行政機關強制停電的行為屬性及法律責任探究

吳德松 ，王學棉

近年來，基層行政機關在實施城鄉違法建設整治、環境污染治理、土地及房屋征收拆遷、淘汰落后產能、安全生產等行政執法活動中，頻頻要求供電企業對企業或者居民予以停止供電（或中止供電、限制供電、斷電等，以下通稱“停電”），由此引發出一系列的民事和行政訴訟。在具體的司法裁判中，有的將強制停電認定為行政機關的具體行政行為，有的則認定為供電公司實施的民事行為；在認定為行政行為的裁判中，有的認定為行政強制措施、行政處罰、行政事實行為或行政輔助行為，有的認定為行政指導行為、行政過程行為或內部行政行為等。造成這種分歧的主要原因在于對強制停電的行為屬性辨識不清，對行為合法性認定的依據有誤。因此，實有必要對行政強制停電的行為屬性及其法律規制等進行深入探究，以避免和減少行政違法行為，消弭司法裁判中的分歧。

本文通過檢索行政機關強制停電的行政訴訟及民事訴訟裁判文書，結合此類典型案例的實證研究，試圖辨析行政機關強制停電的行為屬性，厘定不同類型行政行為的法律規制，明晰行政機關及供電企業各在其中的法律責任。

一、強制停電的行政執法及司法裁判情況

強制停電在行政執法中具有獨特的優勢。行政機關在實施查封、扣押、責令停產停業等行政強制時，往往難以保障其執行效果，而且責令停產停業、強制拆除等在實施的程序上較為繁瑣，在實施的過程中也面臨暴力抗法的危險。實施強制停電則效果上可以立竿見影，實施方式上簡便易行，而且借助供電企業實施還可以減少暴力抗法的危險，有柔性執法、間接強制之意蘊，因此強制停電一經采用即因其良好的執法效果而在全國各地迅速推廣。根據公開報道，2014年9月至2015年廣東省順德市在“斬污除患”雷霆執法行動中停水停電159家企業；①丁媚英：《順德：向環境違法行為“亮劍”》，載《環境》2015年第6期，第44頁。2017年湖南省懷化市電力行政執法支隊對環境違法企業停電達600余家。②張文森：《政府主導 政企聯動 全面推進電力行政執法工作》，載《大眾用電》2018年第5期，第5頁。又據筆者調查，湖南某縣供電企業2018年全年收到的、來自各類行政機關（包括縣鄉人民政府、街道辦事處、縣經信局、縣環保局、縣安監局、縣自然資源局、縣國土資源局、縣住房和城鄉建設規劃局、縣林業局、縣綜合執法局、河長制辦公室、拆遷指揮部、各類領導小組等）發來的書面和口頭停電通知46份，涉及停電企業（包括采石場、沙石場、磚場）73家。2017年3月某縣政府發出停電通知，一次性要求對526家“小散亂污”企業停止供電；①河南省濮陽市中級人民法院（2017）豫09行初238號行政裁定書。2018年8月某市經濟和信息化局發出一份《停電通知》，要求對69戶畜禽養殖戶停止供電；②湖北省荊門市中級人民法院（2019）鄂08行終55號行政裁定書；湖北省鐘祥市人民法院（2019）鄂0881行初15號行政判決書。2019年5月某縣科技和工業信息化局在一份停電通知中，要求對88家磚場立即停電。③瀘溪縣科技和工業信息化局《關于對楊元旺等88家磚場立即停止供電的函》，瀘工信函[2019]9號，2019年5月29日。強制停電在行政管理中使用之廣由此可見一斑。

與行政機關頻頻使用強制停電相對應，涉及強制停電的行政與民事訴訟在近年呈現快速增長的趨勢。通過“北大法寶”查詢，涉及強制停電行為的行政訴訟裁判文書從2016年的922篇快速增長到2019年的4863篇，增長了5倍多（見表一）。④本文通過“北大法寶”進行類案檢索，日期為：2020年11月17日。檢索方法為：進入“北大法寶”的“司法案例”，通過“高級檢索”，選擇“行政”案由及設定“審結日期”，分別以停電、斷電、中止供電、中斷供電、終止供電、限制供電為關鍵詞進行檢索，再將檢索結果相加匯總，得到本表統計數據。由于同一裁判文書中可能同時包含兩個以上的關鍵詞（如停電、中止供電）、有的包含有關鍵詞的裁判文書與強制停電行政行為無關（例如專利復審行政訴訟中“關斷電流”技術用語、商標行政訴訟中“不間斷電源”計入“斷電”類裁判文書），故本文中的類案檢索數據有不準確之處。

表一：近年涉及強制停電行政訴訟的裁判文書情況

通過梳理涉及強制停電的裁判文書，近年來具有典型性的案例有：衡陽華強玻璃制品有限公司訴衡陽市經濟和信息化委員會撤銷限電通知案、⑤衡陽華強玻璃制品有限公司訴衡陽市經濟和信息化委員會撤銷限電通知案及行政賠償糾紛案，參見：衡陽市中級人民法院（2015）衡中法行初字第37號行政判決書、湖南省高級人民法院（2015）湘高法行終字第574號行政裁定書、衡陽市中級人民法院（2016）湘04行初75號行政判決書、湖南省高級人民法院（2017）湘行終85號行政判決書、最高人民法院（2018）最高法行申6130號行政裁定書、衡陽市中級人民法院（2017）湘04行初202號行政判決書。其中的確認強制停電行政行為違法案歷經一、二審和重審一、二審、再審，行政賠償案至今尚未終結。增城市超衡摩托車有限公司訴新塘鎮政府確認強制停電行為違法案及訴增城供電局供用電合同糾紛案、⑥增城市超衡摩托車有限公司訴新塘鎮政府確認停電行為違法案，參見：增城市人民法院（2014）穗增法行初字第8號行政判決書、廣州市中級人民法院（2014）穗中法行終字第1368號行政判決書；增城市超衡摩托車有限公司訴廣州供電局有限公司增城供電局供用電合同糾紛案，參見：增城市人民法院（2011）穗增法民二初字第702號民事判決書、廣州市中級人民法院（2013）穗中法民二終字第156號民事判決書、廣東省高級人民法院（2017）粵民再17號民事判決書。鄭州市恒升教育軟件科技有限公司訴鄭州市金水區政府確認強制停電行為違法案及訴鄭州供電公司供用電合同糾紛案、⑦鄭州市恒升教育軟件科技有限公司訴鄭州市金水區人民政府確認行政行為違法案、鄭州市鋁制品廠訴鄭州供電公司供用電合同糾紛案，參見：鄭州鐵路運輸中級法院（2015）鄭鐵中行初字第50號行政裁定書、鄭州鐵路運輸中級法院（2016）豫71行初90號行政判決書、河南省高級人民法院（2015）豫法行終字第00753號行政裁定書、河南省高級人民法院（2016）豫行終2461號行政判決書、最高人民法院（2017）最高法行申8513號行政裁定書、金水區人民法院（2015）金民二初字第3432號民事判決書。臨洮縣五愛建材廠訴臨洮縣人民政府確認斷電行為違法案及訴臨洮縣供電公司供用電合同糾紛案、①臨洮縣五愛建材廠訴臨洮縣人民政府確認斷電行為違法案，參見甘肅省高級人民法院（2018）甘行終634號行政判決書；臨洮縣五愛建材廠訴臨洮縣供電公司供用電合同糾紛案，參見：最高人民法院（2018）最高法民申2093號民事裁定書。袁會燕等訴章丘區政府行政強制違法案、②袁會燕等10人因訴濟南市章丘區人民政府及第三人濟南市章丘區公用事業局、章丘市第二建筑安裝（集團）有限責任公司、國網山東省電力公司濟南市章丘區供電公司行政強制違法案，參見：山東省高級人民法院（2019）魯行終2238號行政判決書。洛陽瀧康冷飲有限公司訴新安縣人民政府行政強制案、③洛陽瀧康冷飲有限公司訴河南省新安縣人民政府行政強制案，參見：最高人民法院（2020）最高法行申8519號行政裁定書。李華訴鐘祥市發改局電力行政管理行政命令及行政復議案④李華訴鐘祥市發改局、鐘祥市人民政府電力行政管理行政命令及行政復議案，參見：湖北省荊門市中級人民法院（2019）鄂08行終55號行政裁定書。（下文簡稱華強公司案、超衡公司案、恒升公司案、袁會燕案、五愛建材廠案、瀧康公司案、李華案）。這些案例中行政機關及司法機關對強制停電行為的定性各有不同，有的認定為行政處罰，有的認定為行政強制措施，有的認為是過程性行政行為或行政事實行為；有的行政機關認為屬于內部指導行為不產生外部性，而司法裁判認定為行政強制行為；同一強制停電行為一、二審及再審裁判對合法性的認定各不相同，有的認定為合法，有的認定為違法；在執行強制停電供電企業的法律責任上，有的認為供電企業的停電行為不是供用電合同的行為因此不屬于民事訴訟的受理范圍，有的則認為屬于民事行為因此在民事訴訟中判令其承擔賠償責任（見表二）。

表二：強制停電典型案例裁判情況

從上述類案檢索所呈現出的強制停電訴訟糾紛高增長態勢和從典型案例中表現出來的對強制停電行為在法律屬性認定上的巨大差異、行政行為合法性認定上的較大分歧，以及供電企業法律責任承擔上的截然不同等，均表明對行政機關強制停電涉及的相關法律問題有深入探究的必要。

二、強制停電行為之法律屬性辨析

通過上述類案檢索，尤其是通過對眾多裁判文書的解讀，撇開不產生行政法上權利義務關系的內部行為，行政機關的強制停電行為可歸為三類：行政強制行為（包括行政強制措施、行政強制執行），行政處罰行為，行政輔助行為（包括行政事實行為、行政過程行為）。

（一）作為行政強制行為的強制停電

《行政強制法》第2條對行政強制作出了定義，行政強制又區分為行政強制措施和行政強制執行。行政機關對企業和居民實施停電，通常是為了停止排放污染物、房屋征收拆遷、拆除違法建筑、避免安全事故發生、處置突發事件等，此種情況下的強制停電合乎《行政強制法》第 2條的定義，既可以是行政強制措施，也可以是行政強制執行。該法第四章“行政機關強制執行程序”第43條第2款規定“行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定”，這就直接表明此類強制停電為行政強制執行。華強公司案中，最高人民法院、湖南省高級人民法院均認定行政機關作出的“限電通知”為行政強制措施。①參見：湖南省高級人民法院（2017）湘行終85號行政判決書，最高人民法院（2018）最高法行申6130號行政裁定書。

（二）作為行政處罰行為的強制停電

有的強制停電中，行政機關將其作為行政處罰。超衡公司案中，新塘城政府認為所實施的強制停電屬于行政處罰，一、二審行政判決書也認定其為行政處罰。②參見：增城市人民法院（2014）穗增法行初字第8號行政判決書、廣州市中級人民法院（2014）穗中法行終字第1368號行政判決書。華強公司案中，衡陽市經信委將強制停電作為行政處罰使用，但湖南省高級人民法院、最高人民法院均認為是行政強制而不是行政處罰。③參見：湖南省高級人民法院（2017）湘行終85號行政判決書，最高人民法院（2018）最高法行申6130號行政裁定書。

（三）作為行政輔助行為的強制停電

行政強制措施有獨立性措施與輔助性措施之分，在大量的行政強制措施中，有的措施能夠獨立存在，有的措施往往會被事后的行政行為吸收而不具有獨立性，獨立性措施能夠獨立地適用法律救濟，而輔助性措施隨著基礎性行為的被救濟而得到救濟。④胡建淼著：《行政強制法論：基于<中華人民共和國行政強制法>》，法律出版社2013年版，第154頁。強制停電往往表現為行政輔助性行為，在強制拆除違法建筑物等情形下，實施強制停電往往是強制拆除這一實體性、基礎行政行為的輔助性行為和過程性行為，它被強制拆除這一基礎行政行為所涵攝，此時單一的強制停電行為不具有獨立性，因而成為行政輔助行為。筆者通過前述“北大法寶”檢索了最高人民法院2019年作出的、涉及強制停電的119篇行政訴訟裁判文書，通過對此 119篇裁判文書逐一分析發現，在強制拆除違法建筑物的諸多訴訟案件中，即便行政相對人陳述了行政機關實施違法斷電的事實、甚至提出了確認斷電行為違法的訴求，但裁判中一般未對強制停電行為的發生及合法性作出認定，而是對強制拆除行為的合法性作出認定，個中緣由應在于此類強制停電行為已被強制拆除行為所涵攝。

除了行政強制行為、行政處罰行為、行政輔助行為這三類以外，也有不少的行為無法分類，但嚴格來說也應歸入這三類之內。例如，有的強制停電以行政命令、行政指導、行政建議或會議紀要等方式作出，如屬于行政機關的內部行為，則不發生外部效力，不成就為獨立的行政行為；而有的會議紀要、行政指導等涉及強制停電的行為產生了外部性，則究其實質亦屬于上述三類行為中之一類。在李華案中，行政機關下達停電通知并交由供電企業照此實施停電，二者共同構成了一項具體行政行為，該行為產生了對行政相對人強制停電以迫使其停止畜禽養殖的客觀效果，因而具有外部性，應屬行政強制行為；但司法裁判認為該停電通知為“內部行政行為”，⑤參見：湖北省荊門市中級人民法院（2019）鄂08行終55號行政裁定書。生硬地將行政機關的停電通知與供電公司協助行為割裂為兩個獨立的行為，這在行為的“內部性”與“外部性”的認知上出現了偏差。與李華案相對應的是，在五愛建材廠案中臨洮縣政府認為其通知停電系“內部指導行為”因而不具有可訴性，司法裁判認為該責令斷電行為對五愛建材廠的權利義務產生了實質影響，故認定為行政強制行為。⑥參見：甘肅省高級人民法院（2018）甘行終634號行政判決書。另外，在恒升公司案中金水區政府稱其通知供電企業斷電的行為不屬于行政行為、而是不具有強制力的行政指導行為，⑦參見：河南省高級人民法院（2016）豫行終2461號行政判決書。最高人民法院在再審裁定中則認為金水區政府通知鄭州供電公司停電是“行政事實行為”，①參見：最高人民法院（2017）最高法行申8513號行政裁定書。但這一“行政事實行為”的定性尚未揭示出該案中強制停電行為的本質——結合該案在另一相關民事判決中所認定的、金水區政府強制停電后不久即行強制拆除建筑物這一事實，②參見：鄭州市鋁制品廠訴鄭州供電公司供用電合同糾紛案，金水區人民法院（2015）金民二初字第3432號民事判決書。該案中的強制停電行為足以被嗣后的強制拆除行為所涵攝，故強制停電成就為行政輔助行為，該強制停電行為已不具有獨立性、可訴性。有的學者提出，實務中可將后續行政行為與先行行政行為整合成一個行為，由后續行政行為吸收先行行政行為以便更好的解決實踐中的問題；③黃文凱、王書娟：《后續行政行為能否吸收先行行為》，載《海峽法學》2018年第2期，第59～71頁。也有學者提出，對于行政訴訟和民事訴訟交叉的案件（例如本文所述司法實踐中屢屢發生的、因一個強制停電行為分別引發行政訴訟和民事訴訟——作者注），司法機關宜從公正和效率的價值理念出發，建立行政與民事交叉合并審理機制，減少“訟累”。④蘇詠梅：《行政糾紛與民事糾紛的糾結與求解》，載《海峽法學》2011年第1期，第111～114頁。

三、設定強制停電行政行為的法律依據分析

在華強公司案中，最高人民法院認為衡陽市經信委所作的“限電通知”實為行政強制措施，該行政強制措施沒有法律、行政法規上授權，且湖南省地方性法規并非強制停電的授權依據，部門規章也無權設定行政強制措施，故認定該“限電通知”違法。⑤參見：最高人民法院（2018）最高法行申6130號行政裁定書。解讀這一案例，隨之而來的困惑是：行政機關采取強制停電這一行政行為不但要有法律法規的授權依據，還需要識別該授權性規定自身的效力如何。

分析設定行政強制、行政處罰這二類行政行為的法律規制及行政輔助行為的法律屬性，我們可以發現，不同類型的強制停電行政行為其設定的法律法規依據各不相同。

（一）將強制停電設定為行政強制（措施、執行）的法律依據

1.設定為行政強制措施的法律依據。如將強制停電設為行政強制措施，則其只能是《行政強制法》第9條所界定的“行政強制措施種類”之“其他行政強制措施”。⑥《行政強制法》第9條：行政強制措施的種類：（一）限制公民人身自由；（二）查封場所、設施或者財物；（三）扣押財物；（四）凍結存款、匯款；（五）其他行政強制措施。同時該法第10條規定，“行政強制措施由法律設定。尚未制定法律，且屬于國務院行政管理職權事項的，行政法規可以設定除本法第九條第（一）項、第（四）項和應當由法律規定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。尚未制定法律、行政法規，且屬于地方性事務的，地方性法規可以設定本法第九條第（二）項、第（三）項的行政強制措施。法律、法規以外的其他規范性文件不得設定行政強制措施”。基于本條規定，雖可以將強制停電視為《行政強制法》第9條第5項“其他行政強制措施”，但其顯然不屬于第2項（查封場所、設施或者財物）和第3項（扣押財物）的行政強制措施，因此只有法律及行政法規才有權設定，部門規章、地方性法規以及其他規范性文件等均不可創設強制停電的行政強制措施。

2.設定為行政強制執行的法律依據。如將強制停電設定為行政強制執行，則其只能是《行政強制法》第12條所界定的“行政強制執行的方式”之“其他強制執行方式”。⑦《行政強制法》第12條：行政強制執行的方式（一）加處罰款或者滯納金；（二）劃撥存款、匯款；（三）拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物；（四）排除妨礙、恢復原狀；（五）代履行；（六）其他強制執行方式。同時該法第13條規定，“行政強制執行由法律設定。法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行”。從《行政強制法》全文理解，此處所指的“法律”應指全國人大及其常委會所頒布的、狹義上的法律。如前所述，現行法律中有《安全生產法》將強制停電設定為行政強制執行，而行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章、以及其他規范性文件則不可創設行政強制執行。

胡建淼教授即指出，《行政強制法》第 9條之“其他行政強制措施”并不是一種直接可行使的行為措施，它須經過有關法律和行政法規設定以后才形成方可實施的措施；①胡建淼著：《行政強制法論：基于<中華人民共和國行政強制法>》，法律出版社2013年版，第192頁。《行政強制法》第 12條之“其他強制執行方式”必須由法律設定，行政法規、地方性法規、規章和其他規范性文件不得設定。②同上，第362頁、第410頁。

（二）將強制停電設定為行政處罰的法律依據

《行政處罰法》（2017年修正）第9條規定，“法律可以設定各種行政處罰。 限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定”；第10條規定“行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。法律對違法行為已經作出行政處罰規定，行政法規需要作出具體規定的，必須在法律規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定”；第11、12、13條分別規定了地方性法規、部門規章、地方政府規章可以設定（或規定）行政處罰的權限，第14條則特別指出“其他規范性文件不得設定行政處罰”。根據《行政處罰法》第 8條規定，當強制停電作為一種行政處罰時應屬于該條的“法律、行政法規規定的其他行政處罰”，顧名思義此項處罰只有法律、行政法規方可設定，部門規章、地方性法規、地方政府規章、以及其他規范性文件則不可創設強制停電的行政處罰。③《行政處罰法》（2017年修正）第8條：行政處罰的種類:（一）警告；（二）罰款；（三）沒收違法所得、沒收非法財物；（四）責令停產停業；（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法規規定的其他行政處罰。需說明的是：《行政處罰法》于2021年進行了修訂，自2021年7月15日起施行，本次修訂后行政處罰的種類有所增加，地方性法規設定行政處罰的權限亦有所調整，撰寫本文時修訂后的新法尚未施行。

（三）將強制停電設定為行政輔助行為的法律依據

強制停電不但可以是獨立的行政行為（行政強制或者行政處罰），而且可以是行政輔助行為。這在停電與強制拆除違法建筑物、城市房屋拆遷中表現得最為明顯，此時停電是強制拆除的必經步驟和輔助手段，強制拆除為基礎行政行為。由于行政輔助行為不具有獨立性，因此它不單獨產生行政法上的權力與義務，其法律屬性由所依附的實體性基礎行政行為所決定；也不具有可訴性，它隨著基礎行為的救濟而得到救濟。④胡建淼著：《行政強制法論：基于<中華人民共和國行政強制法>》，法律出版社2013年版，第154頁、第210頁。行政輔助行為無須法律、行政法規等予以設定，它的合法性依附于其所輔助的基礎行政行為。在強制停電行為足以被實體性基礎行政行為所涵攝的特定情形下，它因基礎行政行為的合法而合法、因基礎行政行為的違法而違法；而在強制停電行為不足以被實體性基礎行政行為所吸收涵攝的情形下，它應作為獨立的行政行為而存在，分別受《行政強制法》或《行政處罰法》所規制。在瀧康公司案中，最高人民法院裁判認為斷電行為系新安縣政府對瀧康公司租賃的廠房實施強制拆除前為安全需要所作的準備工作，同日部分廠房被強制拆除，斷電行為從屬于房屋強制拆除行為，其具有過程性，效力可被后續實施的房屋強制拆除行為所吸收；⑤參見：最高人民法院（2020）最高法行申8519號行政裁定書。在五愛建材廠案中，臨洮縣政府主張其通知停電是配合臨洮縣國土局所作停產停業行政行為的輔助措施，甘肅省高級人民法院裁判認為該強制斷電行為的法律效果并未被臨洮縣國土資源局的強制執行行為所吸收和覆蓋，故臨洮縣政府的斷電行為具有可訴性。⑥參見：甘肅省高級人民法院（2018）甘行終634號行政判決書。

從上述《行政強制法》、《行政處罰法》的規定可以看出，無論是將強制停電設定為行政強制、還是設定為行政處罰，均只有法律、行政法規可以設定（其中行政強制執行只有法律方可設定），部門規章、地方性法規、地方政府規章、以及其他規范性文件均不能創設（見表三）。現行有效的法律、行政法規中，設定了行政機關有權強制停電的法律和行政法規屈指可數，僅散見于《電力法》（2018年修正）第65條、《安全生產法》（2014年修正）第67條、《突發事件應對法》第50條、《消防法》（2019年修正）第45條的直接規定以及《反恐怖主義法》（2018年修正）第61條、《國家安全法》第75條的間接規定。由此看來，若干地方性法規所創設的有關強制停電的授權性規定（如《浙江省水污染防治條例》第50條、《廈門市物業管理若干規定》第29條、《珠海經濟特區城鄉規劃條例》第83條）在立法上尚值得推敲；也由此可知，前述華強公司案、超衡公司案中行政機關將強制停電作為行政處罰予以使用，實屬于法無據。

表三：設定強制停電行為類型的法律法規范圍

近年來熱衷于使用強制停電這一措施的當數環境保護領域的行政執法。國家環保總局發布《關于1998年取締、關閉和停產十五種污染嚴重企業工作意見的通知》，規定對“十五小”企業要逐一落實，堅持標準，切實做到斷水斷電等，杜絕死灰復燃。①轉引自李大勇：《作為行政強制執行手段的斷水、斷電》，載《行政法學研究》2013年第3期，第21頁。強制停電由此進入環保行政執法之列。2016年國家啟動中央環境保護督察工作，②《2016年第一批中央環境保護督察工作全面啟動》，http://www.gov.cn/hudong/2016-07/19/content_5092856.htm，下載日期：2019年9月25日。刮起了一場“環保風暴”，伴隨著環境保護執法行動的開展，強制停電遂大行其道。據前述“北大法寶”對《供電監管辦法》第24條所關聯的37次強制停電行為所引發的訴訟糾紛中，其中26起強制停電與環境保護執法有關。檢視環境保護方面的法律、行政法規和行政決定，除了《環境保護法》（2014年修正）第60條、③《環境保護法》（2017年修正）第60條：企業事業單位和其他生產經營者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的，縣級以上人民政府環境保護主管部門可以責令其采取限制生產、停產整治等措施。《大氣污染防治法》（2018年修正）第30條中的“等”字似可擴大解釋為包括有強制停電措施外，④《大氣污染防治法》（2018年修正）第30條：企業事業單位和其他生產經營者違反法律法規規定排放大氣污染物，造成或者可能造成嚴重大氣污染，或者有關證據可能滅失或者被隱匿的，縣級以上人民政府生態環境主管部門和其他負有大氣環境保護監督管理職責的部門，可以對有關設施、設備、物品采取查封、扣押等行政強制措施。尚無其他強制停電的法律、行政法規的依據；然而從語義上理解，上述兩個法條中的“等”應表示“煞尾”而不是“列舉未盡”，否則將導致對環境執法的無限授權。另外，上述環境保護方面的法律、行政法規授予了行政機關對排污企業等有責令停業與關閉、限制生產與停產整頓、責令停產（或停工、停業）整治、強制拆除等執法權，在這些執法行為中強制停電行為足以被強制拆除的基礎行政行為所涵攝，或者在行政機關申請法院強制執行停產等基礎行政行為之后、使強制停電成為輔助執行措施而具有行為上的合法性。

四、行政機關及供電企業在強制停電中的法律責任

厘清了行政機關強制停電行為的法律屬性及其法律規制，對前述若干案例中的分歧可以作出清晰的判斷，也對行政機關及供電企業在強制停電中的責任有了更多的認知。

作為部門規章的《供電監管辦法》，其第24條對供電企業協助行政機關強制停電作出了義務性的規定，據“北大法寶”查詢《供電監管辦法》第24條“法寶聯想”所關聯的72篇裁判文書分析，計為56次強制停電行為、引發了37次行政訴訟和22次民事訴訟；其中供電企業在15次行政訴訟中列為第三人、在22 次民事訴訟中列為被告，其受訴次數甚至超過了行政機關（見表四）。①本文通過“北大法寶”進行類案檢索，日期為：2020年11月17日。檢索方法為：進入“北大法寶”檢索《供電監管辦法》，在《供電監管辦法》第24條“法寶聯想：案例與裁判文書77篇”中查閱全部裁判文書，經逐一甄別剔除重復的3篇裁判文書、剔除供電公司為原告的2篇裁判文書后為72篇裁判文書。另外，由于有的裁判文書將《供電監管辦法》誤寫為《供電監督辦法》（如超衡公司案）而未能檢索出來，故在該72篇裁判文書之外尚有遺漏。本文在統計方法上對同一行政糾紛經由一審、二審或再審等多次審理的計為一次訴訟，同一民事糾紛經由一審、二審或再審等多次審理的計為一次訴訟。又據筆者調查，某電網企業在2016年至2019年間，其下屬各地供電企業因協助行政機關強制停電而卷入的行政及民事訴訟達130起。在超衡公司案中，增城供電局既是行政訴訟第三人、又是民事訴訟被告，還因執行了行政機關的違法停電決定而承擔民事賠償責任。②參見：廣東省高級人民法院（2017）粵民再17號民事判決書。類似判處供電公司承擔民事責任的裁判絕非孤例。③類似裁判可參閱：湖北省高級人民法院（2011）鄂民再申字第200號民事裁定書。供電企業由此擔負了沉重的“訟累”。

表四：《供電監管辦法》第24條對應裁判文書查詢情況

供電企業是完成強制停電行政行為不可或缺的一環。由于供電企業既是行政機關強制停電的協助執行者、又是履行供用電合同保障供電的民事主體，使得其在配合實施行政強制停電時具有相互沖突的雙重身份，這也是供電企業常常成為行政訴訟第三人或者民事訴訟被告的緣由。供電企業作為公用事業企業具有強制締約之義務，④有關供電企業強制締約義務的論述，可參閱崔建遠：《強制締約及其中國化》，載《社會科學戰線》2006年第5期，第217頁；胡改蓉：《論公共企業的法律屬性》，載《中國法學》2017年3期，第142頁；王利明：《典型合同立法的發展趨勢》，載《法制與社會發展》2014年2期，第162頁；朱巖：《強制締約制度研究》，載《清華法學》2011年第1期，第62頁；王學棉、王書生、王重陽著：《地方電力立法研究》，中國政法大學出版社2019年版，第148～154頁。供電企業強制締約義務的法律法規，參閱《民法典》合同編第十章“供用電、水、氣、熱力合同”第648條、第656條、《電力法》（2018年修正）第26條、《反壟斷法》第17條第1款第3項等。而其對行政機關的強制停電決定亦有協助配合之責，例如《安全生產法》第67條、《突發事件應對法》第11條均規定了“有關單位”或者“公民、法人和其他組織”的協助配合義務，《消防法》第 64條更是對“拒不執行火災現場指揮員指揮，影響滅火救援”設定了行政拘留、罰款的法律責任。⑤參見袁晨鈞：《<行政強制法>視野下的消防行政強制適用》，載《海峽法學》2012年第3期，第114～120頁。因此，在司法裁判中準確區分行政機關及供電企業的法律責任尤為重要。

（一）行政機關在強制停電中的法律責任

行政機關是強制停電的決定者，從行政法權責相對應的一般原理來看，因行政行為所產生的法律后果應由作出該行為的行政機關承擔。《國家賠償法》第 7條規定，“行政機關及其工作人員行使行政職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，該行政機關為賠償義務機關”；《行政強制法》第68條規定，行政機關“違反本法規定，給公民、法人或者其他組織造成損失的，依法給予賠償”；《行政處罰法》（2017年修正）第60條規定，“行政機關違法實行檢查措施或者執行措施，給公民人身或者財產造成損害、給法人或者其他組織造成損失的，應當依法予以賠償”。因此，違法強制停電給當事人造成損失應由該行政機關承擔行政賠償義務。

在袁會燕案中，山東省高級人民法院從行政訴訟的視角，對行政機關和供電企業的法律責任作出了十分清晰的界定：在征收拆遷工作中，停水、停電等行為屬于工作的一部分，作為供水、供電等企業作出終止相關服務的行為僅是輔助或者配合行政機關完成征拆工作，實施該行為不屬于其真實意思表示，造成的法律后果也不應當由其承擔，而應當由作出指示命令的行政機關來承擔；行政機關通過行政命令形式通知相關企業采取停水、停電等措施改變了當事人與供水、供電等企業的權利義務關系，對當事人的實際生活產生了影響，屬于獨立的行政行為，具有可訴性。①參見：山東省高級人民法院（2019）魯行終2238號行政判決書。

（二）供電企業在強制停電中的法律責任

供電企業是行政機關強制停電的協助執行者，供電企業作為民事主體不具有對行政行為合法性進行判斷或認定的職責，即便強制停電行為違法其違法后果也應當由行政機關承擔。恒升公司案中，最高人民法院在再審裁定中充分闡述了這一理由：涉案開發地塊是否如涉案函和通知中所述屬于違法建設、存在火災隱患的判斷職責屬于金水區政府，鄭州供電公司對上述事項不具有判斷能力，其也沒有判斷義務，其停止電力供應僅是輔助金水區政府的行為；相應的，停止供電可能對恒升公司造成的不利影響的合理注意義務，應當由金水區政府來承擔。②參見：最高人民法院（2017）最高法行申8513號行政裁定書。

在五愛建材廠案中，最高人民法院則又從民事訴訟的視角，對供電公司協助配合停電的行為性質及法律責任作出了清晰界定：供電公司對臨洮縣五愛建材廠采取斷電行為系受行政機關指令，并非基于供用電合同關系而作出的民事行為，即便臨洮縣五愛建材廠因臨洮縣供電公司的斷電措施造成損害，臨洮縣五愛建材廠也應依據行政法律關系提起行政訴訟，而非直接向供電公司主張承擔民事賠償責任；五愛建材廠以臨洮縣供電公司違反雙方供用電合同為由提起民事訴訟，缺乏事實依據和法律依據。③參見：最高人民法院（2018）最高法民申2093號民事裁定書，該案裁判經最高人民法院民事行政審判專業委員會會議討論決定。

相形之下，超衡公司案中三級法院均按民事訴訟進行審理并判令增城供電局承擔民事賠償責任，④參見：增城市人民法院（2011）穗增法民二初字第702號民事判決書、廣州市中級人民法院（2013）穗中法民二終字第156號民事判決書、廣東省高級人民法院（2017）粵民再17號民事判決書。李華案中以不屬于行政訴訟的受案范圍為由駁回起訴，⑤參見：湖北省荊門市中級人民法院（2019）鄂08行終55號行政裁定書。顯然與五愛建材廠案、袁會燕案中的論理相左，與供電企業的角色不相符，其裁判邏輯存在較大偏差。

供電企業這一協助執行者的角色與《行政強制法》中凍結當事人存款、匯款的金融機構類同。參照金融機構在《行政強制法》中的職責與法律責任，⑥胡建淼著：《行政強制法論：基于<中華人民共和國行政強制法>》，法律出版社2013年版，第303～304頁、第594～597頁。供電企業在協助強制停電中的職責與法律責任有：對于收到的停電通知供電企業應當進行必要的形式審查，例如村委會、居委會等顯然不具有作出強制停電決定的權限；文件應當真實有效，假冒和偽造的停電通知顯然不能協助執行；強制停電決定是否具有可執行性，如行政機關發出的“停電建議”則不能成就為強制停電的行政決定；行政機關的停電通知應當載明具體的停電時間、停電對象等可執行的內容；由于行政機關一般不具有電力方面的專業知識，對實施停電的實際可行性、停電可能造成的后果和影響范圍等供電企業應向通知強制停電的行政機關予以釋明；供電企業應當按行政機關指定的時間、指定的對象范圍協助執行停電及恢復供電，并將協助執行情況反饋給作出停電決定的行政機關；基于供用電合同的附隨義務，供電企業應當將響應行政機關指令予以停電這一事項通知用電人，當然這一通知不可替代行政機關對被停電人的通知義務。供電企業如未正確執行行政機關的停電決定而給他人造成不利影響或損失，對其過錯部分應當承擔相應的民事法律責任。此外，供電企業由于協助強制停電所發生的合理費用或受到的損失，作出強制停電決定的行政機關應予補償。