基于福利三角理論的監護困境兒童保護政策研究

黃晨熹 陳婷

摘 要：家庭監護缺失或監護不當困境兒童的需求和致困成因十分復雜，是困境兒童保護中的痛點和難點。基于福利三角理論的上海監護困境兒童保護政策分析發現，家庭的監護能力和監護意愿缺失是監護困境兒童陷入困境的根本原因，而市場和社會也未能提供應有的保護功能，使得此類困境兒童面臨身心健康的全面挑戰。現有法規和制度設計不能從根本上解決誰來監護、如何監護的難題，需要政府、家庭、社會、市場等協作整合，形成監護困境兒童保障合力。

關鍵詞：監護困境兒童；福利三角；上海市

中圖分類號：C916文獻標識碼：A文章編號：2096–7640（2021）03-0088-09

■ 基金課題：上海市教育委員會科研創新計劃“完善解決城市相對貧困的社會政策研究”（2021-01-07-00-05-E00025）。

一、引言：監護困境兒童保護與福利三角

（一） 監護困境兒童及其保護政策

家庭監護缺失或監護不當困境兒童（以下簡稱“監護困境兒童”）是中共中央、國務院《關于加強困境兒童保障工作的意見》中所界定的第三種困境兒童①，即因家庭監護缺失或監護不當遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導致人身安全受到威脅或侵害的兒童。[1]其中“家庭監護缺失”指父母雙方或一方因死亡、失蹤、依法被限制人身自由等原因不能實際履行監護職責的情況；“家庭監護不當”指父母或其他監護人遺棄、虐待、意外傷害、不法侵害等導致未成年人人身安全受到威脅或侵害的情況。通常而言，監護困境兒童的父母雙方均因以下一種或多種原因而無法為兒童提供合適的監護照顧：（1） 因死亡、嚴重身心障礙、長期臥床不起等因素而喪失養育能力；（2） 因服刑/戒毒限制人身自由等因素而無法履行監護職責；（3） 棄養或嚴重傷害兒童等怠于履行監護職責或履行監護職責不當。

世界各國都建立針對困境兒童的保護機制，以保障困境兒童健康成長。當前，中國兒童福利制度框架設計與服務體系建設還在起步階段。[2]劉繼同將中國的兒童福利政策框架與兒童福利服務體系的歷史變遷劃分為五大發展階段，并劃定了兒童福利政策框架；[3]高麗茹認為，中國兒童福利制度必須以服務提升為中心、以責任優化為基礎、以改革銜接為重點來實現戰略轉型。[4]相比于西方國家成熟的監護保護制度和多元的福利供給模式，國內學者在梳理兒童保障機制時，更關注從政策角度完善我國兒童福利政策框架和兒童福利服務體系，[5]對家庭、市場/社會等主體的關注較少。保障兒童的合法權益是政府的職責所在，但僅僅依靠政府是否足以提供充分保障？家庭、市場/社會等相關主體在監護困境兒童保障中承擔何種福利責任以及如何參與？這些問題值得進一步深入探討。

（二） 從兒童需求三角到福利三角：選擇分析框架的理由

困境兒童及其需求評估必須以兒童安全和福祉為中心，立足兒童發展，采用生態和優勢視角，綜合考慮家庭背景，多部門合作持續推進服務，確保機會公平。一般而言，困境兒童需求評估需要考慮三個相互關聯的領域：兒童發展性需求、滿足這些需求的父母或照顧者的教養能力（parenting capacity）以及可能影響這些需求滿足方式的家庭和環境因素。[6]每個系統均包含不同的維度，其中兒童發展性需求包括健康、教育、認同、家庭社會關系和情感行為發展等；父母或照顧者的教養能力包括基本照料、情感支持、監護引導和安全保障；家庭和環境因素包括家族史和功能、社會網絡、住房和居住條件以及就業和收入等。只有清晰分析這三個領域之間的相互關系以及相互影響才能完整理解兒童之未滿足的需求以及制定最佳的應對方案。

研究表明，監護困境兒童致困成因十分復雜，家庭監護問題常常使兒童面臨嚴峻的生理和心理問題，[7]包括親情缺失、性格發展不健全、學習成績落后，健康程度不理想；[8]對問題行為的易感性較大[9]等。監護困境兒童成為困境兒童保障工作中的痛點和難點。此類兒童的保護不能簡單通過向其家庭提供經濟物質援助解決問題，更要從根本上回答父母無法提供監護時，誰來撫養、誰來監護的難題。因此，困境兒童的保護不僅需要政府投入，更需要家庭支持，還需要社會力量介入，需要法律機構、專業人士、志愿和私營部門以及社區合理分工，共擔責任。

福利制度重構為福利三角理論在我國社會政策中的分析提供契機。隨著市場化改革的不斷推進，基于國家 單位的集體福利逐步解體，代之以家庭、市場、社會和國家共同分擔的多元化福利模式，[10]政府一再強調家庭、市場/社會在福利提供中的作用，特別是在教育、醫療、住房和福利服務方面，以契合市場經濟的發展。福利三角理論認為，國家、市場/社會和家庭三個部分共同組成福利提供的整體，并通過不同的提供機制提供不同類別的福利，其中社會成員就是這三種制度相互作用過程中的行動者。[11]與福利多元化理論不同，福利三角理論則更加強調不同福利供給方之間的協同和整合，構建國家、市場/社會、家庭互補銜接的多元責任框架，在福利與服務的供給問題上實現政府主導與多方參與。近年來，福利三角范式成為學者們分析農民工[12]、城市低保對象[13]、應屆大學畢業生[14]、女性[15]等弱勢群體之社會排斥的重要視角。福利三角理論也適用于監護困境兒童社會政策的分析。

鑒于此，兒童需求三角評估框架和福利三角理論為本研究提供了一個綜合性分析框架（見圖1）。該框架可以全面闡述監護困境兒童保護面臨的各種困境以及監護困境兒童保障各主體的參與和互動，深入解析困境兒童保護政策服務的痛點、難點及其成因，進而提出具有可操作性的對策建議，進一步完善監護困境兒童社會保護和服務體系。

（三） 研究地點選擇和研究方法

本研究選擇上海市作為研究地點。上海市困境兒童保護工作處于全國領先地位，不僅頒布了國內首部困境兒童保護規程，還通過整合不同部門的力量，形成了較為完善的保護機制和困境兒童保護網。但該市在推進監護困境兒童保障工作中依然面臨諸多困難。深入剖析其監護困境兒童保障機制的現狀和問題，對進一步完善監護困境兒童保護政策和服務體系具有重要的現實意義。由于監護困境兒童保護政策實施不久，相關實證研究尚不多見，故本研究主要采用探索式定性研究方法，對兩類人群分別進行半結構式訪談。首先對市區兩級民政干部和監困保護中心社會工作者或街道社區工作者進行深入訪談，考察監護困境兒童保護實施情況以及存在的困難和可能的解決方法。共訪談4位困境兒童工作人員，其中兩位街道工作人員（A02和A06），一位民政局工作人員（A07）和一位救助站社會工作者（A08）。其次對監護困境兒童家庭進行入戶訪談，考察監護困境兒童及其家庭的需求和面臨的困難，特別是未滿足的需求，以此作為本研究分析和討論的基礎。共訪談4個監護困境兒童家庭，其基本情況見表1。

二、殘缺與創傷：家庭和市場福利供給的失效

（一） 父母監護意愿或能力缺失

父母監護的缺失與不當是監護困境兒童陷入困境的根源。一個合格的父母既要有“監護意愿”，又要有“監護能力”，兩者缺一不可。但監護困境兒童的父母要么面臨監護能力困境，如由于身體重殘、重病或強制戒毒、服刑等喪失監護能力，要么由于各種復雜因素而主觀故意棄養。部分監護困境兒童還同時面臨父母監護的“低意愿”和“低能力”。監護意愿的缺失由多種原因共同導致，其中復雜的家庭環境是監護困境兒童監護問題的催化劑。

首先，長期貧困影響父母的監護能力，進而可能影響父母的監護意愿。隨著經濟發展和社會進步，養育孩子對父母的經濟能力提出了更高要求。雖然貧困家庭可以享受最低生活保障，但低保功能往往是救濟性的低水平和保基本，無法提供基本生活保障以外的養育資源（如非正式教育等）。而在區域差異懸殊及人口遷移和流動的背景下，有的父母將遺棄監護困境兒童作為維持生活質量的“退路”和改變孩子命運的“出路”。

她之所以會遺棄這個孩子，是以為這樣孩子就能有上海戶口，然后在這邊上學。（救助站社會工作者A08）

其次，原生家庭的破壞影響父母的監護能力和監護意愿。調研發現，部分監護困境兒童生來就面臨更高的困境風險。有些監護困境兒童面臨困境代際傳遞現象，其父母因吸毒、服刑而被強制隔離，而其（外）祖父母也被發現存在同樣的問題。有些監護困境兒童則面臨“身份不合法”（如買賣婚姻子女、重婚子女、非婚生子）的困境。而家庭的分裂、解體或重組加大了兒童失去監護的風險，父母一方重殘、死亡或父母離異往往會導致父母雙方合力撫養監護困境兒童的責任平衡被打破。而離異父母一方或雙方重組家庭再婚生子使監護困境兒童在新家庭中處于不利地位。

（監護困境兒童的）媽媽去世了，爸爸為了再婚，也不要他了。（街道工作者A06）

（監護困境兒童的）媽媽聽說是從貴州買來的，爸爸坐牢，媽媽就跑了，小孩子就沒人管，（媽媽）也找不到。（民政工作者A07）

值得注意的是，監護困境兒童的父母監護缺失或監護不當，大多已持續較長時間并且無法在短期內得到解決。這些監護困境兒童的基本生活無法保障，人身安全也面臨威脅，如果無外部力量介入，容易出現非正常死亡的惡性公共事件。

（二） 家庭替代監護作用有限

家庭內部的團結力量確實可以部分彌補監護困境兒童父母的監護缺位。其中最常見的是作為監護困境兒童第二順位監護人的祖輩替代父母提供實際監護。監護困境兒童其他家庭成員或父母的親朋好友也能為監護困境兒童提供生活照料。但總體而言，家庭替代監護作用十分有限。

第一，家庭替代監護查找困難，即使找到，家庭替代監護的能力與意愿也明顯不足。大部分監護困境兒童父母的社會支持網絡十分薄弱，尋找可替代的監護主體費時、費力。有些監護困境兒童長期遠離原來的生活環境，即便可以確認有家庭成員的存在，也往往難以取得聯系，或即使能取得聯系，對方也常常不愿意提供替代監護。家庭支持力量監護監護困境兒童存在許多顧慮，既包括自身的監護能力，也包括經濟條件、個人經驗、受教育程度、家庭教育等不同方面。其中經濟因素是監護困境兒童其他家庭替代監護無法實現的首要顧慮，“要是有能力養，肯定養”成為其他親人、朋友等父母社會支持網絡的共同傾訴。

我現在經濟上有困難，他姑爹是生癌癥死的，以前一套房子賣掉了，現在連住的地方都沒有，是租房子住，我哪里有能力養？不是說把他往外推，誰也舍不得把他往外推，我要是有能力養，我肯定養。（B06璇璇姑姑）

我自己是單身一個人，就連孩子哭起來我都沒有辦法。（B08小科舅舅）

此外，替代監護的能力與意愿也受監護困境兒童父母意愿的影響。若監護困境兒童父母持反對意見，即使其他家庭成員愿意提供監護，也難以找到合適的立場。監護困境兒童潘潘的父母離異后，潘潘先被判給母親，母親再婚后又將兒子“送”給父親，父親以法院判決結果為依據拒絕撫養，且不允許他人代為撫養，叔叔雖表示愿意撫養，但卻不便插手，導致監護困境兒童只能接受民政部門的臨時救助。

第二，家庭替代監護面臨多重現實問題，并直接導致監護困境兒童出現不良情緒和行為。一方面，監護困境兒童的加入往往會加大監護家庭的經濟負擔；另一方面，無論是隔代撫養還是親友撫養，家庭矛盾和監管問題都十分突出。父母的拋棄可能讓其產生恥辱感，寄人籬下可能造成其自責和自卑，而社會歧視則可能進一步加劇監護困境兒童的不良情緒和行為。因此，監護困境兒童常常出現離家出走、厭學逃學、吸煙酗酒等不良行為，甚至出現偷盜、吸毒的違法犯罪行為。

（監護困境兒童）他會覺得好像自己欠這家人的。（街道工作者A02）

她有一次在學校里跟別人打架，……我問她為什么要打人，她說別人笑話她沒有爸媽。（B06璇璇奶奶）

我不喜歡跟同學玩，他們會拿石頭扔我。（B01林林）

（三） 社會寄養和收養難以開展

我國法規對孤兒保障工作有明確的規定，包括寄養和收養，但監護困境兒童不是監護人缺失的孤兒。雖然父母無法履行監護職責，但仍然是其唯一的法定監護人。當前社會力量為監護困境兒童提供的養育行為是以不改變監護困境兒童監護權為前提而開展的事實撫養工作。在父母監護權未被剝奪或轉移的情況下，監護困境兒童既無法由福利院收容，也無法由政府出面寄養，更無法由社會愛心家庭直接收養。

在社會力量為監護困境兒童提供事實撫養的過程中，由于雙方并無血緣或親緣關系，因而出現了許多與家庭替代監護不同的問題，特別是無血緣關系撫養比親緣撫養存在更高的道德風險。若監護困境兒童實際照料過程出現問題，社會對家庭替代監護的包容度更高，而無血緣關系的撫養人則可能受到更多質疑，進而影響其撫養意愿。

（小孩子出了意外）講道理的會說是小孩子（調）皮，不講道理的會說，不是自己的（孩子）你不關心。（無血緣關系監護困境兒童照顧者B04）

同時，無血緣關系撫養讓監護困境兒童的身份更加具有可變性。上海市關于人口、戶籍的管理十分嚴格，是否收養監護困境兒童有時直接影響到收養家庭的切身利益。在各種現實因素的影響下，有的撫養人并不愿意將撫養關系轉為實際收養關系，監護困境兒童隨時面臨重新陷入困境的危險。此外，由于監護困境兒童父母并不是死亡，因而當監護困境兒童父母重新出現并申訴兒童的監護權時，實際撫養人的權益也可能受到損害。

三、救助與服務：政府介入的努力與不足

（一） 立足監護困境兒童需求，政策和服務相配套，監護困境兒童保護機制基本建成

上海市的監護困境兒童保護機制包括以下四個相互承接的流程：一是發現報告；二是救助站內臨時生活照料；三是離站安置工作；四是離站后的評估幫扶和追蹤回訪（見圖2）。

第一，監護困境兒童的發現報告。上海市通過動員條線上報和委托專業力量兩種方式，對全市困境兒童開展全面摸底排查和需求評估，重點做好監護困境兒童特殊群體的統計工作。一方面，建立覆蓋全市的工作網絡，按照“村居—街鎮—區—市”的工作條線，逐級上報匯總，形成全市監護困境兒童摸底排查工作報告。同時，規定中小學校、幼兒園、醫療機構、村（居）委會承擔強制報告責任。另一方面，市民政局委托市社科院專家以定性調查方法進行抽樣訪談，進一步了解困境兒童對所處困境的感受、認識和理解，分析困境兒童父母及其他監護人的育兒意識與能力。

第二，監護困境兒童的臨時照料。上海市民政局等6部門共同制定的《上海市困境兒童安全保護工作操作規程》（以下簡稱《規程》）要求市區兩級民政部門合理分工，分別設立專門場所或專門區域，為處于危急狀態的監護困境兒童提供臨時照料。[16]區級層面主要依托救助管理站或老年社會福利院設立臨時照料場所，承擔轄區監護困境兒童的臨時監護和照料工作。市級層面負責非本市戶籍或難以界定區級責任的監護困境兒童的臨時照料工作，由上海市兒童臨時看護中心提供醫務、照料、護理、評估等服務。

第三，監護困境兒童的離站安置。監護困境兒童接受機構臨時照料的時間一般不能超過一年。對于能找到祖父母、關系密切的其他親屬或父母的朋友等適合替代監護人的監護困境兒童，可由替代監護人進行監護。對于父母監護不當或無法找到合適替代監護人的監護困境兒童，可啟動監護干預程序，剝奪或轉移監護困境兒童父母的監護權，將監護困境兒童交由市兒童福利院撫養，或由監護兒童所在區的街道、居委會撫養。

一般首先還是傾向于找他的親人，比如爺爺、奶奶，有血緣關系的（親人）當然最好。如果沒有，我們再考慮看看（監護困境兒童）認識的人里面有沒有愿意撫養的。實在沒有再想其他辦法。（救助站社會工作者A08）

第四，監護困境兒童的后續幫扶和追蹤回訪。監護困境兒童離開臨時照料場所并不意味著監護困境兒童保障工作的結束。監護困境兒童離站后仍需要生活、教育、醫療、法律等各方面的保障，特別是監護困境兒童的心理健康和社會融入需要長期追蹤回訪。一方面，上海市充分依托現有社會救助和社會福利政策，建立困境兒童生活津貼制度，向有實際困難而又不符合低保條件的監護困境兒童發放每人每月1 800元的基本生活費；另一方面，初步建立監護困境兒童跟蹤評估與回訪機制，為不同類型監護困境兒童提供不同的社會服務。如根據對監護困境兒童同伴關系、情緒、家庭關系、身體情況、經濟情況的評估，進行“紅藍綠”顏色分級：紅色個案情況最為危急，需要社會工作者多加走訪，并給予重點關注；綠色個案情況穩定，通過相對較少的定期回訪掌握其基本情況，動態調整他們的顏色。

（二） 監護困境兒童發現報告機制、臨時照料和離站安置面臨諸多困難，現行制度尚未完全理順

第一，監護困境兒童的發現報告機制仍存在漏洞。上海市主要通過民政部門開展的摸底排查和強制報告部門的信息通報來落實監護困境兒童的發現報告工作。然而從監護困境兒童救助保護鏈的完整性和效率角度來看，現有監護困境兒童保障機制尚存優化空間。當前監護困境兒童的發現報告機制缺少對預防工作的制度安排，尚未建立標準化的分級風險監控制度，而且強制報告制度的細節規定也有待進一步落實。如監護困境兒童發現報告參與度低，缺乏對公民報告的鼓勵和引導機制，未能對監護困境兒童實施全方位無死角的監控。在監護困境兒童的發現報告過程中，強制報告的責任主體、保密原則、強制報告機構的最晚通報時間、獎懲方法等細節仍需進一步細化和完善。

第二，監護困境兒童臨時生活照料面臨設施和服務問題。依據市區兩級分級承擔原則，監護困境兒童由臨時照料中心提供照料。從各區臨時照料場所的建成和運營情況看，受經費、人員、場地、技術等方面的影響，許多臨時照料場所尚未配備人員或未能投入使用，同時絕大多數區級臨時照料中心設在區救助管理站或區級社會福利院。這樣做能夠充分利用現有福利機構的空間、設備和人員，但由于部分區社會養老院、為老服務中心床位緊張，無法保證監護困境兒童隨時入住，且將養老院作為臨時照料場所不利于兒童健康成長。調研發現，接受臨時生活照料之監護困境兒童的受教育問題較為突出，部分監護困境兒童則伴有一定程度的情緒心理問題。

第三，監護困境兒童離站安置面臨多重困境。首先，監護人查找面臨制度困境。父母或其他監護人不詳的監護困境兒童離站安置工作需要多方協作，尤其需要得到公安系統（街道派出所、社區民警）的支持。因為存在監護困境兒童的監護人長期查找不到的情況，有些需要開展跨省（市）甚至跨國調查，同時還存在監護人找到后不具備監護意愿或能力需要繼續查找等復雜情形，致使查找工作困難重重，投入多，見效慢。在查找責任未有強制規定之前，也往往難以獲得公安系統的全力支持。其次，監護權剝奪或轉移面臨法律困境。由于監護權的轉移尚缺乏相關法律規定，實際工作既復雜，又難落實。譬如部分監護困境兒童的父母因戒毒、服刑查找不到；對順位監護人逐一調查、多方取證十分艱難；剝奪監護困境兒童父母的監護權存在社會導向問題（助長父母不履行監護職責的不良風氣）。這種制度性的不完善直接導致民政、司法等有關部門在行使職能時束手束腳，難以發揮實際效力。最后，替代監護面臨責任分擔困境。監護困境兒童的安置撫養尚缺乏科學合理的評估。在實際工作中，由于監護困境兒童渴望回歸社會和回歸原生家庭，大多數監護困境兒童會被委托給親戚、鄰居，甚至學校的老師監護，這種委托監護是無償的，而無償委托也會帶來安全隱患。

第四，監護困境兒童的保障幫扶與現行制度存在沖突。監護困境兒童的基本生活費標準為每月1 800元，高于最低生活保障每月1 400元的標準，因而享受監護困境兒童基本生活保障的兒童必須退出最低生活保障救助。而退出低保則意味著同時退出基于低保的醫療救助、教育救助、糧油幫困等救助政策，因此，部分監護困境兒童放棄基本生活費而選擇低保，讓新政策流于形式。同時，社會組織在開展監護困境兒童社會融入保障和追蹤評估工作時，缺乏獨立性和專業性，無法與基層民政部門形成良好的配合。

四、協同與整合：福利三角的回歸

監護困境兒童的復雜問題和多元需求決定其保護系統的復雜性和綜融性。易言之，單靠政府、社會或家庭均無法提供功能齊全的保護系統。福利三角理論指出，監護困境兒童的保護需要政府、家庭和社會等不同福利供給方相互協同和整合，構建互補銜接的多元責任框架，形成監護困境兒童保護合力。

（一） 加強社會支持，完善監護立法，著力提高家庭的監護能力和意愿

對于兒童保護，家庭永遠是優于政府和市場的第一責任主體，這既有深厚的文化基礎，[17]也得到法律的確認。福利三角回歸需要發揮好家庭功能。

第一，全面加強家庭支持，提升家庭監護能力。我國家庭支持政策長期呈現碎片化特征。[18]上海市監護困境兒童保護政策大部分直接面向兒童，少有面向家庭的政策安排。這種重兒童、輕家庭的政策設計看似有針對性，但忽略了兒童政策以家庭為本的要旨，難以解決深層次的家庭監護難題。建議政府加大對監護困境兒童的經濟援助力度，通過完善家庭經濟能力評估，為有不同需求的家庭提供經濟援助。對監護困境兒童家庭的支持不僅包括現金補貼以及教育、醫療、住房等方面的基本生活援助，還包括心理服務、養育服務等，后者對因原生家庭破壞陷入困境的監護困境兒童來說更為重要。此外，對監護困境兒童父母提供就業優惠政策，幫助監護困境兒童父母獲取生活來源，從根本上解決監護困境兒童家庭監護的困境。通過向家庭推廣兒童養育的保險，增強家庭抵御風險的能力。總之，鑒于監護困境兒童家庭的保障不能停留在低保層面，應該以將兒童留在家庭為目標，全面加強對監護困境兒童家庭的支持力度。

第二，加快兒童立法，強化家庭監護責任，完善監護權轉移的相關法律。我國未出臺《兒童福利法》，兒童保護和福利的相關法律多依附于其他法律，缺乏相對獨立性。我國規定了7種撤銷父母監護權的情形，②但并未形成足夠的震懾效果。這使得兒童監護責任的法制強化機制不足，監護權剝奪和轉移面臨諸多困難。建議制定專門的兒童福利法，明確家庭的監護責任及相應的法律責任，進一步完善監護權剝奪和轉移的相關法律條文，為監護困境兒童保護提供堅實的法律基礎。

（二） 完善預防和發現機制，落實兒童照料機制，夯實政府托底功能

依據“國家親權”理論，在未成年人父母或者法定監護人沒有或不能適當履行對其監管和保護的職責時，國家具有支持、監督甚至代替父母或者法定監護人對未成年人進行監管和保護的權力。[19]國家親權在兒童保障實踐中有兩個必須遵循的原則：一是父母親權優先，國家親權積極兜底；二是監測監護狀況，評估監護能力。[20]國家親權的實踐需要對家庭監護狀況和能力進行動態監測，并及時進行干預，政府托底工作的重心在于完善源頭預防機制和安全保護機制。

第一，建立源頭預防機制，完善發現報告制度。監護困境兒童的保護工作需從源頭抓起，宜在風險兒童成為監護困境兒童之前，掐斷問題的源頭，這樣才能把傷害降到最低。首先要建立標準化的監護困境兒童分級風險監控制度。要對潛在困境兒童的父母（特別是藥物濫用父母、離婚家庭父母）的監護能力進行定期評估，對高風險的兒童及家庭，尤其是離婚家庭、父母一方失蹤或服刑等可變性較大家庭及時核查，加強教育引導，做好源頭預防工作。其次，要進一步擴大強制報告的責任主體并完善細節，將強制報告責任落實到個體，同時要培養公民的主動參與意識，運用微信公眾號、微博、短視頻軟件等新媒體平臺，不采用經濟激勵等措施鼓勵舉報，但允許非故意的錯報，共同編制嚴密的兒童保護網和應急網。

第二，完善短期應急處置安排，建立中長期照料機制。由于司法程序冗長以及監護人或替代性撫養人無法落實等問題，監護困境兒童存在臨時安置時間無限延長的風險。首先，要進一步完善短期應急處置安排，落實聯席會議制度的作用，理順各部門權責關系，形成團委、婦聯、工會、婦兒工委等部門跨專業多部門合作的模式，優化不同階段監困安置工作的相互銜接。其次，建立政府監護的中長期照料機制。考慮到部分監護困境兒童確實無法在臨時救助期結束前找到合適的替代監護人，在現有法律無法剝奪或轉移父母監護權的情況下，政府應將這部分監護困境兒童的照料需求納入現有照料機構的范圍，為其提供中長期照料，并建立專業化的兒童工作團隊，配備兒保專員、保育員等專業人士，定期開展專業培訓和專業督導，不斷提高其服務的專業化、規范化水平。

（三） 發揮專業社會工作和社會組織的優勢，多元主體提供專業服務

如前所述，監護困境兒童的多元復雜心理社會服務需求需要政府和家庭之外的社會力量參與提供。后者可以提供家庭和政府所不能提供或提供不好的服務，是監護困境兒童保護系統中不可或缺的重要力量。

首先，設置社會工作崗位，發揮專業社會工作在發現、服務、轉介和評估方面的獨特優勢，為監護困境兒童及其家庭提供專業服務。一方面，通過專業化社會工作團隊對家庭替代撫養人、愛心家庭的監護能力進行精準專業評估，及時制止不適合撫養監護困境兒童的家庭替代監護，避免困境兒童的二次傷害。為接受臨時救助的監護困境兒童提供心理情緒疏導和兒童成長方面的個案和小組服務。另一方面，定期派社會工作者開展經常性走訪活動，了解、收集、掌握家庭及兒童的信息。并對有陷入困境可能性的兒童及家庭以家庭社會工作中的個案、小組等干預方式進行干預，及時調查核實情況，加強教育引導，做好源頭預防的工作。

其次，依托社會組織、志愿團體及愛心企業、家庭及個人，提供更多社會性關愛和支持服務，編織監護困境兒童社會支持關愛網。社會組織的民間性使其能夠貼近社會底層，深入到弱勢群體之中。[21]而且能夠憑借多樣化的服務設計，發展出創新性的應對策略、服務方法或挖掘新的服務對象。[22]建議拓展臨時照顧機構和高校的合作模式，依托周圍高校中的護理學、心理學、醫學等有利于兒童身心健康的專業志愿者服務，為照顧中的監護困境兒童提供專業靈活的福利服務。同時，整合各類資源，引導企業、慈善組織、志愿服務組織、愛心團隊通過捐贈資金及物資、實施慈善項目、提供綜合服務、開展一對一幫扶等形式，進一步拓展困境兒童校（院）外參與和社會參與的渠道，使其更加主動、全面地融入社會。

五、結束語

本文借用福利三角理論分析監護困境兒童保障各主體的互動關系，但福利三角理論提出的“互動”關系是抽象且概念化的，對各主體具體如何互動沒有詳細的解釋。

本文試圖對其進行進一步闡釋。監護困境兒童問題的根源是家庭福利供給的缺失，且家庭是最佳的兒童福利提供制度，因而福利三角理論賦予了家庭在監護困境兒童保護中的第一責任主體地位。但由于貧困、家庭解體等因素，不少家庭會面臨監護能力或意愿缺失的狀況。而復雜的法律關系和頻繁的社會流動使得替代監護難司其責。政府的角色是在父母親權優先的基礎上發揮“國家親權”的兜底功能，建章立制，為監護困境兒童提供基本生活和成長發展的保護服務。不容否認，國家具有資源雄厚之優勢，但也有反應不及時、效率不高和官僚主義等問題。上海市政府的保障工作已有相應的法律、規章等制度設計，但在發現報告、臨時照料、離站安置以及評估幫扶的各個階段仍有諸多問題，特別是社會性服務缺乏。因此，福利三角還需要發揮市場/社會力量，特別是在資源調配、社會融入等方面提供獨特的專業優勢，成為政府和家庭之外的重要補充。

在福利三角中，當家庭承擔第一責任人的角色為監護困境兒童提供問題源頭的監護保障時，政府應通過發揮自身政策制定者的身份優勢，來保障家庭的監護能力；社會組織及市場則應配合家庭承擔自己政策補足者角色，積極參與監護困境兒童家外、校外的支持鏈接工作。當政府在對監護困境兒童進行政策兜底以及頂層設計時，家庭應依照政策給予監護困境兒童物質及情感支持；社會組織及市場則應發揮自己的專業優勢，積極落實政府對監護困境兒童的政策設計，做好源頭預防及專業服務的介入。當社會組織深入到弱勢群體，為監護困境兒童提供更多社會性關愛和支持性服務時，政府應及時關注社會組織及市場面臨的服務困境，完善短期應急處置安排及長期照料機制的制度設計；與此同時，家庭也應配合社會組織服務的開展，為監護困境兒童提供更有效的支持。總而言之，只有三者協調整合，才能為監護困境兒童構筑堅固的福利三角保護體系。

（衷心感謝華東師范大學社會工作系研究生薛媛媛、陳藝華、鐘宇洋、楊佩潔、王天童、徐婷婷在寫作過程中提供的幫助。衷心感謝評審專家的建議。）

Research on the Protection Policy of Unattended Children Based on the Theory of Welfare Triangle： Taking Shanghai as an example

HUANG Chenxi， CHEN Ting

（School of Social Development， East China Normal University， Shanghai， 200241， China）

Abstract： The needs and causes of unattended children are very complex， which are the sore points and difficulties in the protection of children in difficulties. Based on the welfare triangle theory， it is found that the lack of ability and willingness of family guardianship is the fundamental reason for these children， and the market and society cannot provide the proper protection function， which makes these children face the overall challenge in physical and mental health. The existing laws and system design cannot fundamentally solve the problem of who will supervise and how to supervise. It needs the cooperation and integration of the government， family， society and market to form a joint force for the protection of children in prison.

Key words： unattended children； welfare triangle； Shanghai