跟蹤審計在政府投資項目中的應用研究

■徐靜

在我國經濟快速發展的過程中，政府投資發揮了重要作用，尤其是在基礎設施、民生建設等領域政府更是成為了投資的主導力量。與企業投資不同，政府投資的目的并不是單純為了經濟效益，而是為了促進國家、地方經濟的健康發展，為了改善人民的生活質量，即要在經濟效益與社會效益之間做好平衡。跟蹤審計工作的開展就是為了達到這一目標。

一、政府投資項目跟蹤審計概述

1.跟蹤審計的內容與方式。

近年來，跟蹤審計在工程建設等領域的應用越來越廣，與其他審計方式不同，跟蹤審計就是從工程開始之前就要介入，在工程開展過程中以及工程完成后均需要進行全過程審計。與企業投資項目不同，政府投資項目對于工程質量、資金使用情況以及未來發揮的社會效益有著更高要求，而跟蹤審計不僅能夠起到實時監管作用，同時能夠對工程績效進行更加科學、更加全面的分析。根據審計方式的不同可以將跟蹤審計分為定期跟蹤審計、駐場跟蹤審計、定點跟蹤審計以及將三種方式進行組合的形式。三種方式各有利弊，但是每個方式的目標卻基本一致，具體選擇何種方式需要根據工程的實際情況加以確定。影響跟蹤審計效果的因素有很多，其中介入時間是最為關鍵的一個因素，如果介入的越早，對于工程的審計將會更加全面，證據鏈也會更加完整，所以效果會更好。政府投資項目從準備到竣工一般包括六個階段，具體見下圖，每個階段可以根據實際需求選擇不同的跟蹤審計模式，從而最大程度的保證審計效果，使政府投資項目能夠發揮應有的經濟效益和社會效益。

圖1 政府投資項目流程

2.政府投資項目跟蹤審計的特點。

政府投資項目跟蹤審計的特點主要包括三個方面，首先，對審計人員要求更高，由于政府投資項目對工程質量、工程進度、工程效益有著更高要求，審計人員既要對工程資金使用情況進行全方位審計，同時也要熟悉工程設計、施工等流程，對于相關法律以及規章制度有深入了解，必要時可以通過外聘等方式請相關專家進行指導。其次，政府投資項目跟蹤審計覆蓋范圍更廣，要從工程開始之前介入，在工程開展過程中以及工程完成后均需要進行全過程審計，必要時可以對工程所涉及的關聯單位進行深度審計。最后，對于跟蹤審計的反饋要及時進行整改，跟蹤審計是一種動態審計的模式，在審計過程中發現的問題要及時告知相關單位，并要求其作出整改措施，在整改完成后要進行再次審計，另外，隨著工程的開展，在不同階段還要出具階段性審計報告，這些對于保障工程的順利實施將發揮重要作用。

二、跟蹤審計對政府投資項目的重要性

1.有利于完善監督體制，增加決策的透明度。

跟蹤審計是對政府投資項目實現全過程、全動態審計，因此對于完善監督機制，增加決策的透明度具有重要意義。從工程規劃開始審計人員就會介入，在工程實施過程中能夠通過審計實現對各單位的監管，為了確保跟蹤審計的效果，各單位要積極配合，對審計發現的問題要及時整改。跟蹤審計確保了各項決策更加透明，也使得腐敗更加無處遁形。

2.有利于加強建設項目管理。

與傳統審計模式不同，跟蹤審計的介入時間相對更早，并且會伴隨項目建設的整個過程。通過跟蹤審計能夠更加及時的發現問題，可以更加精準的找到產生問題的原因，進而提出具體對策。除此之外，跟蹤審計與各參建單位內部控制可以有機結合，實現對內部控制的有效補充，通過跟蹤審計還可以有效預防盲目指揮、人為干擾等問題的發生，確保項目能夠規范推進。

3.有利于提高建設投資績效。

雖然很多政府投資項目并未將經濟效益放在第一位，但是財政資金的使用同樣需要有嚴格的績效考核作為保障。近年來各級地方政府為了拉動經濟，掀起了一波建設高潮，不過在政府投資項目中也還是出現了資金挪用、閑置甚至貪污等問題，跟蹤審計能夠對項目實施中的資金使用情況進行動態監測，可以有效避免資金挪用等情況的發生。所以在政府投資項目中應用跟蹤審計能夠提高建設投資績效。

三、政府投資項目跟蹤審計中存在的問題

1.跟蹤審計相關法律法規不完善。

跟蹤審計引入我國的時間相對較晚，因此還處于摸索階段。國家目前還未針對跟蹤審計制定相應的法律法規，雖然我國出臺了《中華人民共和國審計法》以及《中華人民共和國國家審計準則》，但是這兩項法律更多的是針對整個審計工作，涉及跟蹤審計的相對較少，并且沒有詳細的闡述。法律法規的缺失導致跟蹤審計的一些權力邊界出現模糊，也使得其制約效果大打折扣，有些違法人員正是看到了法律的漏洞為了自身利益不惜以身試法，所以未來國家要盡快制定針對跟蹤審計的法律法規。

2.跟蹤審計人員綜合素質不均衡。

由于跟蹤審計所面對的情況更加復雜，所以這項工作的開展要求審計人員要具備更加全面的知識，包括財務知識、會計知識、工程知識、法律知識等等，但是調查發現，很多審計人員都是畢業于財務專業或者會計、經濟類專業，工程專業知識不足，加之沒有經過系統培訓直接上崗，導致審計效果難以盡如人意。另外，跟蹤審計與參建單位接觸較多，這就要求審計人員既要具備較高的職業素養，同時也要具備較強的道德素養，只有保證公正、客觀才能真正實現跟蹤審計的目標。

3.跟蹤審計成本較高制約審計工作的開展。

由于跟蹤審計的時間與整個項目建設周期時間基本一致，所以其時間成本更高，并且跟蹤審計覆蓋范圍更廣，審計人員要對涉及項目的所有環節、所有單位進行全方位審計，因此工作任務較為繁重，工作量遠遠大于傳統審計方式，這就導致跟蹤審計的整體成本相對較高，而成本較高必然會反過來制約審計工作的開展。有些審計公司為了降低跟蹤審計的成本會在審計流程、審計范圍方面大打折扣，甚至有些審計工作流于表面，這些問題會使得審計工作逐漸偏離計劃目標，也會影響政府投資項目的最終效益。

4.跟蹤審計在項目中的角色定位模糊。

嚴格來講，跟蹤審計在政府投資項目中的角色定位應該是獨立的第三者，對審計中發現的問題及時的上報項目管理單位，并且督促相關單位進行整改，但是在實踐過程中，很多審計公司卻充當著監督甚至管理的角色，這樣不僅使得管理單位權利弱化，同時也偏離了審計的目標。角色定位模糊的根本原因在于審計單位沒能準確把握自身職責，對于跟蹤審計的定位認識不夠，如果這種情況任之發展下去，會使得審計人員不斷越界，甚至出現違法行為，也會嚴重干擾項目管理以及項目決策工作。

四、完善政府投資項目跟蹤審計的對策

新冠疫情的爆發使得經濟發展的不確定性陡增，為了提振經濟，各級地方政府投資項目紛紛上馬，為穩定我國經濟發揮了重要作用。但是此輪政府投資與以往不同，大水漫觀式的投資方式必須摒棄，對于每個項目都要確保其發揮應有的作用才是投資的目標，所以引入跟蹤審計十分必要，完善政府投資項目跟蹤審計要做好以下幾個方面。

1.建立健全跟蹤審計的法律法規。

任何審計工作的開展都要做到有法可依、有章可循，這也是審計工作的基礎。為了確保跟蹤審計能夠發揮應有的作用，國家要盡快建立健全跟蹤審計的法律法規，圍繞跟蹤審計制定相應的實施準則，包括審計的程序、目標、規范以及具體的內容等等。為了發揮跟蹤審計的監督作用，法律要對審計結果給予明確的約束力，使得參建單位能夠對跟蹤審計所反饋的問題給予足夠重視。另外，還要逐步建立跟蹤審計風險防范機制，這也是降低政府投資項目風險的重要保障。各級地方政府要根據國家法律法規及時的制定本地區法律，真正為跟蹤審計提供良好的環境氛圍。

2.建立全方位的人才培養機制。

在政府投資項目中發揮跟蹤審計的作用首先要有一支高素質的人才隊伍，所以要盡快建立適應跟蹤審計要求的全方位人才培養機制。審計單位在招聘、選拔人才時要注重綜合素質的考量，不能將標準僅僅放在財務知識上，要從工程、法律等多角度進行考核。同時審計單位也要加強對既有員工的培訓，可以通過外聘專家進行授課等形式不斷提升員工的綜合素養。除此之外，還要發揮政府以及社會組織的力量，對于有培訓需求的企業或者審計人員給予相應的支持。各省市可以通過遴選等方式組成一支專家隊伍，由該支隊伍負責本省市審計單位的跟蹤審計工作進行技術指導以及考核?？偠灾⑷轿坏娜瞬排囵B機制為跟蹤審計提供源源不斷的人才是保障這項工作能夠健康運行的前提。

3.加大跟蹤審計經費支持力度。

相較于傳統審計模式，跟蹤審計成本相對更高，但是其對于政府投資項目質量的保障具有重要意義，所以要加大跟蹤審計經費的支持力度。在項目規劃時，管理單位要根據跟蹤審計的需求將審計經費列入預算，同時在資金支付時要根據相關合同及時、足額的支付。審計單位也要確保?？顚Ｓ?，真正確保跟蹤審計人員的待遇能夠落到實處。另外，政府還要定期對審計單位進行考核，對于表現較好的審計單位可以給予適當的獎勵。跟蹤審計是確保政府投資項目實現目標的重要工具，所以想要用好這個工具必須給予足夠的經費支持。

4.審計單位準確把握角色定位。

政府投資項目的主導者、管理者以及監督者是政府部門，但是做好管理、監督工作卻需要考慮各方面因素。跟蹤審計的角色本質上就是政府的“參謀”，通過跟蹤審計發現項目實施過程中存在的漏洞以及問題，進而找到導致問題的根源，督促相關單位進行整改。另外，跟蹤審計人員還要對項目建設單位所做出的決策是否合法、是否合規進行準確判斷，對其他參建單位提供的材料是否可靠進行檢查，如果發現問題要通過書面形式進行告知。審計人員在跟蹤審計過程中要確保不能“越權”，不能偏離自己的職責。

五、總結

近年來我國政府投資項目建設逐漸趨于規范化、制度化，跟蹤審計在政府投資項目中的應用也越來越常見，并且發揮了重要作用，但是不可否認的是很多問題也亟待解決，相信隨著我國審計體系的逐步成熟，跟蹤審計法律體系的逐步完善，這種模式會發揮更大作用。