生態文明時代農業空間規劃內涵及發展趨勢

付海英，常瑞甫，何 苗

（農業農村部規劃設計研究院，北京 100125）

0 引 言

國土是生態文明建設的空間載體，進入生態文明新時代，國土空間規劃的理論、方法和實踐，要順應新時代發展的要求而優化[1]。農業空間是國土空間的重要組成部分，以生態空間、農業空間為主導的非集中建設區是當前規劃管理矛盾交織區域和自然資源匯聚區域，已成為生態文明時代國土空間規劃改革的關鍵[2]。同時，農業是安天下、穩民心的基礎性、戰略性產業，是國民經濟的基礎，也是與自然最為密切的生態產業和生態文明建設的重要領域[3]，面臨資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化等問題，開展農業空間規劃研究對于保障中國糧食安全和重要農產品供給、提高農業質量效益和競爭力、扎實推進生態文明建設具有重要的意義。先后有學者從國土空間規劃視角，開展了非集中建設區的規劃體系構建[4-5]、農業生產生活用地等規劃用地分類體系構建和土地類型識別[6]、基于“雙評價”的農業空間評價與布局優化[7-8]、鄉村地區全域空間管控策略[9]、系統思維下農業空間規劃邏輯[10]、美國約克縣農業空間保護規劃與管控[11]等農業空間相關的研究，但對生態文明時代農業空間發展趨勢及規劃策略的研究較少。本文擬在界定生態文明時代農業空間規劃內涵的基礎上，回顧既有相關規劃實踐，分析農業空間利用的發展趨勢，并提出生態文明時代農業空間規劃策略，以期為國土空間規劃的編制提供思路借鑒。

1 生態文明時代農業空間規劃內涵

1.1 農業空間

中國農業經歷了內涵和外延不斷豐富擴展的過程，供給產品由糧食向多種產品、多種功能擴展[12]，產業鏈條由種植、養殖環節向全產業鏈延伸[13]，作為農業發展載體的農業空間也隨之變化。在農業僅指糧食種植時，農業空間僅限于耕地；當農業拓展到包含農林牧副漁的大農業時，農業空間相應拓展到耕地、園地、林地、牧草地、養殖水面等農用地，當農業拓展到全產業鏈和多功能時，農業空間不僅包括農用地，還會涉及一些承擔農產品產前產后處理功能、農業生產輔助功能的城鎮用地[14]和具有景觀功能的生態用地。隨著生態文明體制改革、主體功能區戰略實施和國土空間規劃體系構建的逐步推進，“農業空間”與“城鎮空間”“生態空間”成為具有特定內涵的三大國土空間類別，自然資源部于2020年1月發布的《省級國土空間規劃編制指南》（試行），將農業空間定義為“以農業生產、農村生活為主的功能空間”，具體到土地類型，本文認為農業空間包括耕地，園地，生態空間之外的草地、林地，農業設施建設用地等農業生產空間和村莊用地等農村生活空間。

1.2 農業空間規劃

規劃是對規劃對象在一定區域一定時期內的發展進行的謀劃和部署。錢慧等[10]從規劃任務和規劃內容的角度提出，農業空間規劃是通過優化內部各類空間要素的組織方式，對內部的生產和生活資源進行合理、高效的配置，主要內容包括對耕地和基本農田的底線管控、農業生產空間布局優化和農村生活空間布局優化和品質提升。周侃等[8]認為基于資源環境承載力的農業生產空間評價是新時期國土空間規劃中農業空間優化調整的前提。許景權等[15]從國家規劃體系與國土空間規劃體系的關系的角度認為，農業空間規劃等相關專項規劃處于被發展規劃和國土空間規劃“雙重領導”的地位，其中發展規劃是總遵循，國土空間總體規劃在空間方面進行指導約束。本文認為生態文明時代農業空間規劃的內涵為：在國土空間總體規劃指導約束下，以實現農業空間的高質量生產、高品質生活和可持續利用為目標，以農業空間結構優化為主要內容，以綜合考慮資源環境承載能力為前提，對一定時期內農業空間保護、利用、整治修復作出的統籌安排。

從農業空間規劃與國土空間總體規劃、農業農村發展規劃的關系來看，國土空間總體規劃在農業空間邊界、永久基本農田保護紅線、耕地保有量等方面對農業空間規劃進行約束指導，農業農村發展規劃為農業空間規劃提供戰略引導，而農業空間規劃既要細化深化國土空間總體規劃在對農業空間的管控要求，也要優化農業空間結構保障農業農村發展規劃的落地實施，三者的關系見圖1。

2 既有相關規劃實踐回顧

改革開放以來，中國國家層面的農業空間相關規劃實踐成果大致可以分為三類：一是以耕地保護為重點的農業空間保護相關規劃；二是以農業區域分工為重點的農業空間利用相關規劃；三是以農用地整治、農村建設用地整治、生態空間保護修復為重點的農村國土整治相關規劃。

2.1 農業空間保護相關規劃實踐

原國土部門主導的土地利用總體規劃的首要目標是對耕地實行特殊保護[16]，主要采用指標控制與土地用途分區相結合的模式對農用地特別是耕地進行嚴格保護，涉及耕地保護的約束性指標主要有耕地保有量、基本農田保護面積、建設占用耕地規模；土地用途分區主要有基本農田集中區、一般農業發展區、林業發展區、牧業發展區等。為增強糧食和重要農產品供給保障能力，2017年“中央一號”文件提出科學合理劃定稻谷、小麥、玉米糧食生產功能區和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠等重要農產品生產保護區（簡稱“兩區”）以及園藝產品、畜產品、水產品、林特產品等特色農產品優勢區（簡稱“特優區”）。同年國務院發布《關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的指導意見》，提出以永久基本農田為基礎，將“兩區”細化落實到具體地塊，以縣為基礎實行精準化管理。國家發展改革委、原農業部、國家林業局聯合印發的《特色農產品優勢區建設規劃綱要（2017—2020年）》明確“特優區”主要在“兩區”之外創建，“兩區”內個別具備傳統優勢、地理標志認證、較強市場競爭力和全國知名度的區域特色產品，也可創建“特優區”。可見，既有農業空間保護相關規劃以保護耕地的糧食和重要農產品生產功能為主，且從“農用地→耕地→永久基本農田→兩區”逐步聚焦，形成了以永久基本農田特別是“兩區”為重點的中國耕地保護的核心主體空間。農用地、耕地、永久基本農田、糧食生產功能區和重要農產品生產保護區、特色農產品優勢區的空間關系及耕地保護核心空間示意見圖2。

2.2 農業空間利用相關規劃實踐

20世紀80年代初，在農產品供給全面短缺，以解決溫飽為主階段，以“因地制宜”布局農業、提升農業綜合生產能力為重要目標，開展了農業綜合區劃研究。《全國農業綜合區劃》編制組以分析國情、總結歷史、尋找對策、挖掘潛力為中心任務，通過評價自然地理環境條件對農業生產的適宜程度，將全國劃分為10個一級農業區和38個二級農業區，指出各農業區的特點和條件、布局現狀，指明發展方向和建設途徑，并提出了合理利用與保護資源、調整結構、合理布局與建設商品基地、實施區域綜合治理、改善生態環境與改變多災低產面貌等方面的政策性意見和建議[17-18]。

20世紀90年代后半期，進入農產品供給總量基本平衡和結構性、地區性相對過剩階段，農業生產目標由過去的單純追求農產品數量轉向在保證一定數量基礎上追求品質、效益和安全[19]，在此階段以提升農業規模效益和競爭力為重要目標，開始了農產品優勢區域布局研究。劉江[20]針對一些地方封閉式農業結構調整導致區域結構雷同等現象，堅持比較優勢原則，提出了八大農業區的功能定位和發展重點以及 9種主要農產品的區域布局。原農業部堅持按比較優勢、按市場需求布局原則，編制了優勢農產品區域布局規劃，把優勢農產品、大宗農產品生產集中布局到優勢產區，以促進農業結構戰略性調整和提升中國農產品的國際競爭力[21]。

進入21世紀，中國農業發展取得巨大成就的同時，面臨著水土資源日益趨緊、農業面源污染加重、農業生態系統退化等挑戰，迫切需要轉變農業發展方式，大力推動農業可持續發展[22]。原農業部等八部委聯合印發的《全國農業可持續發展規劃（2015—2030年）》按照保護與治理并重的思路，將全國劃分為生產優先、兼顧生態的優化發展區，保護與發展并重的適度發展區和生態優先、限制開發的保護發展區，并確定了不同區域的農業可持續發展方向和重點。為防控畜禽規模養殖污染，原環境保護部、原農業部印發《畜禽養殖禁養區劃定技術指南》（2016年），要求各地科學劃定禁養區范圍，促進環境保護和畜牧業協調發展。為促進水產養殖業健康持續發展，保護水域灘涂生態環境，原農業部印發《養殖水域灘涂規劃編制工作規范》（2016年），要求科學劃定水產禁止養殖區、限制養殖區和養殖區。

可見，不同發展階段的農業空間利用相關規劃實踐很好地解決了當時農業發展迫切需要解決的空間問題。在農產品供給全面短缺階段，農業綜合區劃等成果因地制宜的提出不同區域的農業發展方向，實現農業空間資源的合理利用；在農產品供給出現結構性、地區性相對過剩階段，中國生產力布局和優勢農產品區域布局規劃等成果提出特色農產品、大宗農產品的優勢產區，推進農業空間資源的高效利用；進入推進農業可持續發展階段，農業可持續發展規劃、畜禽養殖禁養區劃定、養殖水域灘涂規劃等成果從保護與發展、生產與生態關系的角度提出不同區域的農業發展方向和重點，推進區域農業可持續發展（表1）。

表1 不同農業發展階段農業區域布局主要成果特征比較Table 1 Comparison of the characters of main plans related agriculture regional division in different stages of agricultural development

2.3 農業空間整治相關規劃實踐

農業空間整治的內容不斷豐富、功能不斷拓展[23]，從整治主要內容來看，主要包括農用地整治、農村建設用地整治和農業空間生態修復。其中：農用地整治是以鞏固和提升糧食綜合生產能力為主要導向，在以農用地為主的區域，通過實施系列工程增加有效耕地面積，提高耕地質量，改善農業生產條件和生態環境的活動[24]，如《全國土地整治規劃（2016—2020年）》《全國高標準農田建設規劃（2011—2020年）》《耕地質量保護與提升行動方案》（2015年）《東北黑土地保護規劃綱要（2017—2030年）》等；農村建設用地整治是針對農村地區散亂、廢棄、閑置和低效利用的建設用地進行調整改造，優化農村居民點空間布局、促進土地集約節約利用、建設美麗鄉村的有效手段[25]，如《全國土地整治規劃（2016—2020年）》提出圍繞美麗鄉村建設規范開展農村建設用地整理，包括優化村莊布局、“空心村”和“危舊房”整治改造、分散零星居民點的合并整理、傳統村落保護性整治等任務；農業空間生態修復以維護鄉村生態系統的穩定性為主要導向，對農業空間開發利用中產生的“負外部性”進行處置，如《農業部關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》（2015年）、《重點流域農業面源污染綜合治理示范工程建設規劃（2016—2020年）》、《農村人居環境整治三年行動方案》以及以小流域為單元的坡耕地集中區和石漠化地區的水土流失綜合治理等[26]。

回顧中國農業空間相關規劃實踐，取得了豐富的成果，但大部分規劃是基于部門工作重點，或聚焦于農業空間的某一項活動，如耕地保護、功能區、優勢區、土地整治、農業面源污染防控、人居環境整治等，或聚焦于農業空間的某一項要素，如耕地、灘涂水面等，不同規劃的數據基礎、目標導向不同，缺乏對農業空間各類活動、各項要素的系統協調和統籌安排，易導致空間保護低效、空間利用無序、生態環境本身的系統性被破壞等問題。

3 生態文明時代農業空間發展趨勢

進入生態文明時代，中國致力于以山水林田湖草生命共同體為理論基礎，以民生福祉為導向，推進社會經濟綠色發展、循環發展、低碳發展，促進人與自然和諧共生[27]，作為農業農村發展的空間載體，農業空間在生態文明建設進程中呈現出以下發展趨勢。

3.1 農業空間發展功能的復合化

農業空間除了具有供給工業原料、提供田園觀光與休閑體驗場所的經濟功能以外，還具有保障糧食和重要農產品供給、保障城鄉居民就業、傳承農耕文化等社會功能，也具有保護水土資源和生物多樣性、提供綠地與維持生態平衡等生態功能。不同地區的資源稟賦、區位條件、社會經濟、生態環境等因素不同，其農業空間主要功能也不同[28-29]，形成以一種功能為主導、其他功能為拓展的復合化發展形態。近年來，各地在實現農業空間主要功能的前提下，重視經濟、社會、生態功能的復合利用，促進農業與文化、教育、旅游、康養等產業跨界融合，發展共享農業、體驗農業、觀光農業、創意農業等新業態，已成為提高農業空間利用綜合效益的重要實現形式。據統計，2019年中國休閑農業和鄉村旅游收入超過8 500億元，年均增速9.8%，直接帶動1 200萬農村勞動力就業增收[30]。

3.2 農業空間發展需求的優質化

在城鄉居民消費結構升級的需求引致下，農業空間發展需求的優質化趨勢日漸顯現。一方面農業空間利用要滿足農業高質量發展的需求，城鄉居民對農產品不僅有“有沒有”的數量上的需求，還有多層次、多樣化、個性化、優質安全的“好不好”的質量上的需求[31]，人們從過去的“盼溫飽”“求生存”發展為現在的“盼環保”“求生態”。截至2020年底，全國綠色有機地標農產品總數超過5萬個，比“十二五”末增長了72%[32]；另一方面，農業空間利用要滿足高品質生活的需求，農村生活不僅需要滿足“生存機會”的衣食住行空間，還需要滿足“生活品質”的教育、醫療、養老、休閑空間和滿足“生命價值”需要的自主創造、社會交往、文化藝術空間[33]。在有限的農業空間內，空間結構需適應消費結構的升級，以滿足人民日益增長的美好生活需要。

3.3 農業空間發展模式的綠色化

在中國農業資源環境壓力趨緊和優質農產品供需失衡的雙重壓力下，靠拼資源消耗、拼農資投入、拼生態環境的粗放經營模式難以為繼，推進農業綠色發展已經成為社會共識，綠色化也成為農業空間發展模式的必然選擇。以資源環境承載力作為發展的基本前提，協同資源、安全、健康、產業、環境多重目標，通過農業布局綠色化、農業資源利用綠色化、農業生產手段綠色化、農業產業鏈接綠色化等綠色經濟模式，實現資源節約、環境友好、生態保育和質量高效[34-35]。2012—2018年中國農業綠色發展指數從73.46提升至76.12，在農業資源節約與保育、生態環境安全、綠色產品供給等方面均有不同程度改善[36]。

3.4 農業空間發展手段的數字化

數字化為農業農村發展帶來了巨大變革，數字基礎設施與服務不斷向農村延伸，數字技術逐步滲入農業生產、農業經營、農業綜合信息服務、鄉村治理等多個領域和市場、政府部門、企業、農戶等各個環節，正在重塑著人與人之間、人與物之間、物與物之間的時空關系以及生產關系、社會關系。人與萬物皆為數字化生態系統中的網絡節點或單元，形成了一種萬物互聯的“新生態文明”特征[1]，從農業生產效率的提升、發展新機遇的創造、公共服務的全方位優化配置等方面實現革新[37]，促使農業生產和農村生活發生根本性變革。根據農業農村部市場與信息化司和農業農村部信息中心發布的 2020年全國縣域數字農業農村發展水平評價報告，2019年全國縣域數字農業農村發展總體水平達36.0%，較上年提升3個百分點，農業生產數字化水平達23.8%，全國縣域農產品網絡零售額30 961.6億元，同比增長23.5%，占農產品交易總額的10.0%。

3.5 農業空間發展路徑的融合化

農業空間發展路徑的融合化主要體現在產業融合、城鄉融合兩個方面。農村一二三產業融合以產業鏈延伸、產業范圍拓展、產業功能轉型為表征，通過形成新技術、新業態、新商業模式帶動資源、要素、技術、市場需求在農村的整合集成和優化重組，在實踐中逐漸形成了農業內部融合、產業鏈延伸、功能拓展、新技術滲透、產城融合等 5種具有中國特色的產業融合模式[38]。2013—2018年，中國農村一二三產業融合度呈現上升趨勢，融合度在五年內增加了7.28%[39]，但融合水平總體還存在很大的提升空間。同時，中國農業、農村和農民發展與工業、城市、市民之間的邊界日益模糊、相互滲透逐步加速[40]，全國土地、勞動力、資本、技術等生產要素快速流動，并發生要素重組和空間重構，導致農業地域功能的轉型，城鄉融合發展已成為現代農業空間分異的內在動力[41-42]。

4 生態文明時代農業空間規劃策略

遵循生態文明建設的總要求，應對農業空間發展趨勢，提出生態文明時代農業空間規劃策略（圖3）：以生命共同體理念為指引優化農業空間系統結構，即在分析規劃底線的基礎上，面向民生福祉需求，分析確定規劃目標任務，并堅持主體功能原則優化區域布局、堅持綠色經濟模式優化產業布局和堅持融合發展理念布局平臺載體，同時注重利用數字信息技術提高規劃和管理效率。

4.1 堅持生命共同體理念優化農業空間系統結構

農業空間是山水林田湖草生命共同體的有機組成部分，必須站在生命共同體的高度，考慮農業空間的開發利用對其他資源和整個生態系統的影響，處理好人與自然、局部與整體、發展與保護的關系，以農業農村發展與生態環境保護良性循環為核心要義，以自然系統內部各要素和諧共生、人與自然和諧共生為目標導向，統籌考慮城鄉之間、區域之間、人口-自然資源-產業之間的關系，統籌謀劃農業空間的保護、利用和整治修復活動，優化農業空間系統結構和系統功能。

4.2 堅持人與自然和諧共生原則分析規劃底線

建立人與自然全面和諧共生和協調發展的關系，規劃中要守住生態與發展兩條底線。一方面要分析資源環境承載能力守住生態底線，以尊重自然、順應自然、保護自然的理念為指導開展資源環境承載能力和農業適宜性評價，特別是加強水土平衡、草畜平衡、種養平衡分析，按照以水定地、以草定畜、農牧循環的原則確定耕地承載規模、草原載畜量、農區載畜量、水產養殖規模等，把經濟活動、人的行為限制在自然資源和生態環境能夠承受的最大限度內，使農業發展規模與資源環境承載力相匹配，降低對自然生態系統的影響，以生態環境高水平保護夯實農業高質量發展的基礎。另一方面要分析保障糧食安全和重要農產品供給，鞏固脫貧攻堅成果所需要的經濟發展水平即發展底線，以保供給、促增收為導向預測農業空間的基本需求。只有基本需求得到保障，生態底線才守得住、守得有意義。總體上，農業空間規劃要以生態底線作為科學基礎和約束條件，以滿足發展底線為首要任務，因勢利導地處理好人與自然的關系，構建自然生態系統和社會經濟系統交互耦合的農業空間格局。

4.3 堅持民生福祉導向分析規劃目標任務

農業空間發展需求的優質化，是人們對美好生活的向往在農業空間發展需求上的體現。規劃應積極響應人們對優質安全農產品、高品質生活、良好生態環境的期待，構建由基于大食物觀的整個農業空間資源、實行特殊保護的永久基本農田、基于供給保障的“兩區”、基于多樣性保障和競爭優勢的“特優區”等構成的全要素農業空間分級保護體系，實現農業空間既保障農產品供給也保障農民增收、農產品保供給既保數量也保多樣還保質量；構建以功能分區為面、以全產業鏈布局為線、以平臺載體布局為點的以點聯線、以點帶面的農業空間高效利用體系，實現農業空間有序利用、高質高效利用；按照農業空間數量、質量、生態“三位一體”的要求，構建“數量補充+質量提升+功能修復”的農業空間整治修復體系，加強農業生態環境保護和治理。

4.4 堅持主體功能原則優化區域布局

農業空間發展功能的復合化，指一定區域的農業空間承載著農產品生產、保障農民增收、生態涵養、提供休閑旅游資源等多種功能，但同一區域承載的功能有主體功能和其他功能之分，不同區域之間的主體功能也會不盡相同。規劃應在分析區域農業空間現狀基礎、發展環境、演變規律的基礎上優化區域布局，劃分農業功能分區，明確各個分區的主體功能和其他功能，建立產業準入負面清單，提出差別化用途管制和績效考核制度，引導各類空間發揮最適宜的功能，提供最優質的產品，發揮最大的綜合效益。

4.5 堅持綠色經濟模式優化產業布局

綠色經濟指通過綠色清潔化生產和消費來減輕生態環境破壞的發展模式[27]。規劃要立足區域農業資源稟賦特色，發揮比較優勢，宜農則農、宜牧則牧、宜漁則漁、宜林則林，形成反映區域特色、資源稀缺程度、市場供求的綠色農業產業布局。具體到某個產業，從全產業鏈的價值鏈、企業鏈、供需鏈和空間鏈4個維度視角，以促進資源循環利用、生產方式低碳、產業鏈接高效為導向，將供需鏈的各個環節和企業鏈的各個主體落實到空間上，形成聯系緊密、協同互促的全產業空間鏈，提高產業質量效益的同時減少環境污染、降低生態安全風險。

4.6 堅持融合發展理念合理布局平臺載體

產業融合是不同產業生產要素的組合，一產與二產、三產的交叉滲透、優化重組過程中現代要素不斷聚集，從而形成區域發展的產業高地、增長極和輻射源。規劃應遵循產業融合發展規律，合理布局現代農業產業園、加工物流園、科技園、農業產業強鎮等平臺載體，吸引土地、資本、科技、人才、信息等現代要素，促進產業集聚、企業集群發展，引領輻射帶動區域農業農村發展。

4.7 堅持數字賦能提升規劃和管理效率

在進行農業空間規劃時，不僅要重視數字化的發展對空間秩序的重組產生深刻的影響，也要更加重視數字化信息技術在規劃編制、實施管理中的應用。在規劃編制和實施中，要以自然資源調查監測數據為基礎，加強對各類空間關聯數據的整合；重視農業生產、經營、管理、服務等大數據整理分析，為規劃決策提供信息支撐；重視功能區、產業空間鏈、平臺載體和各類空間管控要素的精準落地；重視建立規劃成果數據庫；重視規劃動態監測和實施監管等，提高規劃和管理效率。

5 結論

1）農業空間規劃指以實現農業空間的高質量生產、高品質生活和可持續利用為目標，以農業空間結構優化為主要內容，以綜合考慮資源環境承載能力為前提，對一定時期內農業空間保護、利用、整治修復做出的統籌安排。農業空間規劃既要細化深化國土空間總體規劃對農業空間的管控要求，也要為農業農村發展規劃的落地實施提供空間保障。

2）既有農業空間相關規劃大致可以分為以耕地為重點的農業空間保護類、以農業區域分工為重點的農業空間利用類和以土地整治、生態修復為重點的農村國土整治類三種類型。既有農業空間相關規劃很好地解決了當時農業農村發展迫切需要解決的空間問題，但大多聚焦于農業空間的某一項活動或某一項要素，缺乏對農業空間各類活動、各項要素的系統協調和統籌安排，易導致空間保護低效、空間利用無序、生態環境本身的系統性被破壞等問題。

3）進入生態文明時代，農業空間呈現出發展功能復合化、發展需求優質化、發展模式綠色化、發展手段數字化、發展路徑融合化等趨勢，相應地提出生態文明時代農業空間規劃策略：堅持生命共同體理念優化農業空間系統結構，堅持人與自然和諧共生原則分析規劃底線，堅持民生福祉導向分析規劃目標任務，堅持主體功能原則優化區域布局，堅持綠色經濟模式優化產業布局，堅持融合發展理念合理布局平臺載體，堅持數字賦能提升規劃和管理效率。

本文的研究成果將為國土空間規劃的編制提供一定的思路借鑒，但做好農業空間規劃，離不開理論指導，也離不開方法支撐和實證分析，同時農業空間具有“尺度”屬性和區域差異性，不同空間尺度、不同區域的農業空間規劃的關注重點與編制方法有待于結合具體案例進一步研究。