基于福利三角理論的監(jiān)護(hù)困境兒童保護(hù)政策研究

黃晨熹 陳婷

摘 要：家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)困境兒童的需求和致困成因十分復(fù)雜，是困境兒童保護(hù)中的痛點(diǎn)和難點(diǎn)。基于福利三角理論的上海監(jiān)護(hù)困境兒童保護(hù)政策分析發(fā)現(xiàn)，家庭的監(jiān)護(hù)能力和監(jiān)護(hù)意愿缺失是監(jiān)護(hù)困境兒童陷入困境的根本原因，而市場(chǎng)和社會(huì)也未能提供應(yīng)有的保護(hù)功能，使得此類困境兒童面臨身心健康的全面挑戰(zhàn)。現(xiàn)有法規(guī)和制度設(shè)計(jì)不能從根本上解決誰(shuí)來(lái)監(jiān)護(hù)、如何監(jiān)護(hù)的難題，需要政府、家庭、社會(huì)、市場(chǎng)等協(xié)作整合，形成監(jiān)護(hù)困境兒童保障合力。

關(guān)鍵詞：監(jiān)護(hù)困境兒童；福利三角；上海市

中圖分類號(hào)：C916文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2096–7640（2021）03-0088-09

■ 基金課題：上海市教育委員會(huì)科研創(chuàng)新計(jì)劃“完善解決城市相對(duì)貧困的社會(huì)政策研究”（2021-01-07-00-05-E00025）。

一、引言：監(jiān)護(hù)困境兒童保護(hù)與福利三角

（一） 監(jiān)護(hù)困境兒童及其保護(hù)政策

家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)困境兒童（以下簡(jiǎn)稱“監(jiān)護(hù)困境兒童”）是中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見(jiàn)》中所界定的第三種困境兒童①，即因家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導(dǎo)致人身安全受到威脅或侵害的兒童。[1]其中“家庭監(jiān)護(hù)缺失”指父母雙方或一方因死亡、失蹤、依法被限制人身自由等原因不能實(shí)際履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的情況；“家庭監(jiān)護(hù)不當(dāng)”指父母或其他監(jiān)護(hù)人遺棄、虐待、意外傷害、不法侵害等導(dǎo)致未成年人人身安全受到威脅或侵害的情況。通常而言，監(jiān)護(hù)困境兒童的父母雙方均因以下一種或多種原因而無(wú)法為兒童提供合適的監(jiān)護(hù)照顧：（1） 因死亡、嚴(yán)重身心障礙、長(zhǎng)期臥床不起等因素而喪失養(yǎng)育能力；（2） 因服刑/戒毒限制人身自由等因素而無(wú)法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)；（3） 棄養(yǎng)或嚴(yán)重傷害兒童等怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或履行監(jiān)護(hù)職責(zé)不當(dāng)。

世界各國(guó)都建立針對(duì)困境兒童的保護(hù)機(jī)制，以保障困境兒童健康成長(zhǎng)。當(dāng)前，中國(guó)兒童福利制度框架設(shè)計(jì)與服務(wù)體系建設(shè)還在起步階段。[2]劉繼同將中國(guó)的兒童福利政策框架與兒童福利服務(wù)體系的歷史變遷劃分為五大發(fā)展階段，并劃定了兒童福利政策框架；[3]高麗茹認(rèn)為，中國(guó)兒童福利制度必須以服務(wù)提升為中心、以責(zé)任優(yōu)化為基礎(chǔ)、以改革銜接為重點(diǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。[4]相比于西方國(guó)家成熟的監(jiān)護(hù)保護(hù)制度和多元的福利供給模式，國(guó)內(nèi)學(xué)者在梳理兒童保障機(jī)制時(shí)，更關(guān)注從政策角度完善我國(guó)兒童福利政策框架和兒童福利服務(wù)體系，[5]對(duì)家庭、市場(chǎng)/社會(huì)等主體的關(guān)注較少。保障兒童的合法權(quán)益是政府的職責(zé)所在，但僅僅依靠政府是否足以提供充分保障？家庭、市場(chǎng)/社會(huì)等相關(guān)主體在監(jiān)護(hù)困境兒童保障中承擔(dān)何種福利責(zé)任以及如何參與？這些問(wèn)題值得進(jìn)一步深入探討。

（二） 從兒童需求三角到福利三角：選擇分析框架的理由

困境兒童及其需求評(píng)估必須以兒童安全和福祉為中心，立足兒童發(fā)展，采用生態(tài)和優(yōu)勢(shì)視角，綜合考慮家庭背景，多部門合作持續(xù)推進(jìn)服務(wù)，確保機(jī)會(huì)公平。一般而言，困境兒童需求評(píng)估需要考慮三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域：兒童發(fā)展性需求、滿足這些需求的父母或照顧者的教養(yǎng)能力（parenting capacity）以及可能影響這些需求滿足方式的家庭和環(huán)境因素。[6]每個(gè)系統(tǒng)均包含不同的維度，其中兒童發(fā)展性需求包括健康、教育、認(rèn)同、家庭社會(huì)關(guān)系和情感行為發(fā)展等；父母或照顧者的教養(yǎng)能力包括基本照料、情感支持、監(jiān)護(hù)引導(dǎo)和安全保障；家庭和環(huán)境因素包括家族史和功能、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、住房和居住條件以及就業(yè)和收入等。只有清晰分析這三個(gè)領(lǐng)域之間的相互關(guān)系以及相互影響才能完整理解兒童之未滿足的需求以及制定最佳的應(yīng)對(duì)方案。

研究表明，監(jiān)護(hù)困境兒童致困成因十分復(fù)雜，家庭監(jiān)護(hù)問(wèn)題常常使兒童面臨嚴(yán)峻的生理和心理問(wèn)題，[7]包括親情缺失、性格發(fā)展不健全、學(xué)習(xí)成績(jī)落后，健康程度不理想；[8]對(duì)問(wèn)題行為的易感性較大[9]等。監(jiān)護(hù)困境兒童成為困境兒童保障工作中的痛點(diǎn)和難點(diǎn)。此類兒童的保護(hù)不能簡(jiǎn)單通過(guò)向其家庭提供經(jīng)濟(jì)物質(zhì)援助解決問(wèn)題，更要從根本上回答父母無(wú)法提供監(jiān)護(hù)時(shí)，誰(shuí)來(lái)?yè)狃B(yǎng)、誰(shuí)來(lái)監(jiān)護(hù)的難題。因此，困境兒童的保護(hù)不僅需要政府投入，更需要家庭支持，還需要社會(huì)力量介入，需要法律機(jī)構(gòu)、專業(yè)人士、志愿和私營(yíng)部門以及社區(qū)合理分工，共擔(dān)責(zé)任。

福利制度重構(gòu)為福利三角理論在我國(guó)社會(huì)政策中的分析提供契機(jī)。隨著市場(chǎng)化改革的不斷推進(jìn)，基于國(guó)家 單位的集體福利逐步解體，代之以家庭、市場(chǎng)、社會(huì)和國(guó)家共同分擔(dān)的多元化福利模式，[10]政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)家庭、市場(chǎng)/社會(huì)在福利提供中的作用，特別是在教育、醫(yī)療、住房和福利服務(wù)方面，以契合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。福利三角理論認(rèn)為，國(guó)家、市場(chǎng)/社會(huì)和家庭三個(gè)部分共同組成福利提供的整體，并通過(guò)不同的提供機(jī)制提供不同類別的福利，其中社會(huì)成員就是這三種制度相互作用過(guò)程中的行動(dòng)者。[11]與福利多元化理論不同，福利三角理論則更加強(qiáng)調(diào)不同福利供給方之間的協(xié)同和整合，構(gòu)建國(guó)家、市場(chǎng)/社會(huì)、家庭互補(bǔ)銜接的多元責(zé)任框架，在福利與服務(wù)的供給問(wèn)題上實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)與多方參與。近年來(lái)，福利三角范式成為學(xué)者們分析農(nóng)民工[12]、城市低保對(duì)象[13]、應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生[14]、女性[15]等弱勢(shì)群體之社會(huì)排斥的重要視角。福利三角理論也適用于監(jiān)護(hù)困境兒童社會(huì)政策的分析。

鑒于此，兒童需求三角評(píng)估框架和福利三角理論為本研究提供了一個(gè)綜合性分析框架（見(jiàn)圖1）。該框架可以全面闡述監(jiān)護(hù)困境兒童保護(hù)面臨的各種困境以及監(jiān)護(hù)困境兒童保障各主體的參與和互動(dòng)，深入解析困境兒童保護(hù)政策服務(wù)的痛點(diǎn)、難點(diǎn)及其成因，進(jìn)而提出具有可操作性的對(duì)策建議，進(jìn)一步完善監(jiān)護(hù)困境兒童社會(huì)保護(hù)和服務(wù)體系。

（三） 研究地點(diǎn)選擇和研究方法

本研究選擇上海市作為研究地點(diǎn)。上海市困境兒童保護(hù)工作處于全國(guó)領(lǐng)先地位，不僅頒布了國(guó)內(nèi)首部困境兒童保護(hù)規(guī)程，還通過(guò)整合不同部門的力量，形成了較為完善的保護(hù)機(jī)制和困境兒童保護(hù)網(wǎng)。但該市在推進(jìn)監(jiān)護(hù)困境兒童保障工作中依然面臨諸多困難。深入剖析其監(jiān)護(hù)困境兒童保障機(jī)制的現(xiàn)狀和問(wèn)題，對(duì)進(jìn)一步完善監(jiān)護(hù)困境兒童保護(hù)政策和服務(wù)體系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。由于監(jiān)護(hù)困境兒童保護(hù)政策實(shí)施不久，相關(guān)實(shí)證研究尚不多見(jiàn)，故本研究主要采用探索式定性研究方法，對(duì)兩類人群分別進(jìn)行半結(jié)構(gòu)式訪談。首先對(duì)市區(qū)兩級(jí)民政干部和監(jiān)困保護(hù)中心社會(huì)工作者或街道社區(qū)工作者進(jìn)行深入訪談，考察監(jiān)護(hù)困境兒童保護(hù)實(shí)施情況以及存在的困難和可能的解決方法。共訪談4位困境兒童工作人員，其中兩位街道工作人員（A02和A06），一位民政局工作人員（A07）和一位救助站社會(huì)工作者（A08）。其次對(duì)監(jiān)護(hù)困境兒童家庭進(jìn)行入戶訪談，考察監(jiān)護(hù)困境兒童及其家庭的需求和面臨的困難，特別是未滿足的需求，以此作為本研究分析和討論的基礎(chǔ)。共訪談4個(gè)監(jiān)護(hù)困境兒童家庭，其基本情況見(jiàn)表1。

二、殘缺與創(chuàng)傷：家庭和市場(chǎng)福利供給的失效

（一） 父母監(jiān)護(hù)意愿或能力缺失

父母監(jiān)護(hù)的缺失與不當(dāng)是監(jiān)護(hù)困境兒童陷入困境的根源。一個(gè)合格的父母既要有“監(jiān)護(hù)意愿”，又要有“監(jiān)護(hù)能力”，兩者缺一不可。但監(jiān)護(hù)困境兒童的父母要么面臨監(jiān)護(hù)能力困境，如由于身體重殘、重病或強(qiáng)制戒毒、服刑等喪失監(jiān)護(hù)能力，要么由于各種復(fù)雜因素而主觀故意棄養(yǎng)。部分監(jiān)護(hù)困境兒童還同時(shí)面臨父母監(jiān)護(hù)的“低意愿”和“低能力”。監(jiān)護(hù)意愿的缺失由多種原因共同導(dǎo)致，其中復(fù)雜的家庭環(huán)境是監(jiān)護(hù)困境兒童監(jiān)護(hù)問(wèn)題的催化劑。

首先，長(zhǎng)期貧困影響父母的監(jiān)護(hù)能力，進(jìn)而可能影響父母的監(jiān)護(hù)意愿。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，養(yǎng)育孩子對(duì)父母的經(jīng)濟(jì)能力提出了更高要求。雖然貧困家庭可以享受最低生活保障，但低保功能往往是救濟(jì)性的低水平和保基本，無(wú)法提供基本生活保障以外的養(yǎng)育資源（如非正式教育等）。而在區(qū)域差異懸殊及人口遷移和流動(dòng)的背景下，有的父母將遺棄監(jiān)護(hù)困境兒童作為維持生活質(zhì)量的“退路”和改變孩子命運(yùn)的“出路”。

她之所以會(huì)遺棄這個(gè)孩子，是以為這樣孩子就能有上海戶口，然后在這邊上學(xué)。（救助站社會(huì)工作者A08）

其次，原生家庭的破壞影響父母的監(jiān)護(hù)能力和監(jiān)護(hù)意愿。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分監(jiān)護(hù)困境兒童生來(lái)就面臨更高的困境風(fēng)險(xiǎn)。有些監(jiān)護(hù)困境兒童面臨困境代際傳遞現(xiàn)象，其父母因吸毒、服刑而被強(qiáng)制隔離，而其（外）祖父母也被發(fā)現(xiàn)存在同樣的問(wèn)題。有些監(jiān)護(hù)困境兒童則面臨“身份不合法”（如買賣婚姻子女、重婚子女、非婚生子）的困境。而家庭的分裂、解體或重組加大了兒童失去監(jiān)護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)，父母一方重殘、死亡或父母離異往往會(huì)導(dǎo)致父母雙方合力撫養(yǎng)監(jiān)護(hù)困境兒童的責(zé)任平衡被打破。而離異父母一方或雙方重組家庭再婚生子使監(jiān)護(hù)困境兒童在新家庭中處于不利地位。

（監(jiān)護(hù)困境兒童的）媽媽去世了，爸爸為了再婚，也不要他了。（街道工作者A06）

（監(jiān)護(hù)困境兒童的）媽媽聽(tīng)說(shuō)是從貴州買來(lái)的，爸爸坐牢，媽媽就跑了，小孩子就沒(méi)人管，（媽媽）也找不到。（民政工作者A07）

值得注意的是，監(jiān)護(hù)困境兒童的父母監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)，大多已持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間并且無(wú)法在短期內(nèi)得到解決。這些監(jiān)護(hù)困境兒童的基本生活無(wú)法保障，人身安全也面臨威脅，如果無(wú)外部力量介入，容易出現(xiàn)非正常死亡的惡性公共事件。

（二） 家庭替代監(jiān)護(hù)作用有限

家庭內(nèi)部的團(tuán)結(jié)力量確實(shí)可以部分彌補(bǔ)監(jiān)護(hù)困境兒童父母的監(jiān)護(hù)缺位。其中最常見(jiàn)的是作為監(jiān)護(hù)困境兒童第二順位監(jiān)護(hù)人的祖輩替代父母提供實(shí)際監(jiān)護(hù)。監(jiān)護(hù)困境兒童其他家庭成員或父母的親朋好友也能為監(jiān)護(hù)困境兒童提供生活照料。但總體而言，家庭替代監(jiān)護(hù)作用十分有限。

第一，家庭替代監(jiān)護(hù)查找困難，即使找到，家庭替代監(jiān)護(hù)的能力與意愿也明顯不足。大部分監(jiān)護(hù)困境兒童父母的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)十分薄弱，尋找可替代的監(jiān)護(hù)主體費(fèi)時(shí)、費(fèi)力。有些監(jiān)護(hù)困境兒童長(zhǎng)期遠(yuǎn)離原來(lái)的生活環(huán)境，即便可以確認(rèn)有家庭成員的存在，也往往難以取得聯(lián)系，或即使能取得聯(lián)系，對(duì)方也常常不愿意提供替代監(jiān)護(hù)。家庭支持力量監(jiān)護(hù)監(jiān)護(hù)困境兒童存在許多顧慮，既包括自身的監(jiān)護(hù)能力，也包括經(jīng)濟(jì)條件、個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、受教育程度、家庭教育等不同方面。其中經(jīng)濟(jì)因素是監(jiān)護(hù)困境兒童其他家庭替代監(jiān)護(hù)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的首要顧慮，“要是有能力養(yǎng)，肯定養(yǎng)”成為其他親人、朋友等父母社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)的共同傾訴。

我現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上有困難，他姑爹是生癌癥死的，以前一套房子賣掉了，現(xiàn)在連住的地方都沒(méi)有，是租房子住，我哪里有能力養(yǎng)？不是說(shuō)把他往外推，誰(shuí)也舍不得把他往外推，我要是有能力養(yǎng)，我肯定養(yǎng)。（B06璇璇姑姑）

我自己是單身一個(gè)人，就連孩子哭起來(lái)我都沒(méi)有辦法。（B08小科舅舅）

此外，替代監(jiān)護(hù)的能力與意愿也受監(jiān)護(hù)困境兒童父母意愿的影響。若監(jiān)護(hù)困境兒童父母持反對(duì)意見(jiàn)，即使其他家庭成員愿意提供監(jiān)護(hù)，也難以找到合適的立場(chǎng)。監(jiān)護(hù)困境兒童潘潘的父母離異后，潘潘先被判給母親，母親再婚后又將兒子“送”給父親，父親以法院判決結(jié)果為依據(jù)拒絕撫養(yǎng)，且不允許他人代為撫養(yǎng)，叔叔雖表示愿意撫養(yǎng)，但卻不便插手，導(dǎo)致監(jiān)護(hù)困境兒童只能接受民政部門的臨時(shí)救助。

第二，家庭替代監(jiān)護(hù)面臨多重現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并直接導(dǎo)致監(jiān)護(hù)困境兒童出現(xiàn)不良情緒和行為。一方面，監(jiān)護(hù)困境兒童的加入往往會(huì)加大監(jiān)護(hù)家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；另一方面，無(wú)論是隔代撫養(yǎng)還是親友撫養(yǎng)，家庭矛盾和監(jiān)管問(wèn)題都十分突出。父母的拋棄可能讓其產(chǎn)生恥辱感，寄人籬下可能造成其自責(zé)和自卑，而社會(huì)歧視則可能進(jìn)一步加劇監(jiān)護(hù)困境兒童的不良情緒和行為。因此，監(jiān)護(hù)困境兒童常常出現(xiàn)離家出走、厭學(xué)逃學(xué)、吸煙酗酒等不良行為，甚至出現(xiàn)偷盜、吸毒的違法犯罪行為。

（監(jiān)護(hù)困境兒童）他會(huì)覺(jué)得好像自己欠這家人的。（街道工作者A02）

她有一次在學(xué)校里跟別人打架，……我問(wèn)她為什么要打人，她說(shuō)別人笑話她沒(méi)有爸媽。（B06璇璇奶奶）

我不喜歡跟同學(xué)玩，他們會(huì)拿石頭扔我。（B01林林）

（三） 社會(huì)寄養(yǎng)和收養(yǎng)難以開(kāi)展

我國(guó)法規(guī)對(duì)孤兒保障工作有明確的規(guī)定，包括寄養(yǎng)和收養(yǎng)，但監(jiān)護(hù)困境兒童不是監(jiān)護(hù)人缺失的孤兒。雖然父母無(wú)法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，但仍然是其唯一的法定監(jiān)護(hù)人。當(dāng)前社會(huì)力量為監(jiān)護(hù)困境兒童提供的養(yǎng)育行為是以不改變監(jiān)護(hù)困境兒童監(jiān)護(hù)權(quán)為前提而開(kāi)展的事實(shí)撫養(yǎng)工作。在父母監(jiān)護(hù)權(quán)未被剝奪或轉(zhuǎn)移的情況下，監(jiān)護(hù)困境兒童既無(wú)法由福利院收容，也無(wú)法由政府出面寄養(yǎng)，更無(wú)法由社會(huì)愛(ài)心家庭直接收養(yǎng)。

在社會(huì)力量為監(jiān)護(hù)困境兒童提供事實(shí)撫養(yǎng)的過(guò)程中，由于雙方并無(wú)血緣或親緣關(guān)系，因而出現(xiàn)了許多與家庭替代監(jiān)護(hù)不同的問(wèn)題，特別是無(wú)血緣關(guān)系撫養(yǎng)比親緣撫養(yǎng)存在更高的道德風(fēng)險(xiǎn)。若監(jiān)護(hù)困境兒童實(shí)際照料過(guò)程出現(xiàn)問(wèn)題，社會(huì)對(duì)家庭替代監(jiān)護(hù)的包容度更高，而無(wú)血緣關(guān)系的撫養(yǎng)人則可能受到更多質(zhì)疑，進(jìn)而影響其撫養(yǎng)意愿。

（小孩子出了意外）講道理的會(huì)說(shuō)是小孩子（調(diào)）皮，不講道理的會(huì)說(shuō)，不是自己的（孩子）你不關(guān)心。（無(wú)血緣關(guān)系監(jiān)護(hù)困境兒童照顧者B04）

同時(shí)，無(wú)血緣關(guān)系撫養(yǎng)讓監(jiān)護(hù)困境兒童的身份更加具有可變性。上海市關(guān)于人口、戶籍的管理十分嚴(yán)格，是否收養(yǎng)監(jiān)護(hù)困境兒童有時(shí)直接影響到收養(yǎng)家庭的切身利益。在各種現(xiàn)實(shí)因素的影響下，有的撫養(yǎng)人并不愿意將撫養(yǎng)關(guān)系轉(zhuǎn)為實(shí)際收養(yǎng)關(guān)系，監(jiān)護(hù)困境兒童隨時(shí)面臨重新陷入困境的危險(xiǎn)。此外，由于監(jiān)護(hù)困境兒童父母并不是死亡，因而當(dāng)監(jiān)護(hù)困境兒童父母重新出現(xiàn)并申訴兒童的監(jiān)護(hù)權(quán)時(shí)，實(shí)際撫養(yǎng)人的權(quán)益也可能受到損害。

三、救助與服務(wù)：政府介入的努力與不足

（一） 立足監(jiān)護(hù)困境兒童需求，政策和服務(wù)相配套，監(jiān)護(hù)困境兒童保護(hù)機(jī)制基本建成

上海市的監(jiān)護(hù)困境兒童保護(hù)機(jī)制包括以下四個(gè)相互承接的流程：一是發(fā)現(xiàn)報(bào)告；二是救助站內(nèi)臨時(shí)生活照料；三是離站安置工作；四是離站后的評(píng)估幫扶和追蹤回訪（見(jiàn)圖2）。

第一，監(jiān)護(hù)困境兒童的發(fā)現(xiàn)報(bào)告。上海市通過(guò)動(dòng)員條線上報(bào)和委托專業(yè)力量?jī)煞N方式，對(duì)全市困境兒童開(kāi)展全面摸底排查和需求評(píng)估，重點(diǎn)做好監(jiān)護(hù)困境兒童特殊群體的統(tǒng)計(jì)工作。一方面，建立覆蓋全市的工作網(wǎng)絡(luò)，按照“村居—街鎮(zhèn)—區(qū)—市”的工作條線，逐級(jí)上報(bào)匯總，形成全市監(jiān)護(hù)困境兒童摸底排查工作報(bào)告。同時(shí)，規(guī)定中小學(xué)校、幼兒園、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、村（居）委會(huì)承擔(dān)強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任。另一方面，市民政局委托市社科院專家以定性調(diào)查方法進(jìn)行抽樣訪談，進(jìn)一步了解困境兒童對(duì)所處困境的感受、認(rèn)識(shí)和理解，分析困境兒童父母及其他監(jiān)護(hù)人的育兒意識(shí)與能力。

第二，監(jiān)護(hù)困境兒童的臨時(shí)照料。上海市民政局等6部門共同制定的《上海市困境兒童安全保護(hù)工作操作規(guī)程》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)程》）要求市區(qū)兩級(jí)民政部門合理分工，分別設(shè)立專門場(chǎng)所或?qū)ｉT區(qū)域，為處于危急狀態(tài)的監(jiān)護(hù)困境兒童提供臨時(shí)照料。[16]區(qū)級(jí)層面主要依托救助管理站或老年社會(huì)福利院設(shè)立臨時(shí)照料場(chǎng)所，承擔(dān)轄區(qū)監(jiān)護(hù)困境兒童的臨時(shí)監(jiān)護(hù)和照料工作。市級(jí)層面負(fù)責(zé)非本市戶籍或難以界定區(qū)級(jí)責(zé)任的監(jiān)護(hù)困境兒童的臨時(shí)照料工作，由上海市兒童臨時(shí)看護(hù)中心提供醫(yī)務(wù)、照料、護(hù)理、評(píng)估等服務(wù)。

第三，監(jiān)護(hù)困境兒童的離站安置。監(jiān)護(hù)困境兒童接受機(jī)構(gòu)臨時(shí)照料的時(shí)間一般不能超過(guò)一年。對(duì)于能找到祖父母、關(guān)系密切的其他親屬或父母的朋友等適合替代監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)困境兒童，可由替代監(jiān)護(hù)人進(jìn)行監(jiān)護(hù)。對(duì)于父母監(jiān)護(hù)不當(dāng)或無(wú)法找到合適替代監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)困境兒童，可啟動(dòng)監(jiān)護(hù)干預(yù)程序，剝奪或轉(zhuǎn)移監(jiān)護(hù)困境兒童父母的監(jiān)護(hù)權(quán)，將監(jiān)護(hù)困境兒童交由市兒童福利院撫養(yǎng)，或由監(jiān)護(hù)兒童所在區(qū)的街道、居委會(huì)撫養(yǎng)。

一般首先還是傾向于找他的親人，比如爺爺、奶奶，有血緣關(guān)系的（親人）當(dāng)然最好。如果沒(méi)有，我們?cè)倏紤]看看（監(jiān)護(hù)困境兒童）認(rèn)識(shí)的人里面有沒(méi)有愿意撫養(yǎng)的。實(shí)在沒(méi)有再想其他辦法。（救助站社會(huì)工作者A08）

第四，監(jiān)護(hù)困境兒童的后續(xù)幫扶和追蹤回訪。監(jiān)護(hù)困境兒童離開(kāi)臨時(shí)照料場(chǎng)所并不意味著監(jiān)護(hù)困境兒童保障工作的結(jié)束。監(jiān)護(hù)困境兒童離站后仍需要生活、教育、醫(yī)療、法律等各方面的保障，特別是監(jiān)護(hù)困境兒童的心理健康和社會(huì)融入需要長(zhǎng)期追蹤回訪。一方面，上海市充分依托現(xiàn)有社會(huì)救助和社會(huì)福利政策，建立困境兒童生活津貼制度，向有實(shí)際困難而又不符合低保條件的監(jiān)護(hù)困境兒童發(fā)放每人每月1 800元的基本生活費(fèi)；另一方面，初步建立監(jiān)護(hù)困境兒童跟蹤評(píng)估與回訪機(jī)制，為不同類型監(jiān)護(hù)困境兒童提供不同的社會(huì)服務(wù)。如根據(jù)對(duì)監(jiān)護(hù)困境兒童同伴關(guān)系、情緒、家庭關(guān)系、身體情況、經(jīng)濟(jì)情況的評(píng)估，進(jìn)行“紅藍(lán)綠”顏色分級(jí)：紅色個(gè)案情況最為危急，需要社會(huì)工作者多加走訪，并給予重點(diǎn)關(guān)注；綠色個(gè)案情況穩(wěn)定，通過(guò)相對(duì)較少的定期回訪掌握其基本情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整他們的顏色。

（二） 監(jiān)護(hù)困境兒童發(fā)現(xiàn)報(bào)告機(jī)制、臨時(shí)照料和離站安置面臨諸多困難，現(xiàn)行制度尚未完全理順

第一，監(jiān)護(hù)困境兒童的發(fā)現(xiàn)報(bào)告機(jī)制仍存在漏洞。上海市主要通過(guò)民政部門開(kāi)展的摸底排查和強(qiáng)制報(bào)告部門的信息通報(bào)來(lái)落實(shí)監(jiān)護(hù)困境兒童的發(fā)現(xiàn)報(bào)告工作。然而從監(jiān)護(hù)困境兒童救助保護(hù)鏈的完整性和效率角度來(lái)看，現(xiàn)有監(jiān)護(hù)困境兒童保障機(jī)制尚存優(yōu)化空間。當(dāng)前監(jiān)護(hù)困境兒童的發(fā)現(xiàn)報(bào)告機(jī)制缺少對(duì)預(yù)防工作的制度安排，尚未建立標(biāo)準(zhǔn)化的分級(jí)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控制度，而且強(qiáng)制報(bào)告制度的細(xì)節(jié)規(guī)定也有待進(jìn)一步落實(shí)。如監(jiān)護(hù)困境兒童發(fā)現(xiàn)報(bào)告參與度低，缺乏對(duì)公民報(bào)告的鼓勵(lì)和引導(dǎo)機(jī)制，未能對(duì)監(jiān)護(hù)困境兒童實(shí)施全方位無(wú)死角的監(jiān)控。在監(jiān)護(hù)困境兒童的發(fā)現(xiàn)報(bào)告過(guò)程中，強(qiáng)制報(bào)告的責(zé)任主體、保密原則、強(qiáng)制報(bào)告機(jī)構(gòu)的最晚通報(bào)時(shí)間、獎(jiǎng)懲方法等細(xì)節(jié)仍需進(jìn)一步細(xì)化和完善。

第二，監(jiān)護(hù)困境兒童臨時(shí)生活照料面臨設(shè)施和服務(wù)問(wèn)題。依據(jù)市區(qū)兩級(jí)分級(jí)承擔(dān)原則，監(jiān)護(hù)困境兒童由臨時(shí)照料中心提供照料。從各區(qū)臨時(shí)照料場(chǎng)所的建成和運(yùn)營(yíng)情況看，受經(jīng)費(fèi)、人員、場(chǎng)地、技術(shù)等方面的影響，許多臨時(shí)照料場(chǎng)所尚未配備人員或未能投入使用，同時(shí)絕大多數(shù)區(qū)級(jí)臨時(shí)照料中心設(shè)在區(qū)救助管理站或區(qū)級(jí)社會(huì)福利院。這樣做能夠充分利用現(xiàn)有福利機(jī)構(gòu)的空間、設(shè)備和人員，但由于部分區(qū)社會(huì)養(yǎng)老院、為老服務(wù)中心床位緊張，無(wú)法保證監(jiān)護(hù)困境兒童隨時(shí)入住，且將養(yǎng)老院作為臨時(shí)照料場(chǎng)所不利于兒童健康成長(zhǎng)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，接受臨時(shí)生活照料之監(jiān)護(hù)困境兒童的受教育問(wèn)題較為突出，部分監(jiān)護(hù)困境兒童則伴有一定程度的情緒心理問(wèn)題。

第三，監(jiān)護(hù)困境兒童離站安置面臨多重困境。首先，監(jiān)護(hù)人查找面臨制度困境。父母或其他監(jiān)護(hù)人不詳?shù)谋O(jiān)護(hù)困境兒童離站安置工作需要多方協(xié)作，尤其需要得到公安系統(tǒng)（街道派出所、社區(qū)民警）的支持。因?yàn)榇嬖诒O(jiān)護(hù)困境兒童的監(jiān)護(hù)人長(zhǎng)期查找不到的情況，有些需要開(kāi)展跨省（市）甚至跨國(guó)調(diào)查，同時(shí)還存在監(jiān)護(hù)人找到后不具備監(jiān)護(hù)意愿或能力需要繼續(xù)查找等復(fù)雜情形，致使查找工作困難重重，投入多，見(jiàn)效慢。在查找責(zé)任未有強(qiáng)制規(guī)定之前，也往往難以獲得公安系統(tǒng)的全力支持。其次，監(jiān)護(hù)權(quán)剝奪或轉(zhuǎn)移面臨法律困境。由于監(jiān)護(hù)權(quán)的轉(zhuǎn)移尚缺乏相關(guān)法律規(guī)定，實(shí)際工作既復(fù)雜，又難落實(shí)。譬如部分監(jiān)護(hù)困境兒童的父母因戒毒、服刑查找不到；對(duì)順位監(jiān)護(hù)人逐一調(diào)查、多方取證十分艱難；剝奪監(jiān)護(hù)困境兒童父母的監(jiān)護(hù)權(quán)存在社會(huì)導(dǎo)向問(wèn)題（助長(zhǎng)父母不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的不良風(fēng)氣）。這種制度性的不完善直接導(dǎo)致民政、司法等有關(guān)部門在行使職能時(shí)束手束腳，難以發(fā)揮實(shí)際效力。最后，替代監(jiān)護(hù)面臨責(zé)任分擔(dān)困境。監(jiān)護(hù)困境兒童的安置撫養(yǎng)尚缺乏科學(xué)合理的評(píng)估。在實(shí)際工作中，由于監(jiān)護(hù)困境兒童渴望回歸社會(huì)和回歸原生家庭，大多數(shù)監(jiān)護(hù)困境兒童會(huì)被委托給親戚、鄰居，甚至學(xué)校的老師監(jiān)護(hù)，這種委托監(jiān)護(hù)是無(wú)償?shù)模鵁o(wú)償委托也會(huì)帶來(lái)安全隱患。

第四，監(jiān)護(hù)困境兒童的保障幫扶與現(xiàn)行制度存在沖突。監(jiān)護(hù)困境兒童的基本生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每月1 800元，高于最低生活保障每月1 400元的標(biāo)準(zhǔn)，因而享受監(jiān)護(hù)困境兒童基本生活保障的兒童必須退出最低生活保障救助。而退出低保則意味著同時(shí)退出基于低保的醫(yī)療救助、教育救助、糧油幫困等救助政策，因此，部分監(jiān)護(hù)困境兒童放棄基本生活費(fèi)而選擇低保，讓新政策流于形式。同時(shí)，社會(huì)組織在開(kāi)展監(jiān)護(hù)困境兒童社會(huì)融入保障和追蹤評(píng)估工作時(shí)，缺乏獨(dú)立性和專業(yè)性，無(wú)法與基層民政部門形成良好的配合。

四、協(xié)同與整合：福利三角的回歸

監(jiān)護(hù)困境兒童的復(fù)雜問(wèn)題和多元需求決定其保護(hù)系統(tǒng)的復(fù)雜性和綜融性。易言之，單靠政府、社會(huì)或家庭均無(wú)法提供功能齊全的保護(hù)系統(tǒng)。福利三角理論指出，監(jiān)護(hù)困境兒童的保護(hù)需要政府、家庭和社會(huì)等不同福利供給方相互協(xié)同和整合，構(gòu)建互補(bǔ)銜接的多元責(zé)任框架，形成監(jiān)護(hù)困境兒童保護(hù)合力。

（一） 加強(qiáng)社會(huì)支持，完善監(jiān)護(hù)立法，著力提高家庭的監(jiān)護(hù)能力和意愿

對(duì)于兒童保護(hù)，家庭永遠(yuǎn)是優(yōu)于政府和市場(chǎng)的第一責(zé)任主體，這既有深厚的文化基礎(chǔ)，[17]也得到法律的確認(rèn)。福利三角回歸需要發(fā)揮好家庭功能。

第一，全面加強(qiáng)家庭支持，提升家庭監(jiān)護(hù)能力。我國(guó)家庭支持政策長(zhǎng)期呈現(xiàn)碎片化特征。[18]上海市監(jiān)護(hù)困境兒童保護(hù)政策大部分直接面向兒童，少有面向家庭的政策安排。這種重兒童、輕家庭的政策設(shè)計(jì)看似有針對(duì)性，但忽略了兒童政策以家庭為本的要旨，難以解決深層次的家庭監(jiān)護(hù)難題。建議政府加大對(duì)監(jiān)護(hù)困境兒童的經(jīng)濟(jì)援助力度，通過(guò)完善家庭經(jīng)濟(jì)能力評(píng)估，為有不同需求的家庭提供經(jīng)濟(jì)援助。對(duì)監(jiān)護(hù)困境兒童家庭的支持不僅包括現(xiàn)金補(bǔ)貼以及教育、醫(yī)療、住房等方面的基本生活援助，還包括心理服務(wù)、養(yǎng)育服務(wù)等，后者對(duì)因原生家庭破壞陷入困境的監(jiān)護(hù)困境兒童來(lái)說(shuō)更為重要。此外，對(duì)監(jiān)護(hù)困境兒童父母提供就業(yè)優(yōu)惠政策，幫助監(jiān)護(hù)困境兒童父母獲取生活來(lái)源，從根本上解決監(jiān)護(hù)困境兒童家庭監(jiān)護(hù)的困境。通過(guò)向家庭推廣兒童養(yǎng)育的保險(xiǎn)，增強(qiáng)家庭抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。總之，鑒于監(jiān)護(hù)困境兒童家庭的保障不能停留在低保層面，應(yīng)該以將兒童留在家庭為目標(biāo)，全面加強(qiáng)對(duì)監(jiān)護(hù)困境兒童家庭的支持力度。

第二，加快兒童立法，強(qiáng)化家庭監(jiān)護(hù)責(zé)任，完善監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移的相關(guān)法律。我國(guó)未出臺(tái)《兒童福利法》，兒童保護(hù)和福利的相關(guān)法律多依附于其他法律，缺乏相對(duì)獨(dú)立性。我國(guó)規(guī)定了7種撤銷父母監(jiān)護(hù)權(quán)的情形，②但并未形成足夠的震懾效果。這使得兒童監(jiān)護(hù)責(zé)任的法制強(qiáng)化機(jī)制不足，監(jiān)護(hù)權(quán)剝奪和轉(zhuǎn)移面臨諸多困難。建議制定專門的兒童福利法，明確家庭的監(jiān)護(hù)責(zé)任及相應(yīng)的法律責(zé)任，進(jìn)一步完善監(jiān)護(hù)權(quán)剝奪和轉(zhuǎn)移的相關(guān)法律條文，為監(jiān)護(hù)困境兒童保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

（二） 完善預(yù)防和發(fā)現(xiàn)機(jī)制，落實(shí)兒童照料機(jī)制，夯實(shí)政府托底功能

依據(jù)“國(guó)家親權(quán)”理論，在未成年人父母或者法定監(jiān)護(hù)人沒(méi)有或不能適當(dāng)履行對(duì)其監(jiān)管和保護(hù)的職責(zé)時(shí)，國(guó)家具有支持、監(jiān)督甚至代替父母或者法定監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年人進(jìn)行監(jiān)管和保護(hù)的權(quán)力。[19]國(guó)家親權(quán)在兒童保障實(shí)踐中有兩個(gè)必須遵循的原則：一是父母親權(quán)優(yōu)先，國(guó)家親權(quán)積極兜底；二是監(jiān)測(cè)監(jiān)護(hù)狀況，評(píng)估監(jiān)護(hù)能力。[20]國(guó)家親權(quán)的實(shí)踐需要對(duì)家庭監(jiān)護(hù)狀況和能力進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，并及時(shí)進(jìn)行干預(yù)，政府托底工作的重心在于完善源頭預(yù)防機(jī)制和安全保護(hù)機(jī)制。

第一，建立源頭預(yù)防機(jī)制，完善發(fā)現(xiàn)報(bào)告制度。監(jiān)護(hù)困境兒童的保護(hù)工作需從源頭抓起，宜在風(fēng)險(xiǎn)兒童成為監(jiān)護(hù)困境兒童之前，掐斷問(wèn)題的源頭，這樣才能把傷害降到最低。首先要建立標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)護(hù)困境兒童分級(jí)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控制度。要對(duì)潛在困境兒童的父母（特別是藥物濫用父母、離婚家庭父母）的監(jiān)護(hù)能力進(jìn)行定期評(píng)估，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的兒童及家庭，尤其是離婚家庭、父母一方失蹤或服刑等可變性較大家庭及時(shí)核查，加強(qiáng)教育引導(dǎo)，做好源頭預(yù)防工作。其次，要進(jìn)一步擴(kuò)大強(qiáng)制報(bào)告的責(zé)任主體并完善細(xì)節(jié)，將強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任落實(shí)到個(gè)體，同時(shí)要培養(yǎng)公民的主動(dòng)參與意識(shí)，運(yùn)用微信公眾號(hào)、微博、短視頻軟件等新媒體平臺(tái)，不采用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等措施鼓勵(lì)舉報(bào)，但允許非故意的錯(cuò)報(bào)，共同編制嚴(yán)密的兒童保護(hù)網(wǎng)和應(yīng)急網(wǎng)。

第二，完善短期應(yīng)急處置安排，建立中長(zhǎng)期照料機(jī)制。由于司法程序冗長(zhǎng)以及監(jiān)護(hù)人或替代性撫養(yǎng)人無(wú)法落實(shí)等問(wèn)題，監(jiān)護(hù)困境兒童存在臨時(shí)安置時(shí)間無(wú)限延長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。首先，要進(jìn)一步完善短期應(yīng)急處置安排，落實(shí)聯(lián)席會(huì)議制度的作用，理順各部門權(quán)責(zé)關(guān)系，形成團(tuán)委、婦聯(lián)、工會(huì)、婦兒工委等部門跨專業(yè)多部門合作的模式，優(yōu)化不同階段監(jiān)困安置工作的相互銜接。其次，建立政府監(jiān)護(hù)的中長(zhǎng)期照料機(jī)制。考慮到部分監(jiān)護(hù)困境兒童確實(shí)無(wú)法在臨時(shí)救助期結(jié)束前找到合適的替代監(jiān)護(hù)人，在現(xiàn)有法律無(wú)法剝奪或轉(zhuǎn)移父母監(jiān)護(hù)權(quán)的情況下，政府應(yīng)將這部分監(jiān)護(hù)困境兒童的照料需求納入現(xiàn)有照料機(jī)構(gòu)的范圍，為其提供中長(zhǎng)期照料，并建立專業(yè)化的兒童工作團(tuán)隊(duì)，配備兒保專員、保育員等專業(yè)人士，定期開(kāi)展專業(yè)培訓(xùn)和專業(yè)督導(dǎo)，不斷提高其服務(wù)的專業(yè)化、規(guī)范化水平。

（三） 發(fā)揮專業(yè)社會(huì)工作和社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)，多元主體提供專業(yè)服務(wù)

如前所述，監(jiān)護(hù)困境兒童的多元復(fù)雜心理社會(huì)服務(wù)需求需要政府和家庭之外的社會(huì)力量參與提供。后者可以提供家庭和政府所不能提供或提供不好的服務(wù)，是監(jiān)護(hù)困境兒童保護(hù)系統(tǒng)中不可或缺的重要力量。

首先，設(shè)置社會(huì)工作崗位，發(fā)揮專業(yè)社會(huì)工作在發(fā)現(xiàn)、服務(wù)、轉(zhuǎn)介和評(píng)估方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，為監(jiān)護(hù)困境兒童及其家庭提供專業(yè)服務(wù)。一方面，通過(guò)專業(yè)化社會(huì)工作團(tuán)隊(duì)對(duì)家庭替代撫養(yǎng)人、愛(ài)心家庭的監(jiān)護(hù)能力進(jìn)行精準(zhǔn)專業(yè)評(píng)估，及時(shí)制止不適合撫養(yǎng)監(jiān)護(hù)困境兒童的家庭替代監(jiān)護(hù)，避免困境兒童的二次傷害。為接受臨時(shí)救助的監(jiān)護(hù)困境兒童提供心理情緒疏導(dǎo)和兒童成長(zhǎng)方面的個(gè)案和小組服務(wù)。另一方面，定期派社會(huì)工作者開(kāi)展經(jīng)常性走訪活動(dòng)，了解、收集、掌握家庭及兒童的信息。并對(duì)有陷入困境可能性的兒童及家庭以家庭社會(huì)工作中的個(gè)案、小組等干預(yù)方式進(jìn)行干預(yù)，及時(shí)調(diào)查核實(shí)情況，加強(qiáng)教育引導(dǎo)，做好源頭預(yù)防的工作。

其次，依托社會(huì)組織、志愿團(tuán)體及愛(ài)心企業(yè)、家庭及個(gè)人，提供更多社會(huì)性關(guān)愛(ài)和支持服務(wù)，編織監(jiān)護(hù)困境兒童社會(huì)支持關(guān)愛(ài)網(wǎng)。社會(huì)組織的民間性使其能夠貼近社會(huì)底層，深入到弱勢(shì)群體之中。[21]而且能夠憑借多樣化的服務(wù)設(shè)計(jì)，發(fā)展出創(chuàng)新性的應(yīng)對(duì)策略、服務(wù)方法或挖掘新的服務(wù)對(duì)象。[22]建議拓展臨時(shí)照顧機(jī)構(gòu)和高校的合作模式，依托周圍高校中的護(hù)理學(xué)、心理學(xué)、醫(yī)學(xué)等有利于兒童身心健康的專業(yè)志愿者服務(wù)，為照顧中的監(jiān)護(hù)困境兒童提供專業(yè)靈活的福利服務(wù)。同時(shí)，整合各類資源，引導(dǎo)企業(yè)、慈善組織、志愿服務(wù)組織、愛(ài)心團(tuán)隊(duì)通過(guò)捐贈(zèng)資金及物資、實(shí)施慈善項(xiàng)目、提供綜合服務(wù)、開(kāi)展一對(duì)一幫扶等形式，進(jìn)一步拓展困境兒童校（院）外參與和社會(huì)參與的渠道，使其更加主動(dòng)、全面地融入社會(huì)。

五、結(jié)束語(yǔ)

本文借用福利三角理論分析監(jiān)護(hù)困境兒童保障各主體的互動(dòng)關(guān)系，但福利三角理論提出的“互動(dòng)”關(guān)系是抽象且概念化的，對(duì)各主體具體如何互動(dòng)沒(méi)有詳細(xì)的解釋。

本文試圖對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步闡釋。監(jiān)護(hù)困境兒童問(wèn)題的根源是家庭福利供給的缺失，且家庭是最佳的兒童福利提供制度，因而福利三角理論賦予了家庭在監(jiān)護(hù)困境兒童保護(hù)中的第一責(zé)任主體地位。但由于貧困、家庭解體等因素，不少家庭會(huì)面臨監(jiān)護(hù)能力或意愿缺失的狀況。而復(fù)雜的法律關(guān)系和頻繁的社會(huì)流動(dòng)使得替代監(jiān)護(hù)難司其責(zé)。政府的角色是在父母親權(quán)優(yōu)先的基礎(chǔ)上發(fā)揮“國(guó)家親權(quán)”的兜底功能，建章立制，為監(jiān)護(hù)困境兒童提供基本生活和成長(zhǎng)發(fā)展的保護(hù)服務(wù)。不容否認(rèn)，國(guó)家具有資源雄厚之優(yōu)勢(shì)，但也有反應(yīng)不及時(shí)、效率不高和官僚主義等問(wèn)題。上海市政府的保障工作已有相應(yīng)的法律、規(guī)章等制度設(shè)計(jì)，但在發(fā)現(xiàn)報(bào)告、臨時(shí)照料、離站安置以及評(píng)估幫扶的各個(gè)階段仍有諸多問(wèn)題，特別是社會(huì)性服務(wù)缺乏。因此，福利三角還需要發(fā)揮市場(chǎng)/社會(huì)力量，特別是在資源調(diào)配、社會(huì)融入等方面提供獨(dú)特的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，成為政府和家庭之外的重要補(bǔ)充。

在福利三角中，當(dāng)家庭承擔(dān)第一責(zé)任人的角色為監(jiān)護(hù)困境兒童提供問(wèn)題源頭的監(jiān)護(hù)保障時(shí)，政府應(yīng)通過(guò)發(fā)揮自身政策制定者的身份優(yōu)勢(shì)，來(lái)保障家庭的監(jiān)護(hù)能力；社會(huì)組織及市場(chǎng)則應(yīng)配合家庭承擔(dān)自己政策補(bǔ)足者角色，積極參與監(jiān)護(hù)困境兒童家外、校外的支持鏈接工作。當(dāng)政府在對(duì)監(jiān)護(hù)困境兒童進(jìn)行政策兜底以及頂層設(shè)計(jì)時(shí)，家庭應(yīng)依照政策給予監(jiān)護(hù)困境兒童物質(zhì)及情感支持；社會(huì)組織及市場(chǎng)則應(yīng)發(fā)揮自己的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，積極落實(shí)政府對(duì)監(jiān)護(hù)困境兒童的政策設(shè)計(jì)，做好源頭預(yù)防及專業(yè)服務(wù)的介入。當(dāng)社會(huì)組織深入到弱勢(shì)群體，為監(jiān)護(hù)困境兒童提供更多社會(huì)性關(guān)愛(ài)和支持性服務(wù)時(shí)，政府應(yīng)及時(shí)關(guān)注社會(huì)組織及市場(chǎng)面臨的服務(wù)困境，完善短期應(yīng)急處置安排及長(zhǎng)期照料機(jī)制的制度設(shè)計(jì)；與此同時(shí)，家庭也應(yīng)配合社會(huì)組織服務(wù)的開(kāi)展，為監(jiān)護(hù)困境兒童提供更有效的支持。總而言之，只有三者協(xié)調(diào)整合，才能為監(jiān)護(hù)困境兒童構(gòu)筑堅(jiān)固的福利三角保護(hù)體系。

（衷心感謝華東師范大學(xué)社會(huì)工作系研究生薛媛媛、陳藝華、鐘宇洋、楊佩潔、王天童、徐婷婷在寫(xiě)作過(guò)程中提供的幫助。衷心感謝評(píng)審專家的建議。）

Research on the Protection Policy of Unattended Children Based on the Theory of Welfare Triangle： Taking Shanghai as an example

HUANG Chenxi， CHEN Ting

（School of Social Development， East China Normal University， Shanghai， 200241， China）

Abstract： The needs and causes of unattended children are very complex， which are the sore points and difficulties in the protection of children in difficulties. Based on the welfare triangle theory， it is found that the lack of ability and willingness of family guardianship is the fundamental reason for these children， and the market and society cannot provide the proper protection function， which makes these children face the overall challenge in physical and mental health. The existing laws and system design cannot fundamentally solve the problem of who will supervise and how to supervise. It needs the cooperation and integration of the government， family， society and market to form a joint force for the protection of children in prison.

Key words： unattended children； welfare triangle； Shanghai