審計視角下國有企業高質量發展實現路徑研究

■趙華 關飛 成誠

一、研究背景及意義

公有制為主體、多種所有制共同發展的經濟制度是我國的基本經濟制度。公有制為主體的經濟要求國有企業在國民經濟總量上占優勢，在國民經濟命脈上具有競爭力、控制力和影響力，在國民經濟發展上具有導向作用。近年來，國有企業通過積極探索與市場經濟相融合的有效途徑和方式，不僅自身實力、競爭力取得長足進步，也為推動我國經濟社會發展、科技進步、國防建設和民生改善做出了歷史性貢獻，是國民經濟“領頭雁”、關鍵領域的“壓艙石”。國有企業在快速發展的同時，仍然存在一些亟待解決的突出矛盾和問題。2017年，黨中央國務院《關于深化國有企業和國有資本審計監督的若干意見》要求，國家審計加強對國有企業和國有資本的審計監督，推動國有企業認真貫徹落實黨中央、國務院戰略決策，深入推進國有企業改革，切實破除體制機制障礙，做強做優做大國有企業。國家審計對國有企業進行審計是履行職能定位的必然要求，能充分體現黨和國家意志、有明確法律支撐和強制性外部監督機制，對推動國有企業高質量發展具有不可替代的作用及意義。

二、制約國有企業高質量發展的因素

筆者結合審計實踐發現，當前國有企業還存在很多制約其高質量發展的因素，具體如下。

1.部分國有企業戰略布局有待調整優化。

部分國有企業利潤結構不盡合理，主業不強和缺乏骨干企業，企業集團經營性利潤較低，經營性利潤對市屬集團總體利潤的貢獻率較低。部分國有企業對政府政策和項目依賴程度較高，業務主要圍繞政府和市域范圍打轉，缺乏長期產業發展規劃，盈利能力嚴重依賴政府補助政策，企業市場化程度低。部分國有企業經營理念難以適應高質量發展要求，改革動力不強，缺少面向市場競爭的開拓精神。

2.部分國有企業法人治理及內控制度尚不健全完善。

部分國有企業尚未形成董事會與總經理辦公會各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的法人治理結構。存在總經理較少參與企業集團層面經營管理、以董事長召集的高管會代替總經理辦公會、部分重大事項未經董事會審議、部分領導集團內兼職未履行報批手續、國有股權代表受托決策機制不完善、內部管理制度不健全及執行不到位等問題。

3.部分國有企業混合所有制改革成效尚未顯現。

國有企業混改雖取得了階段性成效，但也存在著混合所有制改革項目沒有達到前期可行性研究預期的經營效益、部分混合所有制企業治理機制和監管體制不健全不完善，部分混合所有制改革項目推進緩慢、混合所有制改革企業后續管理不到位等問題，影響了混合所有制改革提高國有資本配置和運行效率、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值改革目標的實現。

4.僵尸企業及低效劣勢企業清理推進難度較大。

國有企業通過吸收合并、協議清算、破產清算、股權轉讓、債權重組等方式，在處置低效無效資產方面取得了一些成效，但與政府提出的2020 年前基本完成僵尸企業和低效劣勢企業市場化出清的目標仍有較大差距。受歷史欠稅、人員安置、土地確權及解押等歷史遺留問題制約，國有企業仍有部分“僵尸企業”及低效劣勢企業尚未完成處置工作。

5.部分國有企業投資及資產運營水平尚待提高。

受管理體制、薪酬機制、經營團隊引進等因素制約，部分國有企業對外投資過程中存在投資項目可行性研究不充分、項目進展緩慢或長期停滯、項目運營收益未達預期、個別投資長期虧損等投資效率低下問題；國有資產處置轉讓過程中存在資產交易不規范、高買低賣等導致國有資產流失；國有企業資產資源經營管理中存在經營性資產長期閑置、部分房屋租金長期未收回、部分資產權證缺失、未設定租金增長機制、資產運營管理績效低下問題。

6.部分國有企業重大風險尚需防范化解。

部分國有企業存在資金鏈緊張及負債過高可能產生的債務風險；對外擔保、委托理財、委托貸款、內保外貸等高風險業務資金無法按期收回可能產生的經營風險；不符合相關法律法規及監管規定等可能產生的法律合規性風險。

三、國有企業高質量發展的路徑

從審計視角來看，國有企業應從產業布局、企業制度建設等六個方面持續發力，推動國有企業高質量發展。

1.進一步調整優化產業布局。

一是推動國有資本向重要行業和關鍵領域集中。結合自身優勢調整產業結構，更好發揮國有經濟在穩定增長中的作用；向關系國民經濟命脈及安全的重要行業和關鍵領域集中，向提供公共服務、應急能力建設和公益性等關系國計民生的重要行業和關鍵領域集中，提高國有企業在經濟社會發展中的引領帶動作用。二是提高國有企業主業盈利能力。通過股權運作、資產劃轉等方式，梳理企業產業布局，推動國有資本合理流動，提高國有資本配置效率，集中資源聚焦主責主業，提升國有企業主業盈利能力。三是提高國有企業自主創新能力。把研發投入強度、專利申請及授權等創新指標納入國有企業考核范圍，積極與高校、科研院所開展產學研合作，構建高水平創新聯合體，推動國有企業不斷提升數字化、智能化水平。

2.進一步完善國有企業現代企業制度。

一是健全法人治理結構。修訂三重一大決策制度及議事規則，明確董事會、總經理辦公會的決策事項及范圍，厘清各主體權責邊界。完善董事會、經理層的授權經營機制，明確授權原則、管理機制、權限條件等內容，落實董事會權利，保障經理層依法行權履職，發揮經理層經營管理作用。二是完善企業制度體系。全面梳理制度建設短板和弱項，健全完善以企業章程為基礎的國有企業內部管理制度體系，強化制度貫徹執行。同時，積極與同類一流企業開展對標找差，推進業務流程再造優化，企業治理體系和治理能力實現現代化。

3.積極穩妥深化國企混合所有制改革。

一是分類開展混合所有制改革。積極推進商業一類企業混合所有制改革；穩妥推進商業二類企業混合所有制改革，保持國有資本控股地位；有序推進公益類企業投資主體多元化。二是完善混合所有制改革配套制度建設。國資監管機構及國有企業應完善混合所有制改革項目調研、推進、實施、退出一整套管理機制及操作流程，確保操作程序規范合理，引入過程公開透明。三是合理規劃混合所有制企業股權結構。根據企業功能定位，合理設計混合所有制改革方案，積極引入高匹配度、高協同性的戰略投資者，合理規劃國有企業和民營企業股權比例，科學設立股權結構。

4.加大非主營業務和低效無效資產清理力度。

一是加快國有企業低效無效資產清理力度。梳理不具備競爭優勢、缺乏發展潛力的非主營業務企業和低效無效資產，明確清退標準，加大工作力度，暢通退出通道。深入推進僵尸企業處置工作，開展重點虧損企業專項治理。二是加強推動相關部門完善制度銜接配套。應建立稅務、工商、國土等部門工作推進機制，完善資產處置、債務處置、稅務清欠等優惠政策，穩妥審慎處理人員安置問題，推動清退工作取得實質突破。

5.健全國有企業市場化經營機制。

一是深化人事及薪酬制度改革。對國有企業經理層成員實行任期制管理。鼓勵商業類企業按照市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出原則，推行職業經理人制度。二是對外投資實現全過程跟蹤管理。加大項目可行性研究，科學審慎作出決策；健全動態跟蹤管理及風險評估機制，推進項目實施，加強運營管理，提高運營收益。對投資虧損項目，完善退出機制，避免形成損失風險。三是加大資產資源盤整力度。加強資源整合，實現優質資源資產向優勢企業集中。落實優化營商環境政策，加大招商力度，盤活閑置資產。

6.建立健全國有企業風險管控體系。

一是合理控制債務規模，防范債務風險。加強國有企業資產負債約束，降低企業杠桿率。根據企業行業特點及發展階段，綜合評價財務指標，分類管控債務規模；在風險可控下，鼓勵企業利用資本市場，降低融資成本，擴大經營規模和質量。二是加強金融業務管控，防范金融風險。建立金融業務風險管控體系，加強金融業務運行監測，對證券、期貨、信托、基金等各金融業務要做到風險隔離，采取有效保全措施，防范資金損失風險，維護國有資本權益。三是加強合規性審查，防范經營風險。建立切實有效的合規管理體系，加強對決策事項合規論證把關，保障決策依法合規。

四、結束語

當前，國際形勢波譎云詭，周邊環境復雜敏感，改革穩定任務艱巨繁重。國有企業實現高質量發展，既是遵循經濟發展規律，不斷提升市場競爭力和可持續發展能力的必然選擇，也是實現中華民族偉大復興，引領帶動我國經濟轉向高質量發展的必然要求和肩負的歷史使命。本文站在國家審計視角，對國有企業快速發展中存在的問題及制約因素進行了分析，進而探討了推動南京國有企業高質量發展的路徑。