行政事業單位預算管理工作的問題及對策研究

章小曉 杭州市蕭山區交通運輸建設發展中心

引言

在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，需要積極深化財稅體制改革、建立現代財政制度、優化財政資源配置，在此要求下，科學精準編制預算、開展績效評價、推進預算公開，多渠道加大對預算工作的監督，需要各預算單位加大對預算工作的管理，克服傳統預算編制下的種種弊端，積極探索新形勢下的預算管理工作。

一、新形勢下行政事業單位加強預算管理工作的重要性

（一）加強新形勢下預算管理工作是順應時代發展的需要

在全面貫徹政府“過緊日子”的要求下，按照“規范透明、標準科學、約束有力”的現代預算制度，行政事業單位的預算編制要將突出重點、節約財力、科學優化貫穿工作始終，行政事業單位需要積極響應政府號召，順應形勢，全面推進預算績效管理，努力壓減一般性支出，優化和調整支出結構，切實做到預算編制精準科學，努力為“十四五”規劃開好局，為快速發展的地方社會經濟提供財力保障。

（二）加強新形勢下預算管理工作是打造廉潔政府、對民負責的需要

財政資金取之于民，用之于民，可是過去多年，由于監督不力，給部分人提供了違規使用資金的可乘之機。新形勢下的預算編制同步加入績效目標，做到資金使用有的放矢；按規定編制政府采購預算，結合配置標準，規范了采購渠道和結算方式；在規定時間里公開預算，交給社會公眾一份清楚明白的賬本，加強了資金使用的透明度。通過預算編制的科學化管理，多管齊下堵住騙取和違規使用財政資金的漏洞，同時為社會公眾提供監督政府部門收支和資金使用情況的渠道，無形中增加了各預算單位預算編制和執行的壓力，客觀上加快了行政事業單位改進預算質量、提高預算編制科學性、預算執行規范化的進程。

（三）加強新形勢下預算管理工作是集中財力辦大事的需要

筆者所在的省已被列為全國打造高質量共同富裕示范區，作為長三角一體化的重要組成部分，筆者目睹了地方基本建設快速發展的進程，也了解到地方財政資金在交通、醫療、教育、公共衛生、大氣污染治理、垃圾分類、五水共治等方面的巨大投入，可以相信如果沒有強大的財力做保障，地方根本不足以支撐如此規模的基礎設施建設和民生工程。今后的發展，仍需要大規模的資金投入，作為財政資金的使用部門，任何預算單位都有責任、有義務編制科學精細的部門預算，提高預算執行率，節約財政資金，使地方政府能最大程度集中有限財政資源用于最需要的地方，助力經濟發展。

二、目前預算管理工作中存在的問題

（一）思想意識上的問題

（1）預算編制與實際需求脫節。受傳統觀念影響，不少人認為預算就是安排資金，安排資金就是財務的事。一直以來，不少單位年度預算編制工作由財務部門獨立完成，其他部門的參與程度很低，造成預算編制與實際需求脫節。現階段筆者所在的地區，已實現預算與績效目標設置相結合，即在編制項目預算階段，就要把每一部門專項的效績目標一并申報。財政部門布置這項工作的初衷是各專項資金由各用款部門進入預算編制系統錄入，財務最后匯總上報。但實際操作上，筆者了解到大部分單位的績效目標設置基礎工作仍由財務部門操作。原因高度一致：預算工作是財務的“份內事”。績效目標的設置不僅難以得到各用款部門的配合，而且領導也存在著財務把工作往外推的錯覺，而財務部門迫于按時提交預算的壓力，不得已攬下了績效目標的申報工作。由非項目實施者編制績效目標，其結果是，預算編制與各專項資金在預算執行上的脫節。

（2）預算“松弛”引發資金錯配甚至腐敗問題。受傳統觀念影響，用款部門普遍認為，預算資金申報得越多越好，既能提高資金使用的自由度，又能避免出現年末資金不足的問題，更是一個部門工作重要性的體現。結果是，資金錯配——造成有的項目資金超越實際需要，執行率不高，形成資金沉淀，浪費寶貴的財政資源；有的項目資金不足，影響項目推進。而且在實際操作上，也存在著項目只能上不能下，資金只能增不能減的怪象，年度預算資金分配過程無形中存在著各部門間資金上的爭奪，這表面上是一種思想問題，本質是腐敗問題，項目資金不知不覺中成了某些用款部門的私家金庫。

（二）預算編制方法不夠合理

預算單位本級預算包括基本支出與項目支出，基本支出包括人員經費和日常公用經費。人員經費主要是在編人員的工資、獎金、社保基金、住房公積金等，這部分預算按財政部門的口徑是以預算編制月個人實有數據為依據編制，列入控制性經費；而日常公用經費即包干性經費和項目支出，由各預算單位自主編制，這部分內容，在總量上前者為定額控制，后者在上年數據的基礎上由財政部門核準后批準控制數，但在編制方法上，各預算單位往往以增量預算為主，即在上一年的基礎上，對各個支出項目遞增一定的比例。這種方法簡單易行，適用于歷年支出變化不大的單位，對于年度間支出變化較大的單位并不適用，但卻成了實務中使用最廣的一種方法。

（三）預算編制質量有待提高

（1）編制時間緊迫。每年預算編制時已進入年度最后一個季度，此時財務工作進入最繁忙的時節。既要應對洶涌而來的年末工作，又要限時完成新一年度的預算編制任務，而預算編制又是一項系統工程，需要與各部門溝通并得力于各部門間的配合，加上部門間的協調困難重重，在精力有限的情況下，為及時提交預算，財務人員不得已追求速度而無力保證預算編制質量。

（2）工作量只增不減。預算編制的要求在逐年遞增，比如近年來的預算已相繼加入了績效目標的編制，通過賦予質量指標、數量指標、社會效益指標等方面分值與權重的方式進行度量，增加了規定復雜的政府采購、政府購買服務的內容，這使得預算編制的專業性更強，而預算編制人員卻沒有接受相應的專業培訓，使得預算編制的質量難以保證。

（3）內控措施不到位。自實行國庫集中支付后，各預算單位對資金支配的自由度已大大降低，隨之降低的還有預算單位財務的地位。在一些領導眼里，財務就是支付資金，單位收入由財政保障，僅支付錢就是一件非常簡單的事。而事實上，近些年來財務工作總量在不斷加大，內容上不斷新增：要牽頭做內部控制，要進行權責發生制下的政府會計核算，編制年度財務報告、資產報告，要進行個人所得稅匯算清繳……但財務人員的能力卻無法及時得到提高。很多單位的預算工作往往落實到一個人，沒有編制與審核的分工，致使編制中存在的一些問題無法及時發現，也在一定程度上影響了預算的質量。

（四）缺乏有效的監督機制

目前無論是預算編制還是預算執行、公開等工作均尚未出臺相應的考核措施。這在一定程度上使工作人員放松了對預算編制質量和較高執行率的追求。單位內部也往往疏于對預算的自我監督，使預算工作中存在已久的問題沒有得到應有的重視，也沒有采取有效的措施去解決。

（五）預算公開流于形式

目前的預算公開模式由一級主管單位匯總公開，公開的數據為一級主管單位本級和下屬各個單位的匯總數，提交給社會公眾的是整個系統的總賬，公眾無法知曉各個單位的預算情況，這種公開方式存在渾水摸魚的嫌疑。

三、加強新形勢下預算管理工作的對策

（一）改進預算編制方法，以零基預算替代增量預算

每年預算編制工作前，需要對上年的情況進行清理，結合新年度目標，重新確定支出項目和金額。公用經費預算，保留必需、急需的開支，可有可無、非剛性的支出應本著實事求是的原則，支出不再列入預算，多余的定額指標由財政收回；項目支出，要進行充分論證，打破以前年度項目的禁錮，結合每年工作目標統籌安排項目資金，堅決杜絕項目只上不下，金額只增不減的情況，防止項目支出成為用款部門的小金庫，滋生腐敗亂象。這需要單位領導給予高度的重視，在預算項目分配上能突出重點，統籌協調。

（二）擺脫傳統預算編制思想的束縛，以全新的視角認識新形勢下的預算工作，切實提高預算編制的精準化和科學性

首先，要建立預算工作的組織架構，由單位一把手擔任第一責任人，以提高預算編制工作的權威，便于統籌協調預算編制及預算執行過程中的重大問題；預算支出相關部門負責人為組成成員。需要注意的是，該組織架構并不是一成不變的，每年預算編制前應根據當年度的情況做必要的調整。

其次，對公用經費和項目支出要進行嚴格論證，提高編制的精準化和科學性。公用經費編制要特別注意三公經費的支出，注意其必要性；對于委托業務費要注意是否是履職的一般性事務，只有非一般性事務才允許委托。項目支出預算要科學詳細地編制績效目標，與財政部門規定的績效項目一一對應，按輕重緩急順序確定部門專項。

最后，要科學編制采購預算。合理確定采購需求，進行詳細地資金測算，減少執行過程中的預算調整，不得為規避政府采購或公開招標而進行拆分、化整為零。對于政府投資項目中屬于政府采購范圍的貨物與服務的，除不可分割外，應單獨編制貨物與服務的采購預算。

（三）將考核監督與預算編制質量、執行情況掛鉤

提高預算編制的科學性，是實現預算目標的關鍵步驟；嚴格按預算執行或按規定程序進行預算調整是確保實現預算目標的有效途徑。而將預算編制與執行納入考核是實現前述目標的有效手段。一項工作一旦納入年度考核，與經濟利益掛鉤，就能引起大家的高度重視，自然形成合力，克服困難加以推進。目前筆者所在的地區只有對預算執行過程中執行率排名的公開，沒有將預算編制、最終執行情況與年度考核掛鉤，這樣一方面無法讓大家形成高度重視的共識，另一方面也缺失實現預算目標的制約手段與動力。故在新形勢下，尤其是需要集中有限財力用于影響國計民生重大項目建設的時刻，將預算編制與執行情況納入年度考核具有很強的現實意義。單位內部要建立相應內控制度，規范預算編制、審核、分解、執行、調整及公開等一系列行為。明確相應崗位的責任權限，單位內部要加強對預算編制、審核與執行等工作的內部審計。對于年度考核、內審中發現的問題要查明原因并追責。

（四）注重預算公開的實效

改變目前預算公開以一級主管單位為主體的方式。使用財政資金，應讓每一預算單位都作為公開主體，讓每一預算單位的預算編制與執行情況清楚明白公布于眾，接受社會監督，這樣也能形成對預算單位的壓力，倒逼各單位自覺提高編制的質量和執行率，確保財政資金用到實處。對于公開的內容，目前使用財政部門的統一格式，篇幅長，內容多，不利于閱讀，形式意義重于實質效果。建議改進公開格式，對有實際預算數的項目應做重點公開，可以采用報表附注的形式進行說明；對未安排預算資金的項目可作零發生單獨列報，便于公眾分清主次，方便閱讀。

（五）充分發揮年度決算的作用

預算編制與執行情況如何，最終都清晰地反映在決算數據上。在重視資金配置的同時，也要注重對決算數據的分析利用。通過不同時期決算數據的對比，可以明晰單位工作方向，為下一次預算編制提供指向性意見；通過同一年度同項目的決算數對比，可以明晰單位工作重點，為來年預算編制提供參考。通過決算查漏補缺，便于發現預算執行中的一些問題，如對于非基建的項目結轉資金，需要在兩個年度內用完，否則由財政部門收回。通過決算數據分析可以了解執行進度，及時發現執行中的問題，便于安排下一年的工作。

結語

年度預算一旦批準，就占用用款計劃，這也就意味著納入預算的支出已經得到了財政資金的保障。涓涓細流匯成滔滔大海，合理安排預算資金和嚴格按預算執行，無論對于各預算單位還是地方財政都是一件十分重大的事。各個預算單位在編制年度預算時，務必要有一定的政治站位，具備全局的戰略思想，做到預算的精細化，提高編制的科學性，減少資金沉淀，真正實現把有限的財政資源集中到最需要的地方，做到取之于民，用之于民。