江門：“小切口”立法的實踐與思考

2015年5月省人大常委會批準江門市開始行使地方立法權以來，在省人大常委會的支持指導下，在江門市委的正確領導下，江門市人大常委會積極發揮主導作用，圍繞“山”“水”“城”“業”“僑”，深入探索“小切口”立法，陸續出臺了9部“小切口”的地方性法規，努力解決本地實際問題，引領和保障江門經濟社會高質量發展。

以“五個力求精準”落實“小切口”立法

習近平總書記指出，“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題。”“要研究豐富立法形式，可以搞一些‘大塊頭’，也要搞一些‘小快靈’，增強立法的針對性、適用性、可操作性?！崩鯌饡瘑T長在第二十六次全國地方立法工作座談會上強調，要緊密結合地方實際，突出地方立法特色，善于通過“小切口”解決實際問題。江門市人大常委會深入學習貫徹習近平總書記重要指示和栗戰書委員長講話精神，以“五個力求精準”落實“小切口”立法，切實提高地方立法質量。主要做法如下：

在立法選項上力求精準。立法事項“切入點”是立法的起點，必須要精準，我們盡量做到法規的適用范圍小、調整對象少、法律關系簡單。在制定《江門市海上絲綢之路史跡保護條例》過程中，針對江門是海上絲綢之路的重要節點，沿海地帶遺留下來的具有歷史、藝術和科學價值的古遺址、古墓葬、古建筑等較多的情況，存在不同的立法意見。在確定立法項目時，較為集中的意見是制定《江門市物質文化遺產保護條例》《江門市文物保護條例》或者《江門市海上絲綢之路史跡保護條例》。經研究，我們認為，物質文化遺產保護、文物保護題目大、范圍廣、內容多，會成為一個“大而全”的立法，而只針對欠缺立法保護的海絲史跡立法，即可有針對性地解決現實立法需求。因此，在立法過程中，一是準確定義海絲史跡，將其與物質文化遺產、文物保護單位區分開來，縮小立法調整范圍；二是建立保護名錄制度，明確具體保護對象；三是明確海絲史跡保護的手段限于規劃、保護以及合理利用。把“大題目”分步切成了“小題目”，既彰顯地方特色，也解決了地方實際問題。

在問題導向上力求精準。堅持問題導向，注重聚焦重點問題、難點問題、突出問題、具體問題立法。在起草《江門市文明行為促進條例》時，為找準問題，我們線上向全社會征集“十大不文明行為”，有8萬多市民參與，收集到的最不能為群眾所忍受的不文明行為主要包括疫情期間不戴口罩、道路飆車、不文明養犬等等。我們立法時，就聚焦解決這“十大不文明行為”，以此作為立法導向，設定條例的框架結構，對以上不文明行為予以規制，對嚴重不文明行為設定法律責任。

在法規內容上力求精準。在確定法規內容時，我們注重做到控制文本體量，不追求完備的體例結構和完整的章、節、條、款、項、目，少一些原則性、宏觀性、綱要性的條款，多一些細化、量化的規定；少一些號召性、宣示性、指引性的條款，多一些實質性、具體化的規定。我們目前所立法規，多為“條例”，但在立法項目庫中，我們針對圭峰山風景區保護、道路停車管理等都是采用“規定”的形式。已出臺的潭江流域水質保護條例、市區山體保護條例也未分章、節，尤其是市區山體保護條例，共25條，不重復上位法。在《江門市歷史文化街區和歷史建筑保護條例》中，針對歷史文化街區申報和保護問題，鑒于上位法已有較多規定，我們刪去政府議案中較多的“穿靴戴帽”條款、不必要的銜接條款，盡量做到每條都是核心條款、實體條款，整體結構一目了然，不僅方便公民知法、學法、守法，更方便管理部門明明白白執法，減少執法糾紛。

在立法依據上力求精準?！靶∏锌凇绷⒎ǖ某霭l點，是為了更好地貫徹上位法的精神和相關要求，確保地方性法規和國家法律、行政法規協調一致、有效銜接。我們在審議《江門市戶外廣告和招牌設置管理條例》時，針對上位法僅規定設置大型戶外廣告設施須經審批的規定，我們刪除了政府議案中關于設置非大型戶外廣告設施須經審批的相關行政許可，堅決不打立法“擦邊球”，不搞“立法放水”。

4月9日，江門市人大常委會召開《江門市華僑華人文化交流合作促進條例》立法座談會

在地方特色上力求精準。地方特色是地方立法的靈魂，是地方立法的生命力所在。江門是著名的“中國僑都”，“僑”是江門的名片，也是江門的特色。近年來，我們在“僑”的立法上認真下足功夫，作為特色和重點工作去開展，出臺了《江門市歷史文化街區和歷史建筑保護條例》，著力保護一片片帶有濃厚異域建筑風格的歷史風貌區和一座座中西合璧的騎樓、碉樓和洋樓，守住僑鄉文脈，守住記憶，守住鄉愁；出臺了《江門市文明行為促進條例》，要求尊重華僑華人生活習慣，傳承和弘揚僑鄉優秀傳統文化。

以“五個堅持”做好“小切口”立法

實踐證明，“小切口”立法針對社會迫切需要提供制度供給，實施效果明顯，受到各方歡迎。近年來，江門市人大常委會在實踐中學習、在學習中思考，對做好“小切口”立法有了進一步的認識。主要體會如下：

堅持以習近平法治思想為指引。習近平法治思想內涵豐富、論述深刻、邏輯嚴密、系統完備，是地方立法工作的根本遵循和行動指南。我們要學習貫徹好習近平法治思想，吃透基本精神、把握核心要義、明確工作要求?！靶∏锌凇绷⒎ㄊ堑胤搅⒎üぷ鞯男绿剿?、新實踐，必須堅持以習近平法治思想為指導，才能更好發揮立法法賦予地方立法權作用，調動地方積極性，有效填補立法空間，完善中國特色社會主義法治體系，推動法治政府建設，促進地方立法權落到實處。

堅持黨的領導。堅持黨的領導，是人大工作的首要政治原則。江門市人大常委會始終堅持把黨的領導貫穿立法工作全過程，牢固把握正確的政治方向。圍繞市委中心工作編制立法規劃和年度立法計劃。緊扣市委工作部署和要求，把握立法重點，研究制定包含人大、政府立法項目滾動銜接的立法規劃（2019-2021年）和年度立法計劃，解決人大立法“等米下鍋”和政府立法積極性不足的問題。嚴格執行請示報告制度。立法規劃和年度立法計劃均報市委審定。法規草案基本成熟后，先報告市委同意才提請審議、表決。立法工作中的重大問題、重大事項及時向市委報告。充分發揮人大常委會黨組作用。加強對立法工作的組織領導，及時解決立法工作中的重要問題。在《江門市新會陳皮保護條例》審議過程中，針對新會陳皮立法保護范圍爭議較大，以及各市、區之間的區域利益之爭，常委會黨組多次開會討論，并最終形成解決方案，化解了爭議問題和區域矛盾，很好地發揮了領導核心作用。

堅持立法為民。實現好、維護好人民的根本利益是立法的根本出發點和歸宿。江門境內潭江流域面積5 882平方公里，占江門國土總面積的61.6%，是江門生產、生活的重要水系資源，被稱為江門的母親河。但是，隨著經濟社會的迅速發展，潭江流域水質污染嚴重。針對此情況，我們迅速啟動地方立法權，將該事項確定為立法計劃正式項目，制定了《江門市潭江流域水質保護條例》，守護江門“母親河”。制定《江門市市區山體保護條例》，也是踐行立法為民理念的又一嘗試。江門市區內山體眾多，與城市空間融為一體，形成了“城在山中，山在城中”的城市風貌。但是，近年來，隨著城鎮化、工業化進程的推進，部分山體受到不同程度的破壞，亂挖、亂建等現象時有發生，部分人大代表就山體保護工作連續提出意見建議。為回應群眾關切，江門市人大常委會行使重大事項決定權，通過《江門市區山體保護與利用管理規定》，后又及時出臺市區山體保護條例，用法定形式守住山體資源，守護城市空間格局。

堅持全過程民主。江門在開展“小切口”立法時注重落實開門立法、民主立法要求，在立法各環節都采取多種形式廣泛聽取民情民意。廣泛征集立法項目建議。在編制計劃過程中，廣泛收集人大代表和社會各界的意見。持續推進法規草案向社會公開征求意見工作。擬提請審議的法規草案，一律向社會公布征求意見，時間一般不少于30日。增強立法調研功效。在審議《江門市新會陳皮保護條例》期間，為了多層次、全方位、多渠道調查了解實際情況，我們先后30多次實地調研或邀請有關部門以及人大代表、企業代表（組織）座談，聽取意見。發揮好基層立法聯系點“直通車”的作用。為充分聽取最基層的聲音，江門設立了16個基層立法聯系點，各立法聯系點對市的9部法規草案、立法工作計劃提出近300條意見建議。還充分發揮遍布全市的代表聯絡室（站）作用，收集人大代表和基層群眾立法意見達200余條。在此過程中，我們還采取了在村頭巷尾舉辦“榕樹下的立法議事會”“鳳凰樹下的立法議事會”“代表之家立法議事會”等形式，廣泛聽取群眾意見，讓立法更接地氣，更加貼近老百姓生活實際。尤其是發揮好江海區人大常委會作為省人大常委會基層立法聯系點的優勢，構建全市基層立法聯系網，引導群眾了解立法、參與立法，積極提出立法建議，促進科學立法、民主立法。由于成效突出，去年，江海區人大常委會成為全國人大常委會法工委基層立法聯系點，這是目前我省唯一的“國字號”基層立法聯系點。接下來，我們將以“國字號”基層立法聯系點為樣板，帶動全市基層立法聯系點規范化、制度化發展，使地方立法更加契合群眾需求。

堅持有效管用。開展“小切口”立法，有效管用是最核心的要求。我們堅持以解決問題為目的，實行精細化立法，盡量避免重復上位法，努力解決法制實施“最后一公里”問題，著力提高地方立法“含金量”。一是針對性強，注重務實管用。真正實現“不抵觸、有特色、可操作”。二是特色突出，具有實施性、補充性、探索性，促進地方經濟社會發展。三是體例簡易，條款直奔主題。堅持問題導向，有幾條寫幾條，哪條有用寫哪條，每一條規范都能夠在實踐中落地生根、開花結果。

江門市人大常委會負責同志率隊到江海基層立法聯系點活動中心調研

以“四個加強”優化“小切口”立法

“小切口”立法是針對問題立法，可以實現“立得住、行得通、真管用”。但是，“小切口”要走得更深、更遠，需要在以下方面做出更多努力。

加強人大主導，強化責任擔當。在新時代“小切口”立法工作中，要發揮人大主導作用，應做好以下幾個方面工作：進一步健全“黨委領導、人大主導、政府依托、社會參與”的立法工作格局。牢固樹立黨的意識，堅持黨對立法工作的領導，堅決貫徹黨的路線方針政策，始終把立法工作放到黨的全局工作中來思考、謀劃和推進；充分發揮人大主觀能動性，協調政府部門大力支持，組織社會有關方面密切配合，形成工作合力。完善立法主導機制。建立健全立法工作規程，加強對法規立項、起草、審議、表決等各環節的主導；建立人大與政府聯動工作機制，變“等米下鍋”為“點菜上桌”?？茖W制定立法規劃和年度立法計劃。在制定立法規劃時，統籌安排人大、政府立法項目之間的體系內容，做到目標一致、上下對正、左右看齊、前后銜接。

加強制度建設，確保地方特色。在新時代地方立法工作中，應將解決本地特殊性問題，滿足本地個性化需要作為主要著力點。牢固把握新時代“小切口”立法的特點和規律，建立健全相關工作機制，針對“切小”的題目、問題、內容、依據、特色等方面作出具體規范和要求。遵循“不抵觸、立得住”“有特色、可操作”原則，以特色為魂，聚焦地方實際需求，使“小切口”立法與時代同步伐、與改革同頻率、與實踐同發展，為地方改革發展提供法治保障。

加強法規監督，增強立法實效。要堅持把法規實施放在和立法同等重要的位置，力爭立一件、成一件。加大法規宣傳力度。堅持與市政府聯合召開新制定法規新聞發布會，充分發揮報紙、網絡、電視和微信公眾號等媒體平臺優勢，加強法規解讀。加大執法檢查力度。通過對已出臺法規貫徹實施情況開展專題調研，找出不足，提出建議，彰顯法制權威，強化法治剛性。加大立法后評估力度。堅持每年選擇事關群眾切身利益的地方性法規開展立法后評估，使之成為檢驗法規質量的有力抓手。

加強隊伍建設，提高立法能力。立法工作是一項政治性、專業性、理論性、實踐性很強的工作，需要培養一支政治堅定、業務過硬、肯奉獻能擔當的立法隊伍。不僅要培養人大立法人才，還要培養政府相關職能部門從事法制工作的人員，逐步樹立起“小切口”立法理念。繼續加強與高校、研究機構的合作，加強“小切口”立法理論支撐。繼續完善立法專家庫制度，拓展“小切口”知識厚度。