健全了代表工作長效機制。

全省各級人大在推動人大代表閉會期間依法履職常態化、制度化、規范化方面積極探索、努力作為，使人大代表閉會期間依法履職機制不斷完善、形式不斷豐富、內容不斷拓展、活力不斷增強。省人大常委會不斷總結經驗，結合貫徹落實中央關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見精神和省委人大工作會議精神，指導基層人大建設“人大代表之家”，推廣“平涼經驗”，開展“定西試點”，推動了縣鄉人大自身建設標準化、履職行為規范化、代表活動經常化。

2.促進人大代表與人民群眾的密切聯系，激發人大代表履職的動力和活力

在工作過程中，參與對象覆蓋到了全省8萬多名各級人大代表。各級人大代表結合各自實際，發揮自身優勢，從不同層面、不同需要出發，為基層困難群眾提供了技術服務和幫扶支持，幫助所聯系的貧困戶解決飲水、用電、行路、通氣、住房等民生問題，積極協調解決看病、上學、就醫、養老等突出問題。隴南市人大把人大代表在活動中了解和收集到的事關人民群眾利益的意見建議及時向“一府兩院”交辦，并適時組織現場督辦、執法檢查和視察，較好地督促了問題的解決。定西市人大開通民意直通車，將人大代表提交的有關結構調整、產業發展、基礎建設等方面的意見建議，轉交政府辦理。

各級人大代表積極通過走訪，收集群眾意見建議，帶著問題開展調研和視察，并將群眾反映的意見訴求整理成代表建議，推動了人民群眾關心的熱點難點問題的解決，為人民群眾與黨委政府之間架起了一座聯系溝通的橋梁，也拓寬了人大常委會組成人員聯系人大代表、人大代表聯系人民群眾的“兩聯系”途徑，讓代表在閉會期間的依法履職變得更加有新意，更加具體實在。近年來，代表反映群眾意見和要求達4萬多件，這些意見和要求都得到了當地黨委、政府的高度重視和分類處理。通過活動，代表更直接地感受和體會民生民瘼，更容易了解人民群眾的所思所想，更方便把握人民群眾的愿望要求，更準確地反映人民群眾的意見建議。臨洮縣的張效平代表，積極推動“畜禽養殖—沼氣—種植”的循環農業發展模式，目前已有76戶貧困戶使用沼氣，貧困戶人均年節約支出200元，示范和帶動了全新清潔能源的推廣普及。代表與選民零距離接觸，人民群眾也容易了解代表履職過程和實效，對其履職的情況看得清清楚楚，代表則更直接地接受到群眾的監督。代表的榮譽感、責任感越來越強，進一步激發了代表履職的愿望和動力。

3.鍛煉代表的履職能力，提高代表人民意志參加行使國家權力的水平

我國實行的是兼職代表制，代表的“修煉”，更多的是在閉會期間。廣大代表通過深入選區、走訪選民、向選民述職，代表意識不斷強化，依法監督“一府兩院”工作的積極性越來越高。人大代表在實踐鍛煉中，擴大了信息來源渠道，開拓了代表的視野，同時也增強了審議報告的能力、參與執法檢查的能力、提出高質量意見建議的能力、密切聯系群眾的能力。據統計，全省人大代表在活動中，通過走訪聯系群眾、主動調查研究等方式，共提出意見建議五萬多件次，推動了“一府兩院”相關工作的改進和貧困地區群眾關心的熱點難點問題的解決，增強了履職監督實效。慶陽市西峰區顯勝鄉人大代表“帶著問題搞調研、帶著感情做工作、帶著責任履職責”，鄉人大每年底組織代表向選民代表開展述職評議活動，接受選民監督，確實提升了代表履職的水平。許多地方將人大代表的電話、住址、職務等信息，在村鎮公示欄向選民和人民群眾公開，既便于和人民群眾聯系，也強化了人民群眾對代表的監督，有助于鍛煉和提升人大代表的履職能力。

只有每一位人大代表都充分發揮作用，人大及其常委會的工作才會有生機、有活力。代表作用不僅僅在幫助貧困村戶籌措發展資金、扶持富民產業、發展社會事業、加強基礎設施建設、解決群眾具體困難等方面，重要的是要通過活動，提高人大代表調查研究和執行代表職務的能力和水平。各級人大常委會在堅持組織代表參加執法檢查、視察調研、代表小組活動、應邀參加有關會議或活動、提出代表建議等常規方式的同時，把“代表之家”和“代表工作室”作為代表履職的重要平臺，把參與代表小組活動作為代表履職和實踐鍛煉的重要形式。全省已建成規范化“人大代表之家”2000多個。比如張家川自治縣人大代表在“家”接待選民660人次，收集提交意見建議520條，辦理512條，全縣15個鄉鎮人大全部開通微信圈、QQ短信平臺，及時上傳代表履職相關知識，引導代表通過微信圈、QQ短信平臺開展學習交流，收集意見建議。讓人大代表學習在“家”、知情在“家”、履職在“家”、服務在“家”、述職在“家”，使“人大代表之家”成為代表學習培訓的重要基地、聯系選民的重要場所、履行職責的重要渠道、宣傳人大工作的重要窗口，以及開展代表在行動活動的重要陣地，效果顯著。

4.推動憲法法律的實施和政策的落實，督促或協助政府改進和推進工作

人大代表通過活動，推動了憲法法律的實施、政策的落實和各項工作的開展。代表在自己參加生產、工作和社會活動中，協助憲法法律的實施，是法律賦予代表應當履行的義務。在活動中代表引導群眾了解、掌握法規、政策，特別是就貧困村人民群眾法制教育、村民養老、產業布局等方面提出了大量的有針對性的、切實可行的意見建議，既宣傳了涉農和脫貧開發方面的法律法規，也協助推動了這些法律法規的有效實施，協助了各項為民富民政策的落實和各項工作的開展;通過廣泛宣傳農村全面深化改革的各項政策措施、宣傳黨在農村的各項強農惠農政策、宣傳全面推進依法治國、宣傳人民代表大會制度的優越性，帶動周圍群眾學法懂法守法用法。如蘭州市城關區渭源路街道人大工委與蘭州大學法學院遲方旭代表策劃開展了“人大代表走基層”普法活動，為轄區居民、公安派出所、工商所、食品藥品管理所、城管執法隊、學校等各類群體開展針對性菜單式普法講座，滿足群眾法律需求。

人大代表從全局出發，圍繞中心工作，監督、督促和協助本級人民政府實施好法律和政策，推進工作，是義不容辭的責任。張家川自治縣人大精心組織全縣各級人大代表開展“三送”活動，即送政策釋民惑，送溫暖聚民心，送服務解民難，效果很好。省人大代表、民勤縣收成鄉興圣村農民張孝智，帶領當地2000多戶群眾發展中藥材產業，為種植戶增加收入800多萬元。定西市人大代表、興隴建安公司董事長兼總經理張鵬舉，針對會川鎮棉柳坪村貧困戶的實際，成立了助推精準扶貧工作領導小組，致力于基礎設施改善和產業結構調整，制定了“以項目帶動強村、企業幫扶富民”為主題的小康發展規劃和行動規劃，以及貧困戶增收計劃。

5.推動鄉鎮人大工作模式的探索創新，推進鄉鎮人大規范化建設

甘肅省鄉鎮人大代表有近6.4萬名，占五級人大代表總數的76.3%，做好鄉鎮人大工作的意義不言而喻。但因處于“神經末梢”，長期以來組織機構不健全、活動經費保障不足，權責被“虛化”、地位被“弱化”，導致鄉鎮人大代表閉會期間的活動無法正常開展。省人大常委會堅持問題導向，在深入調研的基礎上，制定、下發了《關于進一步加強人大代表工作的意見》。在《意見》中對市州、縣區、鄉鎮人大代表每年的活動經費標準、鄉鎮（街道）人大工作機構設置都提出了明確要求。各地在貫徹《意見》的過程中，規范了鄉鎮（街道）人大組織設置，提高了代表活動經費標準，開展了“人大代表之家”創建試點工作，使基層人大工作得到了初步加強，改變了一些地方鄉鎮人大一年召開一次會議的狀況。目前，有機構、有人員、有陣地、有經費、有制度、有活動，自身建設標準化、履職行為規范化、代表活動經常化的“六有三化”鄉鎮人大工作格局已在全省初步形成，鄉鎮人大及人大代表的作用被進一步激活，走出了一條西部欠發達地區鄉鎮人大建設和工作、基層人大代表閉會期間履職的新路子，創造了具有甘肅特色、值得借鑒復制推廣的“平涼經驗”和“定西做法”。

（三）

習近平總書記指出，要“更好發揮人大代表作用，使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關”，這給我們進一步做好新時代人大代表工作、創新閉會期間人大代表履職活動指明了方向。拓展閉會期間代表活動平臺和方式，有很大的空間，總結全省人大代表履職活動的實踐和做法，為我們今后進一步改進人大工作和代表工作提供了有益的經驗和啟示。

一是要堅持黨的領導，圍繞中心，服務大局。人大工作和代表工作只有堅持黨的領導，圍繞中心，服務大局，才能定位準、站位高、作用大。人大工作和代表工作堅持黨的領導著力重點和圍繞中心服務大局的推進舉措，需要立足工作實踐不斷探索、積極創新，需要著眼發展需要順時應勢、積極跟進。活動中堅持把履行代表職責與服務發展大局相結合，把幫扶貧困與自身優勢相結合，把解決具體問題與促進長遠發展相結合，為人大工作提供實踐思路和工作范本。要在人大工作中把握好圍繞中心、服務大局的工作方向，必須始終緊跟黨委部署，緊隨時代步伐，緊貼群眾需求。只有把這三個方面有機統一到人大行權履職的各環節和全過程，人大的各項工作才能取得黨委和人民群眾都滿意的成效。同時，各級黨委、政府對這項活動也十分重視，從組織領導、活動經費、工作條件等方面給予了大力支持。

二是各級人大要大力推動，加強籌劃和指導。各級人大緊密結合實際，堅持分類指導，針對不同行業、不同地域、不同崗位、不同身份、不同層級人大代表的特點和優勢，確定了不同的活動內容、方式和工作側重點，因地制宜、因人施策、因勢利導，引導、鼓勵和支持各級人大代表充分發揮各自優勢和所長，努力在活動實踐中辦實事、做好事，豐富了活動內容，創新了活動載體，激發了代表履職熱情，最大限度地發揮了人大代表的整體效應。省人大常委會加強對基層人大工作的調研，積極總結和探索基層人大代表在閉會期間履職的形式，加強總體謀劃和推進，提煉規范和推廣成熟的經驗，指導好基層的實踐。

三是人大代表要立足于履職服務人民。人大代表與原選區選民或原選舉單位的人民群眾保持密切聯系，聽取并反映他們的意見和要求，努力為人民群眾服務。特別是縣鄉一級人大代表是由選民直接選舉產生的，分布在各行各業，代表著各層各界，他們長期生活工作在基層一線，廣接地氣，了解民情，在十二五和十三五期間開展的以參與脫貧攻堅為主要內容的行動，既為地方各級人大組織好閉會期間代表活動提供了抓手，也為各級黨委政府密切同人民群眾的聯系開辟了有效途徑。代表立足省情實際，著眼于脫貧開發，把行動重點聚焦到貧困村及特困戶，把行動參與對象覆蓋到全省8萬多名各級人大代表。從實踐看，人大代表緊密結合各自實際，發揮自身優勢，大力開展幫扶活動，有效地助推了脫貧工作。這些做法值得我們進一步總結，為做好今后閉會期間的代表工作提供經驗。人大代表向人民負責，勇于和善于反映人民的意愿，傾聽人民的呼聲，主動匯報自己行使職權的情況，接受人民的檢驗，這也在實踐中鍛煉了人大代表履職盡責、服務人民的能力和水平。

四是要完善代表履職的激勵監督機制。人大代表要敢于和善于發現人民群眾普遍關心關注的問題以及政府工作中帶有共性的全局性的問題，從而提出切實可行的代表建議、批評和意見。各級人大代表應進一步增強民主意識，發揚民主作風，接受人民監督。代表參與活動，就是在接受人民群眾的監督，對代表自身也會產生激勵。可以考慮直接選舉的代表，在每屆任期內應就行使代表權利、履行代表義務、發揮代表作用等情況，至少向本選區選民述職一次，接受選民評議。間接選舉的人大代表，應就參加閉會期間活動、提出議案建議等情況，每年底向選舉單位進行書面報告。對不履行代表職務的代表應當提出批評意見，直至依法罷免。

五是要完善代表履職保障制度。要把反映人民群眾的利益和意志的職能，進一步通過代表法定途徑，如通過參加人大會議、聽取審議專項工作報告、執法檢查、視察調研、代表議案建議督辦等法定履職方式體現出來。各級黨委、人大和“一府兩院”都要從機制保障、政策引導、平臺搭建、氛圍營造等方面，確保代表執行職務得到充分尊重，行使職權得到廣泛支持，合法權益得到有力保障，主體作用得到充分發揮。除了努力建設代表履職平臺，還要為代表知情知政和依法履行職責提供必要的條件和服務。

（作者分別系甘肅省人大常委會研究室副主任，《人大研究》雜志社主編，西北師范大學法學院編審。本文為甘肅省社科規劃重點項目“人大代表密切聯系人民群眾的機制和工作創新研究”〔項目編號：20ZD002〕的階段性成果）