基于公共服務(wù)均等化的公平性審計(jì)探討

■高天和 張鈺娟 陳希暉

一、引言

基本公共服務(wù)可以分為基本公共教育、基本勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、基本社會(huì)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會(huì)服務(wù)、基本住房保障、基本公共文化體育和殘疾人公共服務(wù)八個(gè)方面。社會(huì)發(fā)展初期，一些指定地區(qū)，例如城市，集中了更多的投資，獲得了更加豐富的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)，公共服務(wù)也更為發(fā)達(dá)。隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，如果放任區(qū)域之間的差距擴(kuò)大，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人們會(huì)感受到強(qiáng)烈的不公平感。十九大報(bào)告明確指出，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。黨和國家一直通過努力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化等手段來緩解社會(huì)主要矛盾。近期的“雙減”政策，一方面促進(jìn)人口可持續(xù)發(fā)展，另一方面也被認(rèn)為是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)基本公共教育均等化的利劍。公共服務(wù)均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的公共服務(wù)，其核心是促進(jìn)機(jī)會(huì)均等，重點(diǎn)是保障人民群眾得到基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)。作為國家治理的重要組成部分，發(fā)揮審計(jì)在公共服務(wù)體系建設(shè)中的重要作用，是加快實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的重要手段。

二、基于公共服務(wù)均等化的公平性審計(jì)的含義

公眾通過人大將一些資源委托給政府，并授權(quán)政府進(jìn)行治理，這種發(fā)生在政府與民眾之間的委托關(guān)系的建立形成了公共受托責(zé)任。在服務(wù)型政府建設(shè)背景下，推行公共服務(wù)均等化是履行公共受托責(zé)任的一種表現(xiàn)。政府作為代理人，可能會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為，損害公眾利益，因此需要公平性審計(jì)等應(yīng)對(duì)機(jī)制，保障代理人向委托人真實(shí)地披露責(zé)任履行相關(guān)信息。

公平強(qiáng)調(diào)衡量標(biāo)準(zhǔn)的一致性，具有工具性、客觀性、現(xiàn)實(shí)化和具體化的特性，本質(zhì)在于社會(huì)資源的合理配置。在現(xiàn)實(shí)生活中，公平是一種基于公正原則的、對(duì)某些行為的現(xiàn)實(shí)化的處理。公平的理想狀態(tài)是保證社會(huì)公眾機(jī)會(huì)平等。基于公共服務(wù)均等化的公平可以從橫向與縱向兩個(gè)方面進(jìn)行初步理解，橫向公平要求公共服務(wù)政策應(yīng)該保證，在初始狀態(tài)下，面臨公共服務(wù)擁有同樣機(jī)會(huì)的個(gè)人在該政策實(shí)施時(shí)也應(yīng)當(dāng)享有同樣的機(jī)會(huì)；縱向公平要求公共服務(wù)政策應(yīng)當(dāng)保證，在初始狀態(tài)下，面臨公共服務(wù)擁有不同機(jī)會(huì)的個(gè)人在該政策實(shí)施時(shí)盡可能享有同樣的機(jī)會(huì)。在公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)該在保證橫向公平的前提下，追求縱向公平的實(shí)現(xiàn)。

1989 年，丹尼斯·普瑞斯波爾提出綜合審計(jì)還應(yīng)審查政府的項(xiàng)目與活動(dòng)的利益產(chǎn)生與分配是否公平，以及其對(duì)社會(huì)的影響，由此提出了公平性審計(jì)。Miyakawa（2000）指出，從公平這一維度來看，績(jī)效審計(jì)關(guān)注的是政策的成本與收益是否公平地分配給各個(gè)社會(huì)群體。山重慎二（2001）在此基礎(chǔ)上探討了“怎樣的分配才能算是公平的”以及“應(yīng)該比較哪些社會(huì)群體的成本與收益”，并且提出，從公平的角度對(duì)公共產(chǎn)品與服務(wù)進(jìn)行審計(jì)，重要的是考察公共產(chǎn)品與服務(wù)的利益是否在不同地區(qū)得到了平均分配，并且在人口稀少的地區(qū)是否得到了適當(dāng)提供。其中特別強(qiáng)調(diào)了區(qū)域公平的重要性，尋求區(qū)域公平，首當(dāng)其沖的是彌合城鄉(xiāng)的發(fā)展差距，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是制約國家均衡發(fā)展的重要因素，也是區(qū)域之間不公平的重要組成部分。

基于公共服務(wù)均等化的公平性審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)審查政府是否保證公眾有平等的機(jī)會(huì)享受公共服務(wù)，公共服務(wù)利益是否公平分配，及其對(duì)社會(huì)（秩序）的影響。公平性審計(jì)可以理解為審查公共服務(wù)均等化目標(biāo)所實(shí)現(xiàn)的公平性效果，審查了效果性的一個(gè)方面，從屬于效果性審計(jì)。在社會(huì)與公眾的委托代理關(guān)系中，公平性審計(jì)主體一般是具有獨(dú)立性與專業(yè)勝任能力的政府審計(jì)機(jī)關(guān)，公平性審計(jì)客體是公共受托責(zé)任的受托人——政府。

三、基于公共服務(wù)均等化的公平性審計(jì)的內(nèi)容

1.公共服務(wù)對(duì)象選擇的公平性。

審計(jì)人員需關(guān)注公共服務(wù)對(duì)象的選擇是否公平。首先，要審查是否存在選擇的公共服務(wù)對(duì)象不符合條件，導(dǎo)致其違規(guī)享受本無權(quán)享受的公共服務(wù)的現(xiàn)象；其次，審查是否存在符合條件的公共服務(wù)對(duì)象未被選擇，導(dǎo)致其未能享受本有權(quán)享受的公共服務(wù)的現(xiàn)象。

2.提供公共服務(wù)的公平性。

（1）公共服務(wù)專項(xiàng)資金的設(shè)立、分配、使用和管理的公平性。

①公共服務(wù)專項(xiàng)資金設(shè)立的公平性。

在設(shè)立環(huán)節(jié)，審計(jì)人員需要考慮公共服務(wù)項(xiàng)目資金的設(shè)立是否有充分理由，手續(xù)是否完備，在某一項(xiàng)目資金與其他同質(zhì)量的項(xiàng)目資金設(shè)立情況不同時(shí)，例如其他同類型的項(xiàng)目資金設(shè)立請(qǐng)求未被通過，而此項(xiàng)目資金成功設(shè)立，或者其他同類型的項(xiàng)目資金均成功設(shè)立，而此項(xiàng)目資金的設(shè)立未通過審批，審計(jì)人員需要審查產(chǎn)生這種情況的原因。審計(jì)人員通過搜集與專項(xiàng)資金設(shè)立相關(guān)的項(xiàng)目申報(bào)材料、資金計(jì)劃分配資料等，審查這些要素是否在幾項(xiàng)專項(xiàng)資金上存在重復(fù)的情況，如果存在，應(yīng)進(jìn)一步分析原因，進(jìn)行延伸審計(jì)。

②公共服務(wù)專項(xiàng)資金分配的公平性。

在分配環(huán)節(jié)，審計(jì)人員需要關(guān)注公共服務(wù)專項(xiàng)資金是否完整、準(zhǔn)確、及時(shí)地劃轉(zhuǎn)到主管單位賬戶中。第一，關(guān)注是否存在省市財(cái)政機(jī)關(guān)未及時(shí)分解下達(dá)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致公共服務(wù)對(duì)象未能及時(shí)收到補(bǔ)助的現(xiàn)象；第二，檢查資金是否存在未達(dá)最終收款人但已在直達(dá)資金監(jiān)控系統(tǒng)上列支，未實(shí)際使用已脫離國庫監(jiān)管的現(xiàn)象；第三，檢查是否存在資金籌集不及時(shí)、不規(guī)范，籌集的資金未按規(guī)定用途使用的現(xiàn)象；第四，關(guān)注資金使用是否未達(dá)到政策目標(biāo)，存在閑置沉淀以及損失浪費(fèi)等情況；第五，審查該項(xiàng)資金是否與同樣性質(zhì)的項(xiàng)目資金金額處于同一水平，是否足額、及時(shí)地分配給了資金真正的使用對(duì)象，沒有滯撥，以及使用對(duì)象是否符合專項(xiàng)資金支付的條件。審計(jì)人員還需要關(guān)注資金是否存在超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放的現(xiàn)象，如提高標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大范圍、重復(fù)支付等。

有些基層財(cái)政資金不足以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，需要政府通過轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)。公共服務(wù)專項(xiàng)資金的轉(zhuǎn)移支付屬于政府之間財(cái)政收入的無償轉(zhuǎn)移，目的在于緩解不同地方財(cái)政收支差異造成的公共服務(wù)水平不均衡，但因?yàn)榈胤截?cái)政收支不平衡的客觀差距，貧困地區(qū)可能無法完成專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的配套資金需求，只能獲得較少的中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，富裕地區(qū)有更強(qiáng)的配套資金能力，能夠獲得更多的中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，這種情形違背了轉(zhuǎn)移支付的初衷，也違背了公平性的要求。因此，審計(jì)人員在審查公共服務(wù)專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不僅需要關(guān)注資金是否足額、及時(shí)地分配給了正確的項(xiàng)目，還需要關(guān)注轉(zhuǎn)移支付是否縮小了地區(qū)間的發(fā)展差距，是否緩解了地區(qū)財(cái)政收支差異造成的公共服務(wù)水平不均衡。

同時(shí)，審計(jì)人員需要審查在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配時(shí)是否存在隨意調(diào)整資金分配方式、特殊照顧某一方而損害其他一方利益的現(xiàn)象，并且檢查專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配的相關(guān)資料是否完整、規(guī)范。

③公共服務(wù)專項(xiàng)資金使用與管理的公平性。

在資金使用與管理環(huán)節(jié)，審計(jì)人員需要審查該項(xiàng)資金的使用與管理標(biāo)準(zhǔn)是否與其他同類資金一致，是否存在閑置、挪用、截留、超范圍使用、未按規(guī)定用途使用的現(xiàn)象，資金的使用對(duì)象是否符合條件，資金使用是否能夠促進(jìn)公共服務(wù)政策的有效執(zhí)行。同時(shí)，審計(jì)人員需要審查每個(gè)專項(xiàng)資金項(xiàng)目是否有明確的符合實(shí)際的資金管理辦法。

（2）公共服務(wù)政策制定、傳導(dǎo)、執(zhí)行與效果的公平性。

①公共服務(wù)政策制定的公平性。

在公共服務(wù)政策的制定環(huán)節(jié)中，審計(jì)人員應(yīng)該審查和關(guān)注以下內(nèi)容：首先，審查符合條件的公共服務(wù)對(duì)象在政策制定中是否具有參與性，參與渠道是否合理、便捷，使其能夠提出真正的利益訴求；其次，審查公共服務(wù)政策的制定是否因?qū)ο笏诘貐^(qū)、社會(huì)階層、受教育程度等差異而導(dǎo)致不合理的差異，是否偏向于保護(hù)部分群體的利益；最后，要審查公共服務(wù)政策是否考慮了提供公共服務(wù)的公平性，制定的標(biāo)準(zhǔn)是否合理、是否與其他同性質(zhì)的公共服務(wù)政策處于同一水平，公共服務(wù)的利益是否公平分配。

②公共服務(wù)政策傳導(dǎo)的公平性。

公共服務(wù)政策傳導(dǎo)有兩個(gè)方向，一是公共服務(wù)政策的受益對(duì)象將政策需求信息傳達(dá)給公共服務(wù)政策的制訂者，二是政策信息從公共服務(wù)政策制定者傳遞給公共服務(wù)政策的受益對(duì)象。在上述傳導(dǎo)過程中，審計(jì)人員主要關(guān)注后者。審查公共服務(wù)政策的透明度，關(guān)注是否擁有完善的信息披露制度，是否在傳導(dǎo)時(shí)收集了公共服務(wù)對(duì)象的意見，同時(shí)，審計(jì)人員還要關(guān)注中央政府出臺(tái)政策后地方政府的細(xì)化、落實(shí)情況，具體包括：第一，地方政府是否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)出臺(tái)配套落實(shí)政策；第二，配套政策是否健全，目標(biāo)群體覆蓋范圍是否全面，機(jī)構(gòu)之間的協(xié)議管理是否完善；第三，配套政策落實(shí)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制是否健全，一些行政權(quán)力是否“未放開、接不住、沒管好”。

③公共服務(wù)政策執(zhí)行與效果的公平性。

在公共政策執(zhí)行的階段，審計(jì)人員需要關(guān)注以下內(nèi)容：第一，該政策是否保障了公共服務(wù)對(duì)象有平等的機(jī)會(huì)享受公共服務(wù)，渠道是否合理、暢通，公共服務(wù)的利益是否平等分配；第二，政府提供該項(xiàng)公共服務(wù)政策效果是否與其他同樣性質(zhì)、條件的項(xiàng)目處于同一水平；第三，如果該項(xiàng)政策相關(guān)的公共服務(wù)是收費(fèi)性服務(wù)，例如基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本公共教育等，需要審查服務(wù)收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是否合理，是否與其他同樣性質(zhì)的項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)一致，面對(duì)不同群體的公共服務(wù)對(duì)象，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否保持公平；第四，審查在該項(xiàng)公共服務(wù)提供過程中，是否會(huì)出現(xiàn)人為干預(yù)、腐敗、錯(cuò)弊等現(xiàn)象，造成部分公共服務(wù)對(duì)象的利益受損，或者僅保護(hù)了部分特殊群體的利益；第五，關(guān)注公共服務(wù)項(xiàng)目驗(yàn)收的手續(xù)是否完備，同類型的項(xiàng)目驗(yàn)收手續(xù)是否一致，驗(yàn)收責(zé)任的履行程序是否一致；第六，審查受益對(duì)象是否按照規(guī)定享受了應(yīng)當(dāng)享受的服務(wù)或補(bǔ)貼，是否及時(shí)地享受了公共服務(wù)。

（3）公共服務(wù)項(xiàng)目的公平性。

①公共服務(wù)項(xiàng)目決策的公平性。

第一，審查公共服務(wù)項(xiàng)目決策的程序是否完善，是否公平公正，重大公共服務(wù)項(xiàng)目是否具有合理的聽證制度，是否可以保障公共服務(wù)對(duì)象表達(dá)自己的需求，并參與決策；第二，關(guān)注公共服務(wù)項(xiàng)目決策方案是否對(duì)服務(wù)對(duì)象需求進(jìn)行了科學(xué)分析，項(xiàng)目預(yù)計(jì)規(guī)模是否合理，與配套設(shè)施規(guī)模是否相符。

在對(duì)公共服務(wù)具有決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，審計(jì)人員需要評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)干部的群眾滿意度以及廉潔自律情況。關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在提供公共服務(wù)過程中是否存在鋪張浪費(fèi)、貪污腐敗的現(xiàn)象，以及對(duì)下屬單位是否盡到了監(jiān)管的責(zé)任。第一，需要了解領(lǐng)導(dǎo)干部在公共服務(wù)對(duì)象中的口碑以及單位職工對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的滿意度情況，服務(wù)對(duì)象對(duì)公共服務(wù)公平性的認(rèn)知情況；第二，需要評(píng)價(jià)項(xiàng)目的撥款是否公平合理，領(lǐng)導(dǎo)干部是否在公共服務(wù)項(xiàng)目期間存在拖欠、挪用項(xiàng)目款、偷漏稅金等行為；第三，需要評(píng)價(jià)項(xiàng)目會(huì)計(jì)資料是否真實(shí)、合法，是否存在信息失真；第四，需要評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)干部的公務(wù)支出占項(xiàng)目支出比率是否過大，是否違反廉潔自律原則；第五，需要評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)分管單位是否履行了監(jiān)管責(zé)任；第六，審計(jì)人員需要評(píng)估公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)是否有利于當(dāng)?shù)毓卜?wù)資源的優(yōu)化配置。

②公共服務(wù)項(xiàng)目招投標(biāo)的公平性。

第一，需要審查在公共服務(wù)項(xiàng)目招投標(biāo)環(huán)節(jié)是否存在串通投標(biāo)的情形，例如投標(biāo)人對(duì)報(bào)價(jià)進(jìn)行暗中調(diào)節(jié)，統(tǒng)一抬高、壓低或者約定某一特定報(bào)價(jià)，約定中標(biāo)人，通過商議的方式強(qiáng)行選擇不符投標(biāo)人，要求不符投標(biāo)人棄標(biāo)，或?qū)⒉环稑?biāo)人設(shè)為約定中標(biāo)人，與組織成員協(xié)同投標(biāo)、非法聯(lián)合等；第二，需要審查是否存在招標(biāo)人提前將招標(biāo)文件中的信息告知特定投標(biāo)人，暗中向投標(biāo)人傳達(dá)招標(biāo)意圖，幫助其更改招標(biāo)文件，傳達(dá)希望報(bào)價(jià)升高或降低的意圖，以明確或暗示的方式將已經(jīng)指定的中標(biāo)人告知其他投標(biāo)人，希望其他投標(biāo)人配合，或通過其他方式不按規(guī)定程序，讓約定的投標(biāo)人中標(biāo)的現(xiàn)象。

③公共服務(wù)項(xiàng)目施工與運(yùn)行的公平性。

在進(jìn)行涉及公共服務(wù)項(xiàng)目工程建設(shè)時(shí)，審計(jì)人員需要關(guān)注以下幾點(diǎn)：一，在政策落實(shí)過程中有關(guān)項(xiàng)目進(jìn)度是否緩慢，部分項(xiàng)目是否許久未開工、工期長、逾期未完工或是手續(xù)辦理緩慢，與之相關(guān)的財(cái)政資金是否遭到閑置；二，項(xiàng)目工程建成后實(shí)物補(bǔ)貼的分配問題。實(shí)物補(bǔ)貼是否存在未及時(shí)分配、閑置較多、保障范圍不夠的現(xiàn)象；三，涉及改造、改建的項(xiàng)目工程完工后是否存在設(shè)施不完善、后續(xù)工作不到位等；四，部分上報(bào)完成投資的項(xiàng)目是否無對(duì)應(yīng)的具體項(xiàng)目，實(shí)際覆蓋人口范圍不足，虛報(bào)了投資完成額與享受公共服務(wù)人數(shù)；五，約定由第三方實(shí)施工程時(shí)，是否未能與第三方就項(xiàng)目回購價(jià)款達(dá)成一致，是否未能辦理施工許可證，項(xiàng)目?jī)H完成部分工程，基礎(chǔ)及主體工程未正式開工建設(shè)。

在公共服務(wù)項(xiàng)目建成或運(yùn)行后，第一，審計(jì)人員需要關(guān)注建成后的社會(huì)福利項(xiàng)目設(shè)施是否按照規(guī)定用途，發(fā)揮了公共服務(wù)的效用，是否被閑置或是挪作他用；第二，如果項(xiàng)目涉及繳費(fèi)環(huán)節(jié)，在項(xiàng)目符合收費(fèi)優(yōu)惠政策時(shí)，審計(jì)人員需要特別關(guān)注項(xiàng)目是否享受了應(yīng)享優(yōu)惠，是否被違規(guī)征收費(fèi)用；第三，審計(jì)人員還需要審查一些特定公共服務(wù)相關(guān)設(shè)施的分配工作，保證公共服務(wù)對(duì)象及時(shí)充分地享受到服務(wù)。

四、研究結(jié)論

基于公共服務(wù)均等化的公平性審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)審查政府是否保證公眾有平等的機(jī)會(huì)享受公共服務(wù)，公共服務(wù)利益是否公平分配，及其對(duì)社會(huì)（秩序）的影響。公平性審計(jì)可以理解為審查公共服務(wù)均等化目標(biāo)所實(shí)現(xiàn)的公平性效果，審查了效果性的一個(gè)方面，從屬于效果性審計(jì)。

本文將基于公共服務(wù)均等化的公平性審計(jì)內(nèi)容分為兩部分，分別分析了公共服務(wù)對(duì)象選擇的公平性與提供公共服務(wù)的公平性。公共服務(wù)對(duì)象選擇的公平性需要審查已選擇的公共服務(wù)對(duì)象與符合條件的公共服務(wù)對(duì)象是否為相同的集合。提供公共服務(wù)的公平性包括公共服務(wù)專項(xiàng)資金的公平性、公共服務(wù)政策的公平性與公共服務(wù)項(xiàng)目的公平性。公共服務(wù)政策制定、傳導(dǎo)、執(zhí)行的過程中形成了具體的公共服務(wù)項(xiàng)目，涵蓋公共服務(wù)專項(xiàng)資金的流動(dòng)，三者之間彼此作用，互相影響。