新型城鎮化背景下欽州市建設宜居城市路徑探析

□ 梁華江

城鎮化是現代化的必由之路，也是我國最大的內需潛力和發展動能所在。改革開放以來，城鎮化始終伴隨著現代化建設，從中共十五屆三中全會的“小城鎮，大戰略”，到十六大的“繁榮農村經濟，加快城鎮化進程”，再到十九大的“推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”，我國的城鎮化率也從1978年的17.9%提高到2020年的63.89%（戶籍人口城鎮化率達到45.4%），城鎮化的高速發展，帶來了大規模的投資和消費需求，同時也暴露了粗放式經濟增長的弊端，出現了城鎮等級體系和規模結構嚴重失衡、生態環境和基礎設施不堪重負、城鄉二元矛盾突出等問題，傳統城鎮化模式有悖于可持續發展，轉型刻不容緩。因此《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出，“走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路”。

2008年以來，隨著廣西北部灣經濟區開放開發戰略的深入推進，欽州經濟社會各項指標實現了跨越式發展。2020年欽州GDP總量（1387.96億元）位居廣西全區第六，人均GDP折合6310.94美元，進入了國際標準劃定的“中等收入偏上”發展階段；產業結構為20.38∶28.11∶51.51，進入了工業化中期階段；城鎮化水平僅為42.02%，屬于城鎮化加速階段。但也明顯存在城鎮化率相對不高、經濟增長方式仍是粗放型、技術密集型產業嚴重不足等問題。在新型城鎮化背景下，協調處理城鎮化與工業化、經濟發展水平的關系，是欽州經濟社會發展的重要命題，本文基于以上研究背景，以欽州市人口城鎮化為切入點，從城鎮功能空間、產城融合、基礎設施入手，探索構建功能互補、高效集約、協調有序的新型城鎮體系，顯著提升欽州、廣西乃至全國戰略格局中的地位和作用[1-5]。

1 ??欽州市新型城鎮化存在的問題

1.1 城鎮化總體水平不高

近年來，雖然欽州市城鎮化建設無論從總量上還是速度上都取得了較大發展，但總體水平仍然偏低。按照“周一星公式、信春霞公式”分別對欽州市城鎮化與經濟發展水平同步性進行檢驗，得出2017年欽州市與經濟發展水平同步所應達到城鎮化水平（r）至少為49.32%；與此相比，欽州實際城鎮化率至少落后10.37個百分點。而從廣西全區情況看，欽州市的城鎮化率低于全區水平10.26個百分點，低于全國水平19.55個百分點。從縣區情況分析，2016年欽南區的城鎮化率為58.2%、45.2%，還有較大的發展空間；欽北區、浦北縣城鎮化率在30%～40%之間，全市的城鎮化建設任務依然任重而道遠[6-7]。

1.2 農民城鎮化的進程緩慢

欽州城市建成區面積從2008年的53.78km2增加到2016年的90.5km2，增長了68.27%，城市人口從130.01萬增加到147.73萬，增長了13.63%，城鎮人口密度和建設用地集約水平下降，土地城鎮化明顯快于人口城鎮化；同時，常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化的“剪刀差”依然存在（圖1），2016年仍然有62.11萬人居住在城鎮但沒有城鎮戶籍，導致城鎮化不徹底不完全，不僅影響了城鎮化的質量，也影響了城鎮化促進經濟發展、擴大內需的實現。

圖1 2012—2016年欽州常住人口與戶籍人口城鎮化率“剪刀差”

1.3 產業城鎮化的基礎薄弱

（1）城鎮化與工業化發展不協調。2016年欽州IU比（0.95）明顯大于0.5，NU比（2.11）明顯大于1.2，說明農村地區仍然滯留了大量從事工業和其他非農業生產經營的勞動人口，城鎮地區聚集度不高，相對于工業化和非農化的發展程度而言，欽州的城市化發展不足，滯后現象明顯。

（2）產業集聚與人口集聚的契合度不高。從表1可知，2016年欽州市產業集聚與人口集聚的契合度指數為3.39，低于廣西、全國的平均值，表明欽州的產業集聚與人口集聚的契合度比較低。

表1 2016年欽州與廣西產業集聚與人口集聚的契合度指數

（3）產城融合的管理關系有待理順。欽南區、欽州港區、三娘灣管理區和欽州保稅港區等管理區域存在協調不暢、聯動不強、內卷競爭等現象。國家級園區協調機制未有效建立，與主城區聯系不緊密，“孤島”發展問題有待解決。靈山縣、浦北縣與市級經濟社會聯系不強，協同發展效應不明顯。

1.4 城鎮綜合承載能力不足

（1）交通瓶頸仍然存在。在北、東北兩個方向上，還缺乏高速度、大運量的運輸方式；江海聯運、航空基礎設施投資建設存在“短腿”；內外部銜接暢通不夠，直達內陸腹地的通道未真正形成，存在“最后一公里”的問題。

（2）醫療衛生相對落后。2016年欽州每千人床位數3.43張，低于全區（4.64張）、全國（5.37張）平均水平；每千人擁有的執業醫師、執業助理醫師1.24人，低于全區（2人）、全國（2.31人）的平均水平；每千人擁有的注冊護士數1.73人，低于全區（2.53人）、全國（2.54人）的平均水平。

（3）科技教育水平不高。2016年欽州R&D投入12.39億元，占GDP比重僅為1.12%，低于全國（1.47%）的平均水平；人均教育支出為1112.6元，低于全區（1766.33元）、全國（2030.27元）平均水平；至今欽州僅有兩所高等院校，其中欽州學院直到2008年才獲準授予學士學位，2011年才開始籌建北部灣大學，廣西英華國際職業學院是一所民辦的普通專科院校，相比區內南寧、桂林而言，高等教育起步晚，發展較慢。

通過知網搜索的中高端酒店指數2003-2016年的學術關注度趨勢分析圖，從文獻發行量來看，2003年及2010年中高端酒店文獻發行量最低，2013-2014年的發行量最高，達10篇；從環比增長率來看，2011年達最高峰，為400%。總體來說，2010年以前，中高端酒店的學術關注度較低，2010年以后，中高端酒店的學術關注度逐步提升，環比增長率逐步趨于緩和。詳見圖1。

（4）人才培養仍需加強。在人才培養上，海洋經濟、港口航運、保稅物流等專業開設不足，急需緊缺性人才儲備不足，創新型、復合型人才偏少；在人才開發上，雖然形成了人才引進的綠色通道和配套政策，但是與發達地區相比，經濟政治待遇不高，城市配套吸引力不足，導致人才“引得進、留不住”。

2 ??制約欽州推進新型城鎮化的因素分析

2.1 產業對城鎮化的拉力不足

（1）工業水平低，產業集群不大不優。新入庫企業規模小、產業結構依然較單一，石油加工行業占全市規模以上工業產值比重仍高達20%左右，對全市工業經濟發展有著舉足輕重的作用；而重工業部門對城市發展來說是一種“高投資、高產出、低就業”的發展模式，對于人口的吸引力較小，反而可能由于其對環境的影響導致人口外遷。同時，重化工業多為資本密集型產業，具有“資本排斥勞動”的特點，帶動地方就業能力不強，導致欽州城鎮化水平偏低。

（2）服務業規模小，經濟增長貢獻率低。其中社會消費品零售總額和人民幣存貸款余額的增速居全區最末；水路運輸業周轉量僅增長2%，與蓬勃發展的物流業不相匹配；房地產業、非營利性服務業發展滯后，商品房銷售面積和財政預算支出中有八項支出居全區倒數第三。

（3）部分“被市民化”的失地農民就業能力不足。近年來由于城市建成區拓展加快，城市內出現大量因征地拆遷“被上樓”“被市民化”的失地農民，但其總體素質偏低，就業能力不足，存在較大的就業局限，難以適應產業結構調整和升級過程中的用工需求，就業狀況不理想。總體看，就業結構的變化并未跟上產業結構調整的步伐，城市化和工業化還沒有充分帶動就業結構的轉變[8-10]。

2.2 農村對城鎮化的推力不足

（1）推力來源單一化。根據城鎮化的推拉模型，農村對城鎮化的推力取決于農業生產效率、社會人口、人均農產品需求。從長期發展來看，欽州的社會總人口增長率將維持在一個較為穩定的低水平上。以農業生產效率來看，隨著農業勞動力向外轉移，當前從事農業勞動的勞動力主要是文化素質較低的婦女和老人，導致欽州的農業生產效率很難有質的提高。

（2）鄉鎮企業發展陷入困境。一是鄉鎮企業結構層次低，過去憑借著賣方市場的拉動，靠拾遺補缺發展起來的鄉鎮企業，在城市企業取得市場經濟的優勢以后，競爭力和生存力大大降低。

2.3 制度對城鎮化的促進不足

（1）傳統的土地管理制度提高了城鎮化的門檻。一是土地財政的不可持續性會直接影響城市建設和地方公用事業的發展；二是高價土地推高的房價限制了農民和企業向城市流入。

（3）社會保障制度改革的滯后影響了城鎮化的進程。受社會經濟條件限制，小城市和城鎮基礎設施滯后，住房、文化、教育、就業、衛生等公共服務質量水平不高，整體吸引力不足。

3 ??打造宜居欽州的措施建議

3.1 以農業人口市民化為抓手，提速人口城鎮化進程

（1）引導農業轉移人口落戶城鎮。按照尊重意愿、因地制宜、分步推進、分類施策的原則，充分掌握并尊重長期穩定居留農村轉移人口、本市新增農村轉移人口、外來高素質就業人口、市外新增農業轉移人口等四類轉移人口的居住生活、就業選擇意愿，著力推進農業轉移人口市民化。

（2）推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務。保障隨遷子女平等享有受教育權利。以流入地政府為主、以公辦學校為輔，將農民工隨遷子女義務教育納入當地公共教育體系和財政保障范圍，并納入當地普惠性學前教育和免費中等職業教育招生范圍。

3.2 以產業高級化為突破口，強化城鎮產業就業支撐

（1）加快農業現代化建設，提高農業勞動生產率。以政策引導政府、民資和農民三方增加對農業投資，通過農業空間優化引導農業產業相對集中、農業產業鏈有序銜接和農業基礎設施相應配套，提高農業生產效率。

（2）打造現代工業體系，強化經濟發展的動力。加快構建臨港產業集群。以石化、裝備制造業為重點，加快產業龍頭項目和產業鏈項目建設，壯大特色產業集群。

（3）促進現代服務業集聚，形成新的經濟增長點。依托區域性國際航運物流樞紐、千百億臨港產業、千萬標箱的集裝箱干線港項目，發展以港航物流為核心的現代物流業。

3.3 以“港產城融合”為基礎，提高城鎮化質量和水平

（1）優化中心城市開發布局。堅持規劃先行，將以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念融入規劃全過程，提高城鎮規劃科學性，制定加快融入北部灣城市群和北部灣經濟區同城化的政策措施。

（2）深化港產城融合發展。一是深入推進市園一體化發展。強化主城區、濱海新城與中馬欽州產業園區、欽州港區、保稅港區的聯系，促進城市組團良性互動，提升城市整體活力。二是加快建設濱海新城核心功能區。全面推進“四區三場兩街一帶一灣”項目建設，提升白石湖商業圈、茶山江大學城、沙井島旅游集散基地等功能區。

（3）全面加強城市管理。一是推進綠色城鎮建設。實施創建國家生態園林城市三年攻堅行動，開展林湖森林公園、子材公園、江濱公園景觀工程建設和重點城市公園、廣場、城區道路綠化及基礎設施提升。二是推進人文城鎮建設。依托濱海、內海資源，打造以中國最美內海—茅尾海、濱海新城、三娘灣為主的海洋文化品牌。

3.4 以南向通道建設為契機，構筑陸海貿易新通道

（1）加快現代化集裝箱干線港建設。重點推進大欖坪、三墩等集裝箱作業區開發；建成大環等一批集裝箱泊位及石化、LNG等多用途碼頭，推進碼頭集裝箱化改造；加密覆蓋新加坡等國家或地區主要港口的集裝箱直航航線，培育至歐美、非洲等遠洋航線。

（2）破解國際運輸通道建設關鍵瓶頸。加快推進南向通道物流基地、國際冷鏈中心等項目，建成欽港線與欽州港至大欖坪支線間聯絡線、欽州保稅港區東卡口一期和鐵路貨場至碼頭“最后一公里”等海鐵聯運節點項目，形成面向全球的陸海貿易大通道。

3.5 以體制機制改革為落腳點，充分釋放城鎮化潛力

（1）創新人口管理制度。一是全面實施居住證制度。以居住證為載體，健全基本公共服務提供機制，加快推動居住證持有人享有與當地戶籍人口同等的中等職業教育資助、就業扶持、住房保障、社會福利、社會救助等權利。

（2）深化土地管理制度改革。一是建立用地結構調整和布局優化機制。嚴格執行城市用地分類和規劃建設用地標準。二是完善土地集約節約利用機制。推行工業用地彈性出讓、租賃、先租后讓、租讓結合的供地制度，完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。

（3）推動生態文明制度創新。一是建立國土空間開發保護制度。嚴格落實全市主體功能區規劃，完善城鎮化地區。二是落實資源有償使用制度，推進自然資源及其產品價格改革，全面推行階梯式居民水電氣價格制度，實施差別化排污收費制度，完善礦產資源有償使用、礦山生態環境恢復治理保證金以及取水許可和水資源論證制度。

4 ??結語

通過深入分析欽州市當前經濟發展及城鎮化建設存在的問題，揭示阻礙欽州市發展中存在的主要矛盾。由于產業對城鎮化的拉動力不足，農村人口向城鎮轉移流動的動力欠缺以及制度對城鎮化的促進作用有待完善。通過深入研究，本文提出促進欽州新型城鎮化的多項措施：加速農村人口城市化進程；以產業升級為促進動力；以“港產城融合”加速欽州市的城鎮水平；以農村城市一體化快速推進城鎮化進程；以南向通道建設打通新的西南出海海陸聯運大通道；以體制革新充分釋放城鎮化潛力，打造宜居欽州，提升欽州城市吸引力與城市品位。