高等院校全面預(yù)算績效管理體系構(gòu)建

■劉淑方

一、引言

高校全面預(yù)算績效管理實(shí)質(zhì)上是一種現(xiàn)代高校財(cái)務(wù)管理模式，是一種以績效目標(biāo)為導(dǎo)向的經(jīng)費(fèi)資源配置方式，集戰(zhàn)略化、系統(tǒng)化、信息化、人本化理念為一體，具有高度協(xié)同效應(yīng)、資源優(yōu)化配置、成本控制等特征。推進(jìn)全面預(yù)算績效管理，是將績效理念深度融合到預(yù)算“編制－執(zhí)行－監(jiān)督”管理全過程。從管理流程上來看，預(yù)算績效管理是一個(gè)由績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控管理、績效評價(jià)實(shí)施管理、績效評價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的一個(gè)綜合系統(tǒng)。

從文獻(xiàn)研究來看，越來越多的專家學(xué)者對高校全面預(yù)算績效管理開展多角度研究。喬春華（2020）認(rèn)為，高校全面實(shí)施預(yù)算績效管理比其他行業(yè)更為復(fù)雜，難度更大，主要闡述了高校整體實(shí)施預(yù)算績效評價(jià)的內(nèi)容、難點(diǎn)和存在問題。姚瑤（2020）重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了“大數(shù)據(jù)+云平臺(tái)”在高校全面預(yù)算管理中發(fā)揮的優(yōu)勢和作用。王麗娜（2020）則以“協(xié)同”為視角，重點(diǎn)探討了高校全面預(yù)算績效管理現(xiàn)狀和改革建議。上述研究主要側(cè)重于高校全面預(yù)算績效管理中存在的問題、難點(diǎn)和改進(jìn)措施，鮮少對高校全面預(yù)算績效管理體系進(jìn)行探究。

本文以S 高校為例，嘗試從建立績效管理機(jī)制、強(qiáng)化績效目標(biāo)管理與構(gòu)建績效評價(jià)指標(biāo)體系、加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用、完善績效運(yùn)行監(jiān)控四個(gè)方面構(gòu)建全過程高等院校預(yù)算績效管理體系，為高等院校全面實(shí)施預(yù)算績效管理提供理論與現(xiàn)實(shí)意義。

二、建立全面預(yù)算績效管理機(jī)制

全面預(yù)算績效管理機(jī)制是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)和頂層設(shè)計(jì)。建立績效管理機(jī)制，首先構(gòu)建預(yù)算績效管理組織體系，實(shí)現(xiàn)績效管理統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、分類實(shí)施；其次構(gòu)建預(yù)算與績效一體化，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)與預(yù)算績效目標(biāo)協(xié)同一致、預(yù)算管理與績效考核的深度融合。

1.構(gòu)建預(yù)算績效管理組織體系。

高校在校黨委常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，以“一盤棋”的思想，對預(yù)算績效管理組織體系進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

首先成立由黨委書記或校長擔(dān)任組長的預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組作為決策機(jī)構(gòu)；單獨(dú)成立績效管理辦公室作為工作機(jī)構(gòu)，不掛靠財(cái)務(wù)部門。喬春華指出，績效管理辦公室由組織、人事、財(cái)務(wù)、教務(wù)、科研、學(xué)生管理等部門的人員組成，如僅靠財(cái)務(wù)部門推動(dòng)，是“小馬拉大車”，其后果會(huì)存在各方面的管理風(fēng)險(xiǎn)和業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響預(yù)算進(jìn)度。完善的決策機(jī)構(gòu)與工作機(jī)構(gòu)體系，有助于理清各行動(dòng)主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)職能協(xié)同、預(yù)算績效管理目標(biāo)與戰(zhàn)略目標(biāo)的一致性，實(shí)現(xiàn)績效管理統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理。

其次是健全預(yù)算績效管理制度體系。制定學(xué)校層面的全面預(yù)算績效管理總體實(shí)施方案，落實(shí)預(yù)算績效管理中每個(gè)環(huán)節(jié)的具體實(shí)施細(xì)則和規(guī)范。完善的規(guī)章制度可以使預(yù)算績效目標(biāo)管理工作更好實(shí)現(xiàn)軟著陸，落實(shí)管理部門、職能部門和執(zhí)行部門在績效管理不同環(huán)節(jié)的相應(yīng)職責(zé)，實(shí)現(xiàn)績效管理分級(jí)負(fù)責(zé)、分類實(shí)施。

2.構(gòu)建預(yù)算與績效一體化。

全面預(yù)算績效管理的核心是推動(dòng)預(yù)算與績效一體化構(gòu)建。預(yù)算與績效一體化，應(yīng)以學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)，以全面預(yù)算管理為主線，以績效目標(biāo)為連接點(diǎn)，以信息化為支撐。將績效理念從戰(zhàn)略角度融入預(yù)算管理，通過分解學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)與預(yù)算績效目標(biāo)、與預(yù)算績效管理協(xié)同一致，形成“整體戰(zhàn)略目標(biāo)——部門戰(zhàn)略目標(biāo)——年度工作計(jì)劃——年度績效計(jì)劃——績效運(yùn)行監(jiān)控——績效評價(jià)——評價(jià)結(jié)果運(yùn)用”的全流程預(yù)算績效管理鏈條，在整個(gè)過程中，強(qiáng)化事前評估、持續(xù)不斷的進(jìn)行績效運(yùn)行監(jiān)控和績效評價(jià)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效的深度融合。

三、強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，構(gòu)建整體績效評價(jià)指標(biāo)體系

1.強(qiáng)化績效目標(biāo)管理。

目標(biāo)管理是高校預(yù)算績效管理的“精髓”，建立系統(tǒng)、科學(xué)、開放的目標(biāo)體系是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的首要任務(wù)。陳勝全指出，“目標(biāo)可以進(jìn)行分解和綜合，整個(gè)目標(biāo)體系包括高校總體戰(zhàn)略目標(biāo)和由總體戰(zhàn)略目標(biāo)分解出來的各部門目標(biāo)。學(xué)校總體戰(zhàn)略目標(biāo)處于目標(biāo)體系最上層，把握整個(gè)目標(biāo)體系全局，各部門目標(biāo)平行形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的子目標(biāo)體系，既保證上級(jí)目標(biāo)的統(tǒng)率作用，又保證同級(jí)目標(biāo)的有序競爭。”強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，須根據(jù)高校戰(zhàn)略規(guī)劃制定出高校總體戰(zhàn)略目標(biāo)，進(jìn)而確定出整體績效目標(biāo)、政策和項(xiàng)目績效目標(biāo)。對整體績效目標(biāo)、政策和項(xiàng)目績效目標(biāo)進(jìn)行分解，確定教學(xué)、科研等各職能部門的目標(biāo)、職能部門內(nèi)教職工的個(gè)人目標(biāo)，從而形成高校整體績效目標(biāo)、各部門目標(biāo)、個(gè)人目標(biāo)的多層次目標(biāo)體系。

《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（教財(cái)〔2019〕6 號(hào)）指出，績效目標(biāo)不僅要包括產(chǎn)出、成本，還要包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對象滿意度等績效指標(biāo)。預(yù)算管理部門要將績效目標(biāo)設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件，加強(qiáng)績效目標(biāo)審核，并將績效目標(biāo)與預(yù)算同步批復(fù)下達(dá)。對于項(xiàng)目績效目標(biāo)的設(shè)置是否科學(xué)、妥當(dāng)，必要時(shí)可以聘請獨(dú)立的第三方對此進(jìn)行專業(yè)、充分的評估，將評估結(jié)果作為預(yù)算審批的重要參考。

2.構(gòu)建整體績效評價(jià)指標(biāo)體系。

根據(jù)教育部文件精神，各單位要將預(yù)算收支全面納入績效管理，圍繞單位職責(zé)和中長期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，樹立業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)有機(jī)融合、相互促進(jìn)的績效管理理念，以預(yù)算資金管理為主線，從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會(huì)效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等方面，綜合衡量本單位整體預(yù)算績效。在年度績效自評的基礎(chǔ)上，原則上每五年為一周期開展單位整體績效評價(jià)。

筆者曾以S 高校為例，以“計(jì)劃到2021 年建成國際知名、有特色、高水平研究型大學(xué)”為整體戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)，逐級(jí)分解，以利益相關(guān)者滿意維度、內(nèi)部管理維度、學(xué)習(xí)與維度、投入維度為一級(jí)指標(biāo)，構(gòu)建基于BSC 與績效棱柱的整體績效評價(jià)指標(biāo)體系如表1，并賦予指標(biāo)權(quán)重、計(jì)算出評價(jià)得分。

表1 S 高校績效評價(jià)指標(biāo)體系

續(xù)表

四、加強(qiáng)績效評價(jià)反饋和結(jié)果再應(yīng)用

首先健全績效評價(jià)結(jié)果反饋制度，強(qiáng)化績效管理激勵(lì)約束，建立績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機(jī)制。高等院校可以將評價(jià)結(jié)果應(yīng)用于各二級(jí)單位部門績效、個(gè)人績效考評范疇；對績效好的政策和項(xiàng)目優(yōu)先保障，對績效一般的政策和項(xiàng)目督促改進(jìn)，對交叉重復(fù)、碎片化的政策項(xiàng)目予以調(diào)整，對低效無效的政策和項(xiàng)目調(diào)減預(yù)算或暫緩安排。強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果對預(yù)算安排的剛性約束，激發(fā)績效管理的內(nèi)生動(dòng)力。

其次建立績效問題整改責(zé)任制。以“花錢必問效、無效必問責(zé)”完善績效問題整改責(zé)任制，將責(zé)任真正落實(shí)到個(gè)人，將軟制度真正轉(zhuǎn)變成硬約束。

五、完善績效運(yùn)行監(jiān)控管理

1.建立全過程績效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制。

首先，建立事前績效評估機(jī)制，結(jié)合預(yù)算評審、項(xiàng)目審批等工作，對新出臺(tái)的重大政策、項(xiàng)目及轉(zhuǎn)移支付開展事前績效評估，重點(diǎn)評估立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性、籌資合規(guī)性等，評估結(jié)果作為預(yù)算安排的重要參考依據(jù)。

其次，對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)施“雙監(jiān)控”，及時(shí)糾錯(cuò)，確保績效目標(biāo)保質(zhì)保量如期完成。對于重大政策和項(xiàng)目進(jìn)行績效跟蹤，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)整改落實(shí)。每年度進(jìn)行績效自評，考慮年度績效自評和重大政策或項(xiàng)目完成情況，每五年為一周期開展單位整體績效評價(jià)。

2.以“大數(shù)據(jù)+云平臺(tái)”建立“信息共享”，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)績效監(jiān)控。

大數(shù)據(jù)背景下，高校全面預(yù)算績效管理須以信息技術(shù)作為支撐，建立全面預(yù)算績效管理信息化體系，連接起學(xué)校業(yè)務(wù)部門、財(cái)務(wù)部門及稅務(wù)財(cái)政等外部系統(tǒng)之間的信息孤島，實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合、全員參與、協(xié)同配合，構(gòu)建全面預(yù)算績效管理大數(shù)據(jù)庫，助推多層次、多角度、全方位的預(yù)算績效分析，實(shí)現(xiàn)績效運(yùn)行監(jiān)控管理動(dòng)態(tài)化、實(shí)時(shí)化。