善治價值的重構和傳播

【內容提要】 隨著全球性環境問題越來越受到人類社會的共同關注，中國環境治理的對外傳播工作面臨著新的挑戰。如何建立起與中國環境治理能力相匹配的國際話語權，成為復雜國際形勢下的一項重要工作。中國環境治理的對外傳播中，一方面要體現回應性、問責制、透明度和公眾參與等善治的基本價值要素，另一方面要突出中國環境治理的效率和國際責任擔當，講好環境治理的中國故事，彰顯中國的環境治理能力。

【關鍵詞】環境治理 善治 效率 全球環境問題

隨著全球變暖、氣候變化等全球環境議題進入人類視野，環境治理越來越多地被視為全人類應當共同關注的公共事務。然而，部分西方媒體力推的瑞典“環保少女”格蕾塔引發的鬧劇、日本公然排放核廢水事件，以及美國退出《巴黎氣候協議》等，給全球環境治理帶來了嚴峻挑戰。

與西方國家不同，中國在2020年9月提出“碳達峰”和“碳中和”的目標。2021年兩會寫入政府工作報告。中國承諾在2030年前，二氧化碳的排放不再增長，達到峰值之后逐步降低排放量，并通過“碳中和”實現二氧化碳的零排放。

中國與西方國家對全球性環境問題的顯著差異，體現了一個負責任大國環境治理的決心和責任擔當。然而，西方世界卻不時就環境問題對中國發難。所以，如何講好環境治理的中國故事，建構中國環境治理的價值標準并對外傳播，成為當下的一大任務。2021年5月31日，中共中央總書記習近平在主持學習時強調，講好中國故事，傳播好中國聲音，展示真實、立體、全面的中國，是加強我國國際傳播能力建設的重要任務。為了形成同環境治理能力和責任擔當相匹配的國際話語權，我國在進行環境治理的對外傳播時，可以借鑒西方善治的價值理念，并在此基礎上進行超越和重構，從而對外傳播當代中國環境治理的先進性和優越性。

一、對外傳播起點：西方善治價值及其局限

在世界各國公共管理的發展過程中，“善治（good governance）”被用于衡量公共機構優先選擇處理公共事務和管理公共資源的方式。它與治理直接相關，是一種關于能夠將公共利益最大化的治理模式。治理（governance）指的是決策的過程以及決策被實施（或不實施）的過程，這一過程中包含了國家、企業、公眾以及其他社會部門之間的互動。所以，善治的概念常用于有效政治經濟主體和無效政治經濟主體之間的比較，體現治理的優劣。這一概念關注政府和其他治理主體為了滿足大多數人而非少數特定群體而承擔的責任。①

西方國家通常把所謂的“自由民主國家”，如美國、西歐國家，描述為擁有最成功治理體系的政治實體。所以，善治標準往往依據這些西方國家設定，并用以衡量其他國家的治理。根據這些國家的治理體系，善治的制度性特征包括幾個方面：第一，問責制。政府官員有能力對他們的行動負責并對公眾做出反應；第二，透明度。政府運作的規則和職能是明確的，信息應通過自由媒體和制度化的信息公開等渠道向公眾開放；第三，可預測性。與法治密切相關。它意味著用以管制社會的法律、條例和政策已經就位，并且公平和一貫地適用于國家和非國家行為者；第四，公眾參與。善治應當為公眾在發展中提供角色，包括個人和非政府組織等中介組織。它所基于的假設是，如果那些受社會發展影響的人也能作為社會發展的代理人并影響公共事件，治理就能得到改善。②

總而言之，善治的價值就在于運用經濟、政治和行政等多種權力來管理國家的各級事務，特別要考慮公眾參與、法治、透明度、回應性、共識、公平、效力和效率、民主問責制等。在很大程度上，善治與所謂的西方民主、問責制和法治制度是重疊的。也就是說，善治的定義與西方民主制度密切相關。某種意義上，強調善治有時甚至可以等同于促進所謂的民主制度。根據這些制度性特征，西方國家對于善治的價值期待實際上就是所謂的民主政治和自由主義化，但往往并不關注治理的實際結果。

但是，如果盲目強調和追求公眾等多元行動者的民主參與，卻缺乏對于實際效果的關注，會導致治理的非理性和低效率，甚至違背治理的公平正義。尤其是對于環境治理來說，環境正義是不可忽略的。但是，西方自由主義和民主制度基礎之上的公眾參與，本質是一種“偏好性聚集”的方式③。由于“偏好性聚集”時常包含了非理性因素，部分環境治理的參與者可能會將他們的意志強加于不情愿的多數人。這恰恰違背了環境治理的初衷：保護大多數人的公共利益和物品，即保護人類賴以生存的生態環境。

所以，這種“偏好性聚集”與環境治理對大多數人利益的關注實際上是沖突的，這也是西方善治價值的最大局限。例如，部分西方媒體口中所謂的“環保先鋒”瑞典少女格蕾塔·通貝里（Greta Thunberg）就針對全球氣候變化提出過不少非理性甚至荒謬的提議，甚至為了所謂的環保事業呼吁全體學生罷課。然而，她的這一呼吁經過社交媒體病毒式的傳播，獲得了澳大利亞、英國、比利時、美國、日本等地有超過2萬名青少年的模仿，每周五規律罷課。這場罷課活動很快席卷歐洲大陸。2019年3月，全球百余個國家的140萬人（其中大部分是學生），響應格蕾塔的號召，參與了針對氣候變化的抗議活動。聲勢浩大的公眾抗議難以掩蓋格蕾塔許多言論是荒謬可笑的這一實質。例如禁止中國人使用筷子，呼吁中國人少吃肉。她甚至表示對新冠病毒大流行引起的全球經濟危機感到非常高興，因為這使她的夢想得以實現：減少大氣中的碳排放量。由此可見，西方國家對于善治的價值定義存在顯而易見的局限性：過分強調自由主義和民主參與，會導致環境治理走向非理性和混亂，遑論實現良好的效果。

二、對外傳播突破點：中國環境治理中的善治價值及其重構

近年來，中國的環境治理開始呈現出更多的善治特征。為了實現更好的環境治理效果，我國在確保政府主導地位的同時，還強調市場和公眾的共同參與和治理的透明度。例如，2003年中國通過了《環境影響評估法》和《行政許可法》，建立起規劃決策征詢公眾意見的正式渠道。2008年，《環境信息公開辦法（試行）》頒布，各級政府和生產企業必須公開某些類型的環境信息。中國逐步在環境治理中引入了善治的價值要素，包括問責制、透明度、可預測性和公眾參與等④。在過去的十幾年里，環保部門通過建立正式的公眾參與渠道和提高環境透明度，實行了向公眾乃至全社會延伸治理的戰略，逐漸建立了環境保護的公眾監督機制，將公眾意見納入環保規劃決策，提高環境保護透明度，并且促進環境公益訴訟。

在這一背景下，一方面，政府依然是設定環境治理的主導者，并且朝著治理現代化的方向不斷前進。政府開始有意識地避免環境治理中的“形式主義”和“空話套話”，開始推行基層減負，一定程度上促進了治理任務和目標的透明化和公開化。同時，政府在環境治理中開始更多地汲取地方經驗，也開始更加重視公眾意見和問責，并在此基礎上調整治理目標和準則。例如，當各地的垃圾焚燒建設項目遭遇公眾反對，政府轉而將垃圾分類倡導作為新的目標，并將其確立為垃圾焚燒污染的解決辦法，從而在垃圾分類這一新目標上與公眾達成共識。⑤

另一方面，中國的環保公益組織、地方性環境行動、新聞媒體以及普通公眾等多元行動者都開始對環境治理做出了積極貢獻，特別在輿論監督和政策審議等方面。例如，一些有影響力的環保公益組織直接參與環境治理，并且與政府部門開展對話與合作，與政府部門共同對相關政策的執行效果進行有效檢查和監督。又如，在2019年上海推廣垃圾分類政策過程中，公眾通過社交媒體平臺展開了關于政策效果、標準和目標的廣泛討論，從而促進了治理準則、規范和引導的形成。同時，市場和企業的作用也逐漸變得顯著，一定程度上實現了更有效的行動激勵和資源分配。例如，支付寶旗下的“螞蟻森林”通過移動支付平臺將用戶的低碳消費行為與環保公益事業相結合，動員和激勵社會力量完成了大規模的植樹造林事業，為荒漠化治理提供了一個新的范本，并在2019年獲得了聯合國環境保護獎。另外，為了淘汰傳統能源汽車、全面升級能源結構，新能源汽車企業也在政府鼓勵下，紛紛搶奪各地的公交采購份額，純電動汽車也成為了私人的購車選擇之一。⑥

總之，近年來中國環境治理不但包含了回應性、透明度、可預測性以及公眾參與等西方國家定義的善治特征，而且更多地關注實際效果。與西方國家不同的是，中國的環境善治雖然同樣吸納了公眾參與和市場力量，但目的在于更好地融合不同觀點，在不同系統中擴散知識和實踐，平衡不同利益者，消除權力的不對稱性，從而提高治理目標設定、效果檢驗、行動激勵以及資源分配等各個環節的效率。也就是說，與西方國家環境治理中常見的社會群體“偏好性聚集”不同，中國的環境善治更加強調政府與社會的理性合作。這種理性的合作恰恰是實現可持續發展和提高治理效率的關鍵因素。

所以，中國的環境善治在內涵、話語、策略等各個層面發展出了新的價值和意義。對于中國環境治理來說，能夠獲得更好的實際效果比所謂的民主、公開、透明的公眾參與過程更為重要。善治不應以西方定義的民主政治價值來衡量，而應以結果來衡量：人民安居樂業、環境問題改善等實際效果才代表著善治，不穩定、混亂則代表著惡治。雖然善治是一種人類社會應當追求的價值目標，但西方民主制度基礎上的善治一旦缺乏了實際的功能和效果，就不應該被吹捧。當西方民主制度下的善治變成純粹的“偏好性聚集”，往往會導致治理的失敗和失效。無論是何種政治制度，擁有良好效果的善治才是人類社會應當追求的。近年來的中國環境治理，不僅僅包含了西方善治中的回應性、問責制、互動性、透明性和公眾參與等價值要素，同時還把最終價值目標放在了完成國家發展和治理目標上。從這個意義上，中國的環境治理發生了一個轉向，超越了西方國家的價值追求，轉向了強調治理效率的善治。畢竟，治理的實際效果比所謂的西方式民主或自由價值更為重要。

三、對外傳播策略：全球環境問題中的中國善治價值及重點

如今，水污染、土壤污染、空氣污染、能源再生和循環利用、全球變暖和氣候變化等全球性環境問題成為影響人類生存和可持續發展的障礙。這些全球環境問題被世界各國所關注，也包含了國家與國家之間的力量博弈和輿論爭奪。所以，在關于全球環境問題的對外傳播中，中國環境治理的價值傳播顯得至關重要。一方面，中國的環境治理包含了西方國家所謂的回應性、問責制、透明度和公眾參與等善治價值要素。另一方面，中國的善治還超越了西方國家所定義的價值，更加重視治理的實際效率。在強調這兩方面的基礎上，結合人類社會共同關注的全球性環境問題，中國環境治理的對外傳播才能夠更有力地彰顯大國責任和制度優越性。

首先，強調中國環境善治包含了公開、透明、參與和開放等基礎價值要素。近年來中國環境治理過程變得更加靈活、透明和開放。媒體和公眾擁有機會討論環境治理的標準和合理性，并且對當中的問題進行了曝光和反思。同時，市場力量開始介入重新配置資源和勞動分工，提高了環境治理的效率。政府作為環境治理的統領者，仍然能夠進行宣傳和科普，并且保障環境治理的合法有序快速推進。在垃圾分類、限塑、新能源汽車推廣等環境治理案例中，政府、專家、官方媒體、市場化媒體、娛樂明星、意見領袖和普通用戶共同參與，將環保行動塑造為社會潮流。這表明，中國環境治理不僅僅依賴于政府主導性，還通過納入多元和生動的非官方力量，形成了一種協同的、多元的、建立在實踐經驗基礎上的善治模式?？傊?，中國近年來的環境治理已經開始囊括了經濟、政治和行政等多種權力，擁有了公眾參與、法治、透明度、響應性、共識導向、公平、效力和效率、問責制等善治特點。中國公眾以及其他各類組織機構能夠越來越多地維護自己參與環境治理和知情的權利。這正是西方國家所定義的善治價值所在。所以，在對外傳播中國環境治理的過程中，強調多元參與、合作、民主和靈活的中國環境善治實踐故事，有助于世界各國了解中國環境治理的現代化程度。

其次，突出中國環境善治高效率和快速度。除了強調中國環境治理中的公眾參與等基礎性善治價值，還需要突出中國環境治理的效率和速度。這是中國環境善治有別于西方的最重要特征和優勢。例如，“十三五”期間，我國應對氣候變化取得顯著成效。2020年的碳排放強度較2005年下降48.1%，較2015年下降18.2%，提前完成了階段性目標。除此之外，中國在水污染、土壤污染、空氣污染、垃圾處置和荒漠化等環境問題上都取得了顯著治理成效。舉例來說，前幾年北京、河北等地遭遇的嚴重霧霾受到廣泛關注。當時，多地出現空氣質量指數爆表。但是到了2020年，北京市空氣質量達標天數為276天，達標天數比例為75.4%。空氣中細顆粒物（PM2.5）年平均濃度值為38微克/立方米，與2015年相比，下降52.9%，空氣質量明顯改善。同時，中國近年來開始著眼于能源升級，推廣清潔能源，淘汰傳統能源。在開發和利用再生能源方面，中國也處于世界領先位置，特別是在太陽能、風能和儲能技術等領域。中國的植樹造林工程更是環境治理的成功案例。這些都是能夠充分說明中國環境善治效率和速度的具體案例、故事和數據。

最后，結合全球環境問題彰顯中國環境善治的優越性。過去幾十年中，中國在空氣、土壤、水污染、荒漠化、垃圾回收和清潔能源等全球環境問題治理中取得了卓越成效，這同時也是為全人類可持續發展做出的卓越貢獻，體現了一個發展中大國的國際責任。在這些全球環境問題的治理過程中，中國逐漸以公開、透明、參與為治理的準則和目標，同時還保持和提升治理的高效率。這不僅體現了基礎性的善治價值標準，還新定義了全球治理現代化的價值追求，是中國環境治理在對外傳播中傳播中國價值和制度優越性的良好契機。在這些全球性環境問題中，講好中國環境善治故事，能夠傳遞這樣一個理念：相對于西方國家所謂的民主自由價值，治理的實際效果其實更為重要。特別是在近年來被世界各國廣泛關注的氣候變化和全球變暖議題中，中國制定了“2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和”的目標，力爭2030年前二氧化碳排放達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。2021年兩會期間，“碳達峰”和“碳中和”首次出現在政府工作報告當中。中國實現“碳達峰”和“碳中和”的目標影響世界，是解決全球變暖問題的重要措施之一，也是中國環境治理對外傳播的重要契機。中國未來將如何以公開、透明和多元參與的形式完成目標，以及將以多高的效率完成目標，都是今后我國環境治理對外傳播工作中應該關注和聚焦的。

四、結語

隨著全球性環境問題越來越受到人類社會的共同關注，中國的環境治理對外傳播工作面臨著新的挑戰。如何建立起與中國環境治理能力相匹配的國際話語權，成為新形勢下的一項重要工作。中國環境治理的對外傳播中，一方面要體現回應性、問責制、透明度和公眾參與等基本的善治價值，另一方面要更加強調中國環境治理的高效性。在此基礎上，結合全球性環境問題，中國環境治理的對外傳播才能夠講好中國故事，彰顯國家治理能力和制度優越性。

季誠浩系浙江財經大學人文與傳播學院講師

「注釋」

①Ved P Nanda. “The ‘good governance concept revisited.” The ANNALS of the American academy of political and social science. 603.1 （2006）： 269-283.

②Thomas Johnson. “Good governance for environmental protection in China： Instrumentation， strategic interactions and unintended consequences.”Journal of Contemporary Asia. 44.2 （2014）： 241-258.

③David Miller. “Deliberative democracy and social choice.” Political studies. 40.1_suppl （1992）： 54-67.

④同②

⑤戴佳、季誠浩：《從民主實用到行政理性： 垃圾焚燒爭議中的微博行動者與話語變遷》，《中國地質大學學報（社會科學版）》2020年第3期，第133-146頁。

⑥Ping Huang， Ping Li. “Politics of urban energy transitions： new energy vehicle （NEV） development in Shenzhen， China.” Environmental Politics. 29.3 （2020）： 524-545.

責編：譚震