鄉村建設用地盤活利用路徑與三產融合發展初探

康妙紅　劉沛　吳木強　邊婉平　李海波　楊浩宸

近年來，隨著以農業農村資源為依托的新業態大量涌現，三產融合程度與日俱增。針對農村產業融合發展所帶來的“用地難”問題，為了保障用地需求，高效利用建設用地、大力盤活存量建設用地是關鍵解決途徑。本文以湖南省長沙縣江背鎮為研究對象，通過文獻研究法、案例分析法和經驗總結法，基于農村存量宅基地等四種存量建設用地類型，提出幾條盤活利用存量建設用地的新路徑;并通過參考和借鑒我國成熟的農村三產融合模式，提出選取適合江背鎮發展的四種模式：（1）農業產業鏈延伸融合模式（2）新技術滲透融合模式（3）農業功能拓展融合模式（4）農業內部融合模式，對其使用的可行性進行了研究分析。

研究背景與意義

當前，我國傳統農業發展面臨多方挑戰，農村資源配置不合理、農業產業結構待優化等所引起的新問題和新矛盾日益突出。為有效解決農業發展難題，早日突破傳統農業發展瓶頸期，各地積極深入貫徹落實中央、國務院決策部署，切實把三產融合發展作為推進農業供給側結構性改革和培育農業農村發展新動能的重要手段。[1]2021年2月7日，三部聯合發布《關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的通知》，通知的第四條重點闡述應大力盤活農村存量建設用地，改進和完善農村土地利用結構，為農村產業發展壯大留出用地空間，保障三產融合發展用地需求。

本文通過借鑒國內外相關成熟案例，結合江背鎮建設用地使用實際和三產融合發展現狀，并在完成可行性分析的基礎上，對其提出相應的解決對策與合理建議，旨在促進江背鎮全方面發展，破解當地鄉村旅游瓶頸，提高人民經濟生活水平，打造一個示范性生態友好宜居型鄉鎮，以期為我國各地鄉鎮存量建設用地盤活利用路徑及三產融合發展促進方式的研究提供參考。

淺析盤活農村存量建設用地與三產融合相互關系

1、相關概念界定

盤活農村存量建設用地是指通過采取有效的措施，運用合適的方法，對農村存量建設用地進行整治，以提高存量建設用地使用效率。農村三產融合則指的是以農業為依托，通過三次產業間的聯動與延伸等多種方式，將農業生產、加工、銷售、休閑農業及其他服務業有機整合，形成較為完整的產業鏈條，以實現農村三次產業協同發展。[2]

2、江背鎮土地利用與三產發展現狀

江背鎮地處長沙、株洲、瀏陽金三角地帶，長沙縣東南部，國土面積統計資料為175平方公里，鎮域范圍內共計9個村、4個社區，總人口61244人。2019年，全年實現財政總收入14319萬元，地方一般預算收入6700萬元。在“十四五”期間，江背鎮將“優二興三、轉型升級、融合發展”等作為重點工作，致力于三產融合和存量建設用地的盤活再利用，以推動江背鎮全方位發展。

據《江背鎮土地利用總體規劃（2006-2020）》2016年修改，統計顯示，2014年江背鎮土地總面積為17452.34公頃，其中建設用地面積為2052.70公頃，占比11.76%，包括城鄉建設用地，面積為1755.49公頃，交通水利用地面積為291.29公頃，以及其他建設用地面積為5.92公頃。而在城鄉建設用地中，農村居民點用地為主要用地，面積為1541.38公頃，占比達87.8%。江背鎮經濟實力雄厚，三大產業并駕齊驅，協同發展。（1）農業立鎮：江背鎮現已建成的50個花草種植基地，其面積達3萬多畝;總面積約為450畝的現代化蔬果種植基地年產量達300噸;畜牧業以生豬、家禽為主;（2）工業強鎮：江背鎮經濟發展大部分來源于工業，現已形成汽車配件和機械加工、建筑建材等為主導的產業集群;一直以來享有“水泥之鄉”“車身之鎮”的美稱;200多家企業坐落于此，其中包括2家產值高達10億元以上的企業;（3）第三產業興鎮：每年江背鎮都會接待數量超過150萬的游客，第三產業如鄉村旅游、零售商貿等逐漸在此興起，對稅收的貢獻率逐年提升。

3、淺析二者之間的關系

由統計數據可知，梅花社區、五福村等主要產業類型較為豐富，建設用地面積合理，用地效率較高。朱家橋社區建設用地面積僅64.20公頃，由于建設面積供量少，影響其三產融合發展的進程。而江背鎮中心鎮區江背社區建設用地面積為185.52公頃，占比最大，主導產業類型較少，充分說明江背社區三產融合不夠深入，間接造成建設用地閑置等消極影響。

由此可知，盤活農村存量建設用地是切實突破三產融合發展所需用地供量瓶頸、滿足用地需求的主要解決途徑，三產融合發展反過來又會實現存量建設用地的盤活利用，二者關系十分密切，相互促進。同時，兩者都是鄉村振興和美麗鄉村戰略重點建設內容，是農業供給側結構性改革關鍵抓手，可實現農村地區經濟、社會和生態協調發展，農業轉型升級和農民分享產業紅利、土地使用效率提高等多重目標。[3]

江背鎮存量建設用地盤活路徑研究

研究通過實地調研江背鎮和訪問當地相關部門后，在獲取江背鎮存量建設用地實際情況的基礎上，采用文獻研究法和經驗總結法，在對江背鎮的存量建設用地盤活利用路徑研究中，因地制宜地、分類別地對四種存量建設用地[4]進行盤活挖掘。

1、農村存量宅基地盤活利用

江背鎮內田地與山地交錯分布，成片高產農田較少，導致鎮域范圍居民點分散，難以達到公共設施的集聚效應，土地利用效率低，除此之外，鎮域范圍內存在大量閑置宅基地、空置農房以及“一戶多宅”現象。為提高其土地使用效率，主要盤活途徑有三：一是編制并落實合理適用的村鎮規劃，適當地引導居民點集聚，打造具有江背特色、符合現代農業發展的集中安置區，以解決分散居住導致用地浪費的問題，緩解供地壓力。二是村民可將閑置宅基地進行出租，以滿足當地為順應旅游業發展而發展民宿、農家樂等的用地需求，實現盤活閑置宅基地和促進當地經濟發展的雙贏。三是建立“雙有償”制度，[5]即本地村民宅基地使用面積在規定范圍內的，村民可無償使用;如果使用面積超過規定使用范圍，超出面積按照一定的標準進行有償使用;村民將宅基地出租給非本地村民的，租客需向村集體繳納宅基地有償使用費或租賃費。

2、農村存量經營性建設用地盤活利用

上個世紀，江背鎮經濟發展主要依靠工業，因此鎮域范圍內工業建設用地規模龐大。隨著時代的發展，人們開始注重環境質量的追求，導致當地大部分大規模高污染企業倒閉，大量工業建設用地處于閑置狀態。為盤活這些閑置資源，提高土地利用效率，可以采用“騰籠換鳥”的方式，整頓清理原來的閑置工廠，完善其設施，引入能夠在當地生存發展的低污染企業，使得這些存量經營性建設用地重新煥發生機。另外，還可通過建設用地增減掛鉤等政策，在資源稟賦的鄉鎮、村莊之間，實行村村掛鉤、村鎮掛鉤，可以有效解決發展條件好、勢頭足的村鎮關于建設用地的供需矛盾，同時又能依法保障各類土地面積的平衡，以實現置換盤活。

3、農村存量公共管理及公共服務設施用地盤活利用

通過實地調研江背鎮，發現其公共管理及公共服務設施用地現狀存在的問題主要表現在規劃建設缺乏深思熟慮，配套設施不盡完善，未考慮到交通、距離、服務半徑以及人口密集程度等因素，導致村民使用頻率低，造成用地浪費。需要江背鎮人民政府會同有關部門共同組織編制國土空間規劃，結合地理區位等諸多因素，滿足當代發展需求，對村鎮進行合理規劃，“撤一建一”“有增有減”“先減后增”，[6]以提高公共管理與公共服務設施利用效率，實現存量建設用地盤活利用。

4、農村其他存量建設用地盤活利用

江背鎮其他存量建設用地面積占比較小，大多為歷史遺留下來的廟宇和墓地，鎮域范圍內共有10所廟宇，零散分布在磚田新村等八個村莊?；诖祟愑玫嘏c村民民俗信仰緊密聯系，拆遷難度較大，在保護廟宇原有建筑風格的基礎上，對廟宇建筑進行適當修復，完善基礎設施，充分挖掘其文化內涵，順應江背鎮全域旅游戰略的實施，將其打造成特色旅游景點，以盤活其用地。對于建設條件優良的墓地地段，采用“有償遷移”方式，并按照要求規劃各個村莊具有一定規模的墓園，對此類用地集中配置，統一管理。

農村三產融合發展模式

基于我國農業發展的實踐，結合國務院辦公廳《關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》中所傳達的精神，總結歸納以下四種三產融合模式的特征機理，[7]作為研究和實踐層面的借鑒，以此提出促進江背鎮三產融合發展的對策。

1、農業產業鏈延伸融合模式

江背鎮農業發展勢頭強勁，產業優勢明顯，以油菜產業為例，其種植面積達2.36萬畝。傳統的油菜花產業鏈結構簡單，借鑒江西婺源油菜產業鏈延伸模式，通過發揮油菜油用、花用、蜜用、菜用、飼用、肥用六大功能，實現農業、加工業、旅游業和畜牧業等的綜合發展。

2、新技術滲透融合模式

江背鎮由于地處長沙、株洲、瀏陽金三角地帶，且距離黃花國際機場僅5公里，區位條件優越，因此江背鎮具有發展新技術滲透融合模式的硬條件。結合江背鎮造車產業實力強勁、購車成本低且供量大，可將江背鎮打造成湖南省東北部物流配送倉儲中心，以促進互聯網、電商行業等在江背鎮的發展，以此為基礎，為江背鎮本地農產品市場進行線上交易提供有利平臺，以此帶動三產融合發展。

3、農業功能拓展融合模式

以梅花社區的錦繡江南生態農莊為例，從經濟、文化和生態功能的拓展入手，研究農業功能拓展融合模式在江背鎮的運用，體現參考借鑒價值。（1）經濟功能的拓展：不斷創新和改進旅游項目，創造具有當地特色的旅游產品，吸引游客旅游消費;（2）文化功能的拓展：建立農耕文化展示區，收集當地原始農耕工具及用品并進行保護性修復，以展示當地古老的農耕文化;（3）生態功能的拓展：在農莊增設天然的生態農場，當地村民教授游客耕作，借鑒“市民農園”和“周末農夫”管理手段，保護生態環境的同時增加當地就業崗位。

4、農業內部融合模式

結合地形氣候等條件，既可在江背鎮發展“稻-魚”“稻-蛙”“稻-鰍”等共生的稻田養殖模式，又可采用“生豬養殖-沼氣工程-固廢處理-沼液利用”的循環農業模式。[8]

結 語

本文通過文獻研究法、經驗總結法，淺析了農村三產融合發展以及盤活農村存量建設用地兩者之間的關系，總結其為前者是后者的重要目標，而后者是前者的關鍵保障。并結合江背實際，分別對存量宅基地等四種用地類型進行盤活路徑的研究：通過集中居住、出租和“雙有償”等方式盤活存量宅基地;采用“增減掛鉤”和“騰籠換鳥”等盤活存量經營性建設用地;以及通過合理規劃、完善設施等盤活存量公共管理及服務設施用地;利用修繕特色建筑以促進旅游發展的方式實現其他存量建設用地的盤活利用?；趯炐惆咐姆治?，選取了江背鎮現實可行的四種農村三產融合發展模式：（1）農業產業鏈延伸模式（2）新技術滲透融合模式（3）農業功能拓展融合模式（4）農業內部融合模式。

參考文獻

[1]肖衛東，杜志雄.農村一二三產業融合：內涵要解、發展現狀與未來思路[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2019，19（06）：120-129.

[2]趙霞，韓一軍，姜楠.農村三產融合：內涵界定、現實意義及驅動因素分析[J].農業經濟問題，2017，38（04）：49-57+111.

[3]劉威，肖開紅.鄉村振興視域下農村三產融合模式演化路徑——基于中鶴集團的案例[J].農業經濟與管理，2019（01）：5-14.

[4]楊璇.浙江省農村存量建設用地盤活潛力及路徑研究[D].浙江大學，2018.

[5]張勇.鄉村振興背景下農村宅基地盤活利用問題研究[J].中州學刊，2019（06）：37-42.

[6]龍巖控制總量盤活存量推進公共服務體制創新[J].中國機構改革與管理，2014（04）：46.

[7]姜崢. 農村一二三產業融合發展水平評價、經濟效應與對策研究[D].東北農業大學，2018.

[8]鐘珍梅，黃勤樓，翁伯琦，黃秀聲，馮德慶，陳鐘佃.以沼氣為紐帶的種養結合循環農業系統能值分析[J].農業工程學報，2012，28（14）：196-200.

作者簡介

康妙紅 湖南農業大學人文地理與城鄉規劃專業學生