建平縣耕地保護與保障占補平衡的主要對策及建議

王宏偉 劉艷

摘要：遼西地區建平縣是一個以農業為主的大縣，因此，實施耕地有效保護和保障土地占補平衡是不容忽視的問題。本文就建平縣土地保護與占補平衡的保證對策加以分析，提出了相應的對策與措施。

關鍵詞：占補平衡，對策;耕地;保護

中圖分類號：F323.211

實施耕地保護與占補平衡的保障措施，是自然資源部門不可忽視的問題，該項業務涉及不可再生資源的合理規劃和利用。實施耕地保護與占補平衡的措施實施以來，建平縣自然資源部門嚴格按照黨中央、國務院的決策部署，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，但實施中也存在一定困難和問題。現將目前建平縣土地資源保護與保障土地占補平衡的主要對策分析如下，供各地在生產中借鑒和參考。

1建平縣土地資源保護與占補平衡存在的主要問題

1.1永久基本農田劃定和保護不盡徹底

建平縣全域基本農田劃定工作自2015年啟動到2016年底結束，歷時近兩年時間，雖然該項工作對原基本農田布局做了進一步的優化和調整，解決了部分項目的用地問題。但尚有部分項目用地無法在短期內明確用地范圍，導致出現最后明確的用地范圍涉及占用基本農田，而根據《基本農田保護條例》第三章第十五條規定：“基本農田保護區經依法劃定后，任何單位和個人不得改變或者占用。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址無法避開基本農田保護區，…必須經國務院批準。”即若非上述條款中的項目是不允許使用基本農田的，最終造成項目難以落地。例如：公路項目用地涉及基本農田，導致項目難以推進。

1.2實施土地整治和落實補充耕地不盡完善

首先，山地丘陵地區，可開墾利用的耕地后備資源緊張，且面積小，分布零散，群眾小塊并大塊主觀意愿不強，土地整治實施難度大;其次，《意見》中雖明確拓展補充耕地途徑，可通過實施土地整治、高標準農田建設、城鄉建設用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復墾等方面新增耕地用地落實補充耕地任務。但在實際實施過程中，較難執行。原因如下：（1）可進行復墾農村居民點因地理位置、面積、實施成本過大（包括拆舊區的群眾補償、整理費用、安置費用，建新區占地的補償和安置，這都需要大筆資金墊付，但這些資金往往難以在實施掛鉤工程時籌措到位），且群眾意愿不高，甚至不同意實施;（2）如果處于地質災害易發區，因此部分可復墾位置又因涉及地質災害不適宜實施;（3）根據日常巡查及上級下發的廢棄采礦用地實施增減掛鉤調查圖斑進行實地核實，發現大部分存在義務主體或實地已建成建筑物，不適宜復墾。（4）此外還存在有部分可實施圖斑因歷史原因存在權屬爭議無法實施[1]。

1.3落實耕地占補平衡責任工作不夠細化

《意見》指出，由地方各級政府負責組織實施土地整治，通過土地整理、復墾、開發等推進高標準農田建設，增加耕地數量、提升耕地質量，以縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統籌為補充，落實耕地補充任務。

2實施耕地保護與占補平衡的對策建議

2.1建立永久基本農田補劃機制

建議將凡屬地方民生工程項目、交通、水利等基礎設施建設項目都可納入允許使用基本農田范疇，同時建立永久基本農田補劃機制，對涉及占用基本農田的項目，在落實耕地占補平衡并通過論證后給予補劃基本農田，要求補劃質量不降低，數量不減少，以達到基本農田總量不變，實現動態平衡[2]。

2.2開墾耕地應盡量選質地好的后備土地資源

通過開發后備土地資源補充耕地的質量主要取決于后備土地資源的先天條件，如果要開墾的后備土地資源的先天條件不足或自然質量不高，即使投入再多的人力、物力，也難以獲得高質量的耕地。因此，在現有的后備土地資源中，選擇適宜開墾而且宜耕性較好的土地，是保證開墾后的耕地質量較高的先決條件。

2.3完善耕地保護考核體系

建議盡快完善耕地保護考核體系，樹立耕地數量與質量相統一的思想，拓寬耕地占補平衡思路。對耕地占補平衡的考核不單純地進行數量平衡的考核，更重要的是要注重質量平衡的考核。耕地是質與量的統一體，對耕地占補平衡的考核實質是對耕地生產能力占補平衡的考核。在明確這一根本目的的基礎上可以采取“以質抵量”來實現耕地占補平衡這一目標。比如：在占用1畝質量較好的耕地時，若補充的1畝耕地與其質量不相當時，還應投入一定資金用于改造一定數量的中、低產田來平衡占用和補充耕地兩者質量的差異，或者直接以改造較大面積的中、低產田來代替補充耕地，而達到耕地生產能力的平衡，并可以有效的避免開發耕地帶來的生態風險。當然，要實現耕地生產能力占補平衡，需要建立在補充耕地與占用耕地的針對性比較和耕地質量量化的基礎上，科學地確定耕地開墾費的數量和改造中低產田的數量及標準，同時要嚴把耕地占補平衡考核、驗收關，確保耕地質量不變劣，生產能力不降低。

2.4完善管理體制和機制

一是建議將縣鄉鎮土地開發整理機構納入財政全額撥款的事業單位。二是適當下放土地開發整理立項和驗收的權利。按現行的管理體制，土地開發整理項目的立項審批權限在市以上國土資源部門，一些后備資源優良但面積較小的項目不能立項。特別是丘陵地帶，成片、大規模的后備資源相對匱乏，因此建議適當下放土地開發整理的立項和驗收權利，由縣（市、區）級國土資源部門負責小面積的土地開發整理項目的立項、驗收工作。

2.5加強對新開墾耕地的后續管理

各級政府應加大對新開墾耕地的后續管理，制定具體措施鼓勵單位和個人加大對新開墾耕地質量的改良力度，加大后續資金投入力度，并落實種植措施，逐步提高新開墾耕地的質量。

參考文獻：

[1]趙卉，郭建超.淺談耕地占補平衡存在的問題及對策——以天津市為例[J].中國房地產，2014（10）：57-59.

[2]王玫瑰，楊玲.強化要素保障 探索占補新舉措——淺析東陽市耕地占補平衡工作[J].浙江國土資源，2019（11）：28-30.