特大城市郊區(qū)新城建設(shè)的比較及啟示
——基于杭州的思考

陳明鑫 馬利華

(1.杭州市社會(huì)科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所，浙江 杭州 310026；2.浙江工商大學(xué)杭州商學(xué)院，浙江 杭州311599；3.浙江工商大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，浙江 杭州 310018)

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，在長三角、珠三角和京津冀等區(qū)域涌現(xiàn)出了大量的城市群，預(yù)示著“城市時(shí)代”已全面來臨，而伴隨而來的“大城市病”也備受關(guān)注。進(jìn)入21世紀(jì)，我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略已經(jīng)進(jìn)入拐點(diǎn)，發(fā)展理念由追求速度逐步轉(zhuǎn)向?qū)で筚|(zhì)量(1)邱嬰芝、李志剛：《21世紀(jì)初“星球城市化”研究進(jìn)展述評》，《國際城市規(guī)劃》2018年第4期，第49-55頁。，產(chǎn)城融合、職住均衡、組團(tuán)發(fā)展和郊區(qū)新城等理念不斷受到推崇。特別是黨的十九大以來，中央提出要打造郊區(qū)新城，引導(dǎo)大城市中心城區(qū)過密人口和功能向郊區(qū)疏解，避免城市無序擴(kuò)張。郊區(qū)新城規(guī)劃建設(shè)為我國未來城市化發(fā)展指明了方向。

杭州是典型的沿海特大城市，在“十四五”規(guī)劃中也提出了要打造郊區(qū)新城，構(gòu)建“一核九星”的城市空間布局。隨著杭州行政區(qū)劃調(diào)整的落地，郊區(qū)新城的規(guī)劃建設(shè)即將全面推進(jìn)。本文以杭州為研究對象，通過分析和比較，提出規(guī)劃建設(shè)郊區(qū)新城的思路和對策，以期為杭州及其他大城市的郊區(qū)新城規(guī)劃和建設(shè)提供智力支持。

一、文獻(xiàn)回顧

近幾十年來，國際上關(guān)于城市理論的范圍和主旨的爭論日益激烈，甚至對“城市的本質(zhì)是什么”都有著許多不同的主張(2)Scott A J,Storper M,The Nature of Cities:The Scope and Limits of Urban Theory,International Journal of Urban and Regional Research,2015,No.1,pp.1-15.。從Wirth(1938)提出以常住人口數(shù)量、人口密度和人口來源多樣化來劃分城市與鄉(xiāng)村(3)Wirth L,Urbanism as a Way of Life,American Journal of Sociology,1938,No.1,pp.1-24.，到Davis (1955)提出通過設(shè)定具體人口數(shù)量區(qū)間來定義城市并得到廣泛采納(4)Davis K,The Origin and Growth of Urbanization in the World,American Journal of Sociology,1955,No.5,pp.429-437.，再到21世紀(jì)初“城市時(shí)代”主題已成為一種普遍被接受的常識(shí)(5)Brenner N,Schmid C,The “Urban Age” in Question,International Journal of Urban and Regional Research,2014,No.3,pp.731-755.，城市化過程總是伴隨著城鄉(xiāng)在空間上的交織與對立。特別是在二戰(zhàn)結(jié)束后，隨著工業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)和農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移，城市空間擴(kuò)張尤為迅速，在歐洲和美國涌現(xiàn)出大量城市群。伴隨城市快速擴(kuò)張而來的便是人口膨脹、交通擁堵和環(huán)境惡化等一系列“大城市病”，為此出現(xiàn)了“逆城市化”的呼聲(6)Pooley C,Turnbull J,Counterurbanization:The Nineteenth Century Origins of a Late-twentieth Century Phenomenon,Area,1996,No.4,pp.514-524.。事實(shí)上，“逆城市化”的提法并非抑制城市發(fā)展，而是為了避免城市過分擁擠而將建設(shè)重心逐步轉(zhuǎn)向城市郊區(qū)，實(shí)現(xiàn)城市多中心化、均衡化發(fā)展，其中最具代表性的是建設(shè)郊區(qū)新城(衛(wèi)星城)。在西方國家，郊區(qū)新城發(fā)源于理想派的“田園城市”，隨后又被用于解決大規(guī)模城市化產(chǎn)生的問題，之后又變成了后現(xiàn)代主義的“邊緣城市”，直到20世紀(jì)80年代后，美國以“新城市主義”重塑和提升了郊區(qū)新城(7)Stanislav A,Chin J T,Evaluating Livability and Perceived Values of Sustainable Neighborhood Design:New Urbanism and Original Urban Suburbs,Sustainable Cities and Society,https://doi.org/10.1016/j.scs.2019.101517.。郊區(qū)新城從產(chǎn)生到發(fā)展，其內(nèi)涵發(fā)生了深刻的變化，其規(guī)劃與建設(shè)方式刻有時(shí)代烙印，具有每個(gè)時(shí)代的精神氣質(zhì)與理性特征(8)陳建華：《西方國家郊區(qū)新城的起源與演化》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》2014年第8期，第94-101頁。；對郊區(qū)新城的規(guī)劃和建設(shè)，往往都有明確的功能定位，有配套的政策和法律保障，有專門的開發(fā)和管理機(jī)構(gòu)以及多元化的投融資渠道。

關(guān)于中國的城市化道路最初存在兩種相對立的觀點(diǎn)，一種認(rèn)為應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展中小城市，另一種則認(rèn)為應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展大城市。在新中國成立后的較長時(shí)間內(nèi)，由于經(jīng)濟(jì)體制和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，城市發(fā)展的基本方針是“嚴(yán)格控制大城市的發(fā)展，適度發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”(9)王悅：《工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工問題的新探索》，《中國人口·資源與環(huán)境》2008年第6期，第187-191頁。。改革開放后，效率導(dǎo)向的富國戰(zhàn)略推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)入高速發(fā)展階段，大量人口向城市集聚，生產(chǎn)活力得到充分釋放，然而“大城市病”也逐步顯現(xiàn)，城鎮(zhèn)化模式轉(zhuǎn)換的呼聲越來越高(10)李蘭冰、高雪蓮、黃玖立：《“十四五”時(shí)期中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展重大問題展望》，《管理世界》2020年第11期，第7-22頁。，也有學(xué)者提出要借鑒西方國家實(shí)施“逆城市化”(11)段學(xué)慧：《“逆城市化”還是“偽逆城市化”——基于中西方的比較研究》，《河北學(xué)刊》2014年第2期，第85-89頁。。隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步完善發(fā)展，全國各大城市紛紛“放開手腳”，提出城市發(fā)展大藍(lán)圖，發(fā)展動(dòng)力非常強(qiáng)勁，因此限制大城市發(fā)展的思路已變得不合時(shí)宜；城市規(guī)劃的戰(zhàn)略思路也需要從原先的限制大城市擴(kuò)張轉(zhuǎn)向逐步引導(dǎo)、調(diào)控和促進(jìn)大、中、小各類城市健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展(12)仇保興：《我國的城鎮(zhèn)化與規(guī)劃調(diào)控》，《城市規(guī)劃》2002年第9期，第10-20頁。。進(jìn)入21世紀(jì)后，城市發(fā)展又出現(xiàn)了新的形態(tài)，逐漸由大城市向大都市圈演變。弗里德曼等(2013)用“后城市化”來描述我國長三角、珠三角等城市群構(gòu)成過程中的過渡時(shí)期，即從許多單中心的城市區(qū)域逐漸被吸納到一個(gè)多中心的城鎮(zhèn)化體系內(nèi)的過程；在這個(gè)過程中，周圍鄉(xiāng)村地區(qū)受到中心城市擴(kuò)張力的影響，漸漸被改造成為城市郊區(qū)，并最終成為城市的一部分(13)約翰·弗里德曼、沈璐：《中國進(jìn)入后城市時(shí)代？對規(guī)劃者的挑戰(zhàn)》，《上海城市規(guī)劃》2013年第4期，第1-9頁。。然而，郊區(qū)與城區(qū)的功能也存在動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化的過程。陳恒等(2017)認(rèn)為，在郊區(qū)快速城市化的進(jìn)程中會(huì)出現(xiàn)“雙重轉(zhuǎn)型”，即城市的空間格局逐步從單中心向多中心轉(zhuǎn)型，區(qū)域經(jīng)濟(jì)以大都市區(qū)為單位進(jìn)行重組和轉(zhuǎn)型(14)陳恒、李文碩：《全球化時(shí)代的中心城市轉(zhuǎn)型及其路徑》，《中國社會(huì)科學(xué)》2017年第12期，第72-93頁。。在這種關(guān)系調(diào)整過程中，制造業(yè)逐步從城市核心區(qū)剝離并轉(zhuǎn)移到郊區(qū)，城市中心城區(qū)則會(huì)成為信息樞紐。

2020年11月，《求是》雜志發(fā)表了習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第七次會(huì)議上的講話《國家中長期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》。文章指出：“產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中是客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，但城市單體規(guī)模不能無限擴(kuò)張……要建設(shè)一批產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的郊區(qū)新城，推動(dòng)多中心、郊區(qū)化發(fā)展……逐步解決中心城區(qū)人口和功能過密問題。”(15)習(xí)近平：《國家中長期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》，《求是》2020年第21期，第4-10頁。這表達(dá)了現(xiàn)階段中央對大城市區(qū)位優(yōu)勢的肯定，認(rèn)為優(yōu)質(zhì)資源向大城市聚集是客觀規(guī)律，要繼續(xù)支持大城市的發(fā)展。但是，中央并非簡單地支持大城市無限擴(kuò)張，而是希望大城市能發(fā)揮都市圈的輻射效應(yīng)，通過建設(shè)郊區(qū)新城把大城市虹吸而來的部分人口和資源疏散到周邊區(qū)域，適度控制特大城市規(guī)模，降低中心城區(qū)人口密度，積極推進(jìn)城市多中心建設(shè)，促進(jìn)城市健康可持續(xù)發(fā)展。

上海是我國大陸地區(qū)最早進(jìn)行郊區(qū)新城規(guī)劃建設(shè)的城市，因此國內(nèi)大多數(shù)郊區(qū)新城研究也都圍繞上海展開。鈕心毅等(2017)從職住空間關(guān)系視角分析上海9個(gè)郊區(qū)新城的發(fā)展情況，發(fā)現(xiàn)各郊區(qū)新城就業(yè)輻射范圍仍主要集中在其所屬行政轄區(qū)內(nèi)，對區(qū)域以外就業(yè)吸引力則較為薄弱(16)鈕心毅、丁亮、宋小冬：《基于職住空間關(guān)系分析上海郊區(qū)新城發(fā)展?fàn)顩r》，《城市規(guī)劃》2017年第8期，第47-53頁。。周正柱(2018)總結(jié)了上海郊區(qū)新城建設(shè)的主要問題和教訓(xùn)，提出推進(jìn)郊區(qū)新城產(chǎn)城融合發(fā)展的對策建議(17)周正柱：《推進(jìn)上海郊區(qū)新城產(chǎn)城融合發(fā)展的思考和建議》，《科學(xué)發(fā)展》2018年第9期，第57-62頁。。夏驥(2020)對“十五”到“十三五”期間上海郊區(qū)新城建設(shè)的歷史進(jìn)程進(jìn)行梳理分析(18)夏驥：《上海郊區(qū)新城的歷史演變與未來發(fā)展》，《科學(xué)發(fā)展》2020年第11期，第47-56頁。。同時(shí)，夏驥(2020)還構(gòu)建了郊區(qū)新城高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系，并認(rèn)為目前我國大部分城市的郊區(qū)新城都是“郊區(qū)的新城”，普遍缺乏對外聯(lián)系，未融入都市圈城市群網(wǎng)絡(luò)，缺乏信息和產(chǎn)業(yè)的深度合作交流，而是承擔(dān)著兩個(gè)核心城市之間的“過境通道”角色(19)夏驥：《關(guān)于上海郊區(qū)新城高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系的若干思考》，《科學(xué)發(fā)展》2020年第12期，第62-69頁。。

鄒暉等(2019)以北京為例，提出城市空間結(jié)構(gòu)的演變過程要經(jīng)歷城市單中心加密、城市中心擴(kuò)展和衛(wèi)星城鎮(zhèn)萌芽、城市中心功能重構(gòu)與新城發(fā)展、新城轉(zhuǎn)型與多中心發(fā)展四個(gè)階段(20)鄒暉、羅小龍、唐蜜等：《從住房建設(shè)透視巨型城市多中心發(fā)展——以北京為例》，《經(jīng)濟(jì)地理》2019年第9期，第65-70頁。。Liu等(2020)對北京郊區(qū)新城建設(shè)過程中城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的一致性及實(shí)施情況進(jìn)行比較評估，每個(gè)規(guī)劃采用不同的策略來控制新開發(fā)項(xiàng)目，兩個(gè)規(guī)劃之間存在數(shù)量和空間上的沖突(21)Liu T,Huang D,Tan X,et al.,Planning Consistency and Implementation in Urbanizing China:Comparing Urban and Land Use Plans in Suburban Beijing,Land Use Policy,https://doi.org/10.1016/j.landusepol.2020.104498.。香港則在20世紀(jì)90年代開始快速推進(jìn)郊區(qū)化發(fā)展，通過土地市場和交通系統(tǒng)建設(shè)的帶動(dòng)以及政府公共住房政策的主導(dǎo)，推進(jìn)郊區(qū)新城計(jì)劃(22)Forrest R,Grange A,Yip N,Hong Kong as a Global City？Social Distance and Spatial Differentiation,Urban Studies,2004,No.1,pp.207-228.(23)Tang S,Lo H,The Impact of Public Transport Policy on the Viability and Sustainability of Mass Railway Transit:The Hong Kong Experience,Transportation Research Part A:Policy and Practice,2008,No.4,pp.563-576.。然而，與國際其他大城市郊區(qū)化不同，香港的大部分制造業(yè)轉(zhuǎn)移到了內(nèi)地而非郊區(qū)新城(24)Cho Yam Lau J,The Influence of Suburbanization on the Access to Employment of Workers in the New Towns:A Case Study of Tin Shui Wai,Hong Kong,Habitat International,2010,No.1,pp.38-45.，因此對當(dāng)前郊區(qū)新城不易借鑒。

梳理上述文獻(xiàn)可知，建設(shè)郊區(qū)新城是城市化進(jìn)程中的重要過程，也是解決城市中心城區(qū)人口和功能過密的有效辦法。歐美發(fā)達(dá)國家的郊區(qū)新城在反復(fù)經(jīng)歷繁榮和衰敗中不斷發(fā)展，積累了許多經(jīng)驗(yàn)。我國大城市郊區(qū)新城建設(shè)實(shí)踐較為缺乏，現(xiàn)有郊區(qū)新城研究主要是針對上海、北京等超大城市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)展開，而對杭州等這一能級的大城市郊區(qū)新城的研究幾乎空白。本文以杭州為研究對象，通過借鑒上海等城市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及研究成果，分析杭州的情況，提出對策建議，為杭州及其他大城市郊區(qū)新城規(guī)劃建設(shè)提供理論支持。

二、杭州郊區(qū)新城發(fā)展基礎(chǔ)

歷史上，杭州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)能很大部分來自京杭運(yùn)河大動(dòng)脈，并沿著大運(yùn)河流向逐步形成了向南北方向拓展的城區(qū)發(fā)展空間。2001年蕭山、余杭撤縣設(shè)區(qū)后，杭州東西方向發(fā)展得到了大范圍拓展，尤其是城區(qū)東部的大江東新城和西部未來科技城的規(guī)劃建設(shè)，形成了一條自東向西沿大江東新城、下沙城、主城區(qū)、未來科技城走向的發(fā)展軸線(25)武前波、陳前虎：《2000—2010年杭州人口空間變動(dòng)與城市空間組織重構(gòu)》，《城市規(guī)劃》2015年第11期，第30-38頁。。同時(shí)，由于這一東西發(fā)展軸線的迅速發(fā)展甚至跨越了杭州城區(qū)的范圍，在東部孕育了先進(jìn)制造業(yè)地帶，在西部形成了創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)大走廊。

為了適應(yīng)新形勢、優(yōu)化城市中心區(qū)域空間布局，《杭州市城市總體規(guī)劃(2001—2020年)》提出了“一主三副六組團(tuán)”的空間發(fā)展藍(lán)圖?！耙恢鳌笔侵负贾葜鞒?，“三副”是指周邊緊鄰的臨平副城、下沙副城和江南副城，“六組團(tuán)”是指余杭區(qū)的余杭組團(tuán)、良渚組團(tuán)、瓶窯組團(tuán)以及蕭山區(qū)的義蓬組團(tuán)、臨浦組團(tuán)和瓜瀝組團(tuán)，隨后又新增大江東副中心、未來科技城副中心和城北副中心。在“一主三副六組團(tuán)”空間規(guī)劃的引領(lǐng)下，杭州引導(dǎo)主城經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素向三個(gè)副城外溢，引導(dǎo)教育、醫(yī)療等資源逐步向副城和組團(tuán)布局，加快產(chǎn)業(yè)向副城和副中心梯度轉(zhuǎn)移。經(jīng)過20年的發(fā)展，杭州中心城區(qū)與副城、副中心的發(fā)展高度關(guān)聯(lián)，人口大量集聚，城市建設(shè)已經(jīng)比較成熟，產(chǎn)業(yè)先發(fā)優(yōu)勢也較為明顯，實(shí)現(xiàn)了副城和組團(tuán)的快速發(fā)展。尤其是六個(gè)組團(tuán)，在承接主城區(qū)和副城的經(jīng)濟(jì)要素外溢后，逐步縮小了組團(tuán)與副城之間的差距。

自2000年以來，“三副六組團(tuán)”的經(jīng)濟(jì)得到快速增長，特別是濱江和余杭的增長勢頭非常強(qiáng)勁，其中濱江每個(gè)“五年”增速全部都超過120%(見圖1)。下沙副城由于擁有得天獨(dú)厚的大學(xué)城和國家級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合發(fā)展也較為迅速。杭州其他郊區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長速度雖然與“三副城”有較大差距，但是與杭州整體經(jīng)濟(jì)增長速度差距不大。然而，與經(jīng)濟(jì)增長速度相比，人口增長速度分布極不平衡。濱江和余杭的常住人口增長速度非常快，特別是余杭在“十三五”期間常住人口總量幾乎翻了一倍(見圖2)，但是其他郊區(qū)的人口增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全市平均增長率。特別是從“十五”到“十二五”期間，富陽、臨安、桐廬、建德和淳安五個(gè)郊區(qū)的常住人口數(shù)量幾乎沒有增長。

圖1 杭州經(jīng)濟(jì)增長區(qū)域分布情況(26)注：(1)數(shù)據(jù)來源于杭州市統(tǒng)計(jì)年鑒和統(tǒng)計(jì)公報(bào)；(2)由于大江東區(qū)塊從蕭山分離，“十三五”期間蕭山經(jīng)濟(jì)增長率無法準(zhǔn)確計(jì)算；(3)其他郊區(qū)包括富陽、臨安、桐廬、建德和淳安。

圖2 杭州人口增長區(qū)域分布情況(27)注：(1)數(shù)據(jù)來源于杭州市統(tǒng)計(jì)年鑒和第七次全國人口普查數(shù)據(jù)；(2)2020年蕭山區(qū)人口數(shù)不包含大江東部分；(3)其他郊區(qū)包括富陽、臨安、桐廬、淳安和建德。

由于“三副六組團(tuán)”的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及副城和組團(tuán)之間不斷融合，有必要取消副城這一過渡時(shí)期的規(guī)劃產(chǎn)物，將副城和周邊組團(tuán)相融合，從而減少管理層級，提升整體發(fā)展效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)向更加均衡方向發(fā)展。尤其是濱江，經(jīng)過20年的快速發(fā)展，不論是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)還是人口指標(biāo)都已經(jīng)完全融入主城區(qū)。為此，杭州進(jìn)行了行政區(qū)劃調(diào)整，把余杭區(qū)分為了新余杭區(qū)和臨平區(qū)，把大江東區(qū)塊從蕭山分離并與下沙副城合并成立錢塘區(qū)。行政區(qū)劃調(diào)整讓杭州主城區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加平衡、協(xié)調(diào)，也能協(xié)調(diào)副城與組團(tuán)之間的關(guān)系。另外，考慮到五個(gè)郊區(qū)在經(jīng)濟(jì)增長與人口增長之間存在較大失衡的問題，不利于城市平衡、可持續(xù)發(fā)展，需要支持和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、人口向郊區(qū)腹地轉(zhuǎn)移，推進(jìn)五個(gè)郊區(qū)縣的城市建設(shè)。

進(jìn)入“十四五”后，杭州市常住人口已近1 200萬。為引導(dǎo)市中心過度密集人口向郊區(qū)疏散，引導(dǎo)城市新流入人口向郊區(qū)集聚，有效遏制城市單體規(guī)模無序蔓延，杭州“十四五”規(guī)劃提出，構(gòu)建“一核九星”的新型特大城市空間格局，大力推進(jìn)“產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利”的郊區(qū)新城建設(shè)，加快城市優(yōu)質(zhì)資源向郊區(qū)新城拓展(28)《中共杭州市委關(guān)于制定杭州市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，《杭州日報(bào)》2020年12月28日，第A01版。?！耙缓恕奔春诵某菂^(qū)，由行政區(qū)劃調(diào)整后的上城、拱墅、西湖、濱江四個(gè)區(qū)組成；“九星”即蕭山、余杭、臨平、錢塘、富陽、臨安、桐廬、淳安、建德9個(gè)郊區(qū)新城。同時(shí)，根據(jù)資源稟賦和產(chǎn)業(yè)特色，將郊區(qū)新城分成三種類型，進(jìn)行特色發(fā)展。另外，值得一提的是，經(jīng)過多年的開發(fā)與建設(shè)，杭州郊區(qū)已經(jīng)建成或正在形成許多大小不同的新城。但是這些新城規(guī)劃只是局限在區(qū)縣下面的一兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或一塊小片區(qū)，以開發(fā)區(qū)的方式和事實(shí)上“郊區(qū)的新城區(qū)”的功能定位在不斷推進(jìn)。

與“一主三副六組團(tuán)”相比較，“一核九星”對空間范圍進(jìn)行了重組與拓展，著眼于整個(gè)大杭州的區(qū)域布局。“一主三副六組團(tuán)”主要涉及主城區(qū)和原蕭山、余杭兩區(qū)，“一核九星”則涵蓋了整個(gè)大杭州所有行政區(qū)域。特別是隨著杭州行政區(qū)劃調(diào)整完畢，新余杭區(qū)、臨平區(qū)和錢塘區(qū)的成立，未來科技城副中心和大江東副中心的行政主體更加明確，使“九星”都擁有完善的行政管理機(jī)制，有利于帶動(dòng)周邊區(qū)塊聯(lián)動(dòng)發(fā)展，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和人口向郊區(qū)新城集聚。

三、杭州郊區(qū)新城與同類新城比較分析

隨著大城市人口不斷集聚，北京、上海和廣州等城市紛紛規(guī)劃郊區(qū)新城。北京規(guī)劃順義、大興、亦莊、昌平和房山新城作為承接中心城區(qū)適宜功能、服務(wù)保障首都功能的重點(diǎn)地區(qū)。上海規(guī)劃松江、嘉定、青浦、奉賢和南匯新城作為在長三角城市群中具有輻射帶動(dòng)作用的綜合性節(jié)點(diǎn)城市。廣州規(guī)劃花都、番禺、從化和增城等作為疏解廣州主城區(qū)人口和功能的承接區(qū)及外圍綜合性服務(wù)區(qū)。蘇州的昆山、太倉、張家港、常熟等則一貫是發(fā)展相對獨(dú)立的城市。然而，實(shí)現(xiàn)職住平衡的目標(biāo)并不容易。大城市長期形成的“中心—外圍”結(jié)構(gòu)，難以在短時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)化為“多中心”結(jié)構(gòu)，虹吸效應(yīng)比比皆是。在上海和北京，早前郊區(qū)新城的城市功能不全，在生產(chǎn)和生活等方面都高度依賴中心城區(qū)，事實(shí)上扮演著衛(wèi)星城的角色。因此，近年來，北京、上海等超大城市又都重新提出規(guī)劃，要向郊區(qū)新城疏解中心城區(qū)過密人口和服務(wù)功能，進(jìn)一步做大新城。

在這種“中心—外圍”結(jié)構(gòu)中，人口集聚和經(jīng)濟(jì)集聚是兩個(gè)最容易體現(xiàn)的指標(biāo)。在外圍向中心轉(zhuǎn)化的過程中區(qū)域人口集聚程度和經(jīng)濟(jì)增長速度通常都會(huì)持續(xù)上升。因此，為了比較分析杭州郊區(qū)新城發(fā)展情況，本文從區(qū)域人口集聚和經(jīng)濟(jì)增長兩個(gè)角度進(jìn)行對比分析。在指標(biāo)選取方面，地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)是表示地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長最常用的指標(biāo)；財(cái)政收入反映當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入穩(wěn)定情況，也更真實(shí)反映地方經(jīng)濟(jì)增長狀況；人口比重是衡量一個(gè)地區(qū)城鎮(zhèn)化程度的重要指標(biāo)，人口比重上升預(yù)示著該地區(qū)城鎮(zhèn)化在加速。在集聚度測量方面，常見的有區(qū)位熵指數(shù)、區(qū)域基尼系數(shù)等方法。本文采用2019年的截面數(shù)據(jù)，因此直接進(jìn)行對比分析也可直觀反映情況。綜合考慮，本文參考夏驥(2020)研究成果，選取北京的大興、順義、昌平、通州，上海的嘉定、松江、青浦、奉賢，廣州的番禺、花都、南沙、增城，蘇州的吳江、昆山、常熟、張家港進(jìn)行比較；選取GDP占全市比重、常住人口占全市比重以及財(cái)政收入占全市比重三個(gè)指標(biāo)，衡量郊區(qū)新城經(jīng)濟(jì)和人口集聚情況(29)夏驥：《上海郊區(qū)新城的歷史演變與未來發(fā)展》，《科學(xué)發(fā)展》2020年第11期，第47-56頁。。

(一)從人口集聚角度比較

目前，大城市常住人口居住地與經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)域往往并不一致。例如，北京的昌平、大興和通州的居住人口占比遠(yuǎn)大于GDP占比，尤其是昌平和大興的常住人口占比(10%、7.95%)是GDP占比(3%、2.57%)的3倍多(見表1)，這說明北京實(shí)現(xiàn)“職住平衡”目標(biāo)的壓力依然較大。廣州的番禺、增城也承受較大的上下班人口出行壓力。這種現(xiàn)象可能與北京和廣州主動(dòng)規(guī)劃郊區(qū)新城承接主城區(qū)人口有著直接關(guān)系。2017年底以來，北京市屬行政單位陸續(xù)遷入通州，帶動(dòng)數(shù)十萬人口從城區(qū)向外疏解。上海幾個(gè)郊區(qū)新城的職住相對均衡。蘇州幾個(gè)郊區(qū)市相對較為獨(dú)立，所以基本實(shí)現(xiàn)了職住均衡。

表1 2019年北京、上海、廣州和蘇州郊區(qū)發(fā)展情況(30)注：(1)數(shù)據(jù)來源于各城市統(tǒng)計(jì)年鑒和統(tǒng)計(jì)公報(bào)；(2)考慮疫情影響，采用2019年的數(shù)據(jù)。

從總體上看，杭州的職住也相對較為平衡，大部分區(qū)縣的GDP占比和常住人口占比較為一致(見表2)?！笆濉币詠?，蕭山一直占據(jù)杭州常住人口約18%的比例。余杭的人口占比逐年提升，特別是從2015年的13.96%急速提高到2020年的20.13%，超過了蕭山。這反映出蕭山、余杭在吸納新增人口方面發(fā)揮了積極的作用，但是并不能充分反映它們在疏解杭州中心城區(qū)密集人口方面的成效。然而，富陽、臨安、桐廬、建德和淳安的常住人口占比逐年降低。其原因之一是這些區(qū)域缺乏高端的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，難以留住年輕人；

表2 “十五”以來杭州郊區(qū)發(fā)展情況(31)注：(1)數(shù)據(jù)來源于各城市統(tǒng)計(jì)年鑒和統(tǒng)計(jì)公報(bào)；(2)2020年蕭山區(qū)的指標(biāo)數(shù)據(jù)不包含大江東部分；(3)2020年人口數(shù)據(jù)采用第七次全國人口普查數(shù)據(jù)。

二是缺乏高端、時(shí)尚的生活配套服務(wù)設(shè)施，使許多大學(xué)畢業(yè)生和部分對生活品質(zhì)要求較高的人口無法在郊區(qū)得到相應(yīng)水平的服務(wù)。在富陽、臨安、桐廬、建德和淳安等地的鄉(xiāng)村調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大量的青壯年人口都去了杭州市區(qū)工作，這也部分解釋了常住人口比例下降的原因。

(二)從增長極角度比較

蘇州的“多中心”格局最為明顯，因?yàn)橄螺牭睦ド健埣腋?、常熟、太倉都具備強(qiáng)大的制造業(yè)基礎(chǔ)，在全國百強(qiáng)縣排名中基本保持前十位，而且各縣級市發(fā)展較為獨(dú)立。廣州郊區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長極也較為明顯，上海和北京四個(gè)郊區(qū)新城的經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入比重都普遍較低。

相較而言，杭州的蕭山、余杭和濱江三個(gè)區(qū)在經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入方面占比較高，與蘇州較為相似，在一定程度上體現(xiàn)了杭州多年來培育形成的“多中心”趨勢。“十五”以來，杭州周邊各區(qū)縣市GDP占全市比重總體呈現(xiàn)：蕭山>余杭>富陽>臨安>建德>桐廬>淳安。財(cái)政收入占比情況與GDP占比類似，總體呈現(xiàn)：蕭山>余杭>富陽>臨安>桐廬>建德>淳安(見表2)。由橫向比較可知，蕭山和余杭的經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大，富陽、臨安、桐廬、建德和淳安的經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小。經(jīng)濟(jì)增長是支撐郊區(qū)新城規(guī)劃發(fā)展的基石，只有依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展，才能為新城建設(shè)提供源源不斷的發(fā)展動(dòng)力。由縱向比較可以發(fā)現(xiàn)，從“十五”開始，余杭在全市的GDP比重和財(cái)政收入比重都在穩(wěn)步提升，特別是余杭在引入阿里巴巴之后，經(jīng)濟(jì)增長快速提升，GDP占比從2015年的13.34%提高到2020年的18.95%。蕭山是我國的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，一直占據(jù)杭州市較高的經(jīng)濟(jì)增長比重。

杭州行政區(qū)劃調(diào)整后，大江東區(qū)塊劃歸錢塘區(qū)，蕭山的GDP占比仍然有11.35%，錢塘區(qū)的GDP占比也有6.8%。蕭山和錢塘都具有深厚的制造業(yè)基礎(chǔ)，原來的下沙副城綜合發(fā)展較為成熟，因此未來蕭山和錢塘的經(jīng)濟(jì)增長也都被普遍看好。余杭區(qū)拆分為新余杭區(qū)和臨平區(qū)后，估計(jì)GDP占比也可能分別在13%和6%左右?！耙恢魅薄备窬忠詠?，臨平的定位是杭州的副中心，因此近20年的發(fā)展已經(jīng)集聚了大量優(yōu)質(zhì)的城市服務(wù)資源，建立了相對完善的交通設(shè)施，未來城市發(fā)展重心也將更加聚焦；新的余杭區(qū)目前更像是以科技創(chuàng)新為主導(dǎo)的功能產(chǎn)業(yè)區(qū)，隨著火車西站樞紐建成以及“云城”規(guī)劃落地，余杭新城必將成為杭州的重要增長極。但是，富陽、臨安、桐廬、建德和淳安的經(jīng)濟(jì)增長比重在不斷降低。從更加現(xiàn)實(shí)的財(cái)政收入來看，2020年富陽、臨安、桐廬、建德和淳安的占比均在4%以下，甚至還低于2000年的水平，也顯著低于同年份的GDP比重。不難發(fā)現(xiàn)，杭州的“中心—外圍”空間格局仍然較為明顯。

因此，從增長極角度看，蕭山、余杭、錢塘和臨平都具有較強(qiáng)的制造業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，具備構(gòu)建獨(dú)立新城、輻射周邊的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。然而，富陽、臨安、桐廬、建德和淳安的經(jīng)濟(jì)引擎作用難以充分發(fā)揮。為此，杭州又進(jìn)一步提出了“因地制宜、揚(yáng)長補(bǔ)短、特色發(fā)展”的思路，把郊區(qū)新城按資源稟賦分為三種類型。一是把產(chǎn)業(yè)先發(fā)優(yōu)勢明顯、城市建設(shè)相對成熟的蕭山、余杭、臨平定位為重要增長極；二是把具有廣闊產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的錢塘、富陽、臨安打造為魅力新城區(qū)；三是把經(jīng)濟(jì)總量較低但生態(tài)資源豐富的桐廬、淳安和建德打造成為大花園(32)《中共杭州市委關(guān)于制定杭州市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，《杭州日報(bào)》2020年12月28日，第A01版。。通過不同定位、差異競爭，有助于各郊區(qū)新城實(shí)現(xiàn)資源合理配置，避免內(nèi)部同質(zhì)化競爭。

四、上海郊區(qū)新城建設(shè)對杭州的啟示

上海是我國最早規(guī)劃建設(shè)郊區(qū)新城的城市。建設(shè)期間，由于存在各種認(rèn)知偏差、制度設(shè)計(jì)滯后、城市功能欠缺以及內(nèi)外交通體系的缺乏，使得上海郊區(qū)新城的階段性目標(biāo)也在動(dòng)態(tài)變化，與預(yù)期目標(biāo)仍存有差距(33)夏驥：《上海郊區(qū)新城的歷史演變與未來發(fā)展》，《科學(xué)發(fā)展》2020年第11期，第47-56頁。。為此，上海根據(jù)形勢變化不斷調(diào)整建設(shè)方案和規(guī)劃目標(biāo)，反復(fù)強(qiáng)調(diào)郊區(qū)新城的獨(dú)立性和綜合性，并分層推進(jìn)，將其逐步從“郊區(qū)的新城”建設(shè)成為真正的“新城”。上海經(jīng)驗(yàn)對杭州郊區(qū)新城的規(guī)劃建設(shè)具有借鑒意義。

(一)上海郊區(qū)新城的歷史演化和發(fā)展趨勢

改革開放以來，上海在不斷構(gòu)建完善“中心城—衛(wèi)星城—郊縣小城鎮(zhèn)”的城市空間結(jié)構(gòu)(34)王劍、熊魯霞、黃吉銘：《理想的堅(jiān)持與方法的探索——上海市城市總體規(guī)劃和建設(shè)發(fā)展70年》，《城鄉(xiāng)規(guī)劃》2019年第5期，第56-66頁。。這種以發(fā)展工業(yè)為主要任務(wù)的衛(wèi)星城主導(dǎo)了20世紀(jì)八九十年代上海的城鎮(zhèn)體系建設(shè)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)快速增長，但是城市功能極為薄弱(35)夏驥：《上海郊區(qū)新城的歷史演變與未來發(fā)展》，《科學(xué)發(fā)展》2020年第11期，第47-56頁。。

2000年前后，隨著城鄉(xiāng)關(guān)系的深刻變化，上海郊縣集中進(jìn)行了一輪行政區(qū)劃調(diào)整，陸續(xù)對金山縣、松江縣、青浦縣、奉賢縣和南匯縣進(jìn)行撤縣建區(qū)。《上海市城市總體規(guī)劃(1999—2020年)》首次提出了“郊區(qū)新城”的概念，并取消了“衛(wèi)星城”，推進(jìn)人口向郊區(qū)新城集聚。該規(guī)劃對郊區(qū)新城的定位是城市功能完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理的中等規(guī)模城市。郊區(qū)新城在布局上整合了原來衛(wèi)星城、縣政府所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、重點(diǎn)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)和重點(diǎn)工業(yè)園區(qū)等?！笆濉逼陂g，上海重點(diǎn)規(guī)劃“一城九鎮(zhèn)”，其中“一城”指松江新城，“九鎮(zhèn)”包括高橋、楓涇等9個(gè)中心鎮(zhèn)。到2004年，上海又?jǐn)U充了臨港新城、嘉定新城。然而，這些中心鎮(zhèn)由于產(chǎn)業(yè)支撐不足、城鎮(zhèn)配套設(shè)施滯后，大部分居民依然要到市區(qū)上班。中心鎮(zhèn)的布局依然未起到疏導(dǎo)城市中心區(qū)人口到郊區(qū)就業(yè)和居住的功能。

為加快促進(jìn)中心城區(qū)人口疏解，“十一五”期間，上海進(jìn)一步擴(kuò)大郊區(qū)新城數(shù)量，由原來的3個(gè)逐步擴(kuò)充到9個(gè)，其中重點(diǎn)依然是推進(jìn)松江、嘉定和臨港3個(gè)新城的建設(shè)。郊區(qū)新城建設(shè)的重點(diǎn)是依托開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)基地的建設(shè)，同步推進(jìn)高速公路、軌道交通等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！笆晃濉蹦┢冢虾Ｃ總€(gè)郊區(qū)都在重點(diǎn)打造一座郊區(qū)新城，并基本奠定了上海城市整體空間格局。

“十二五”期間，上海進(jìn)一步豐富了郊區(qū)新城的內(nèi)涵。首次提出將郊區(qū)新城打造為“長三角地區(qū)綜合性節(jié)點(diǎn)城市”，提高了郊區(qū)新城的戰(zhàn)略定位，依據(jù)新城自身稟賦和特色，因地制宜進(jìn)行產(chǎn)業(yè)引入和項(xiàng)目建設(shè)。例如，將嘉定新城、松江新城建成長三角地區(qū)綜合性節(jié)點(diǎn)城市；將南匯新城建成綜合性現(xiàn)代化濱海城市。另外，上海還提出了“產(chǎn)城融合”概念，強(qiáng)調(diào)在郊區(qū)新城建設(shè)過程中要緊密統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)基地、工業(yè)園區(qū)、服務(wù)區(qū)和居住區(qū)，進(jìn)一步完善市內(nèi)交通和樞紐網(wǎng)絡(luò)，提高教育、醫(yī)療、生活服務(wù)等配套設(shè)施數(shù)量和質(zhì)量，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展與新城建設(shè)有機(jī)結(jié)合、綜合發(fā)展。

“十三五”時(shí)期，上海延續(xù)“多中心”思路，制定《上海市城市總體規(guī)劃(2017—2035年)》，將綜合條件較強(qiáng)的松江新城、青浦新城、嘉定新城、南匯新城和南橋新城五個(gè)郊區(qū)新城打造成為長三角城市群綜合性節(jié)點(diǎn)城市。從大城市群和大都市圈的高度重新審視郊區(qū)新城建設(shè)，將其定位從之前的“長三角地區(qū)”綜合性節(jié)點(diǎn)城市提升為“長三角城市群”綜合性節(jié)點(diǎn)城市。這意味著上海郊區(qū)新城發(fā)展不僅要緊跟上海市的大規(guī)劃，還要主動(dòng)融入和承接長三角乃至全球資源的戰(zhàn)略布局，以一個(gè)獨(dú)立城市的姿態(tài)迎接全球化的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

(二)松江新城的規(guī)劃模式

松江新城位于上海市西南，距市中心約40公里，是上海最早規(guī)劃和重點(diǎn)建設(shè)的郊區(qū)新城，也是上海重要的先進(jìn)制造業(yè)基地。根據(jù)《上海市城市總體規(guī)劃(2017—2035年)》《上海市松江區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃(2017—2035年)》，松江新城將發(fā)展成為長三角城市群中具有輻射帶動(dòng)能力的綜合性節(jié)點(diǎn)城市，是上海國際大都市的西南門戶，是上海面向滬杭方向的綜合性服務(wù)區(qū)，要最終建成“科創(chuàng)、人文、生態(tài)”的現(xiàn)代化宜居城市。在空間格局上，整個(gè)松江區(qū)將規(guī)劃形成“一廊一軸、五帶四片”的空間結(jié)構(gòu)，其中“一廊”為G60滬杭發(fā)展廊，“四片”為劃分的四個(gè)城市戰(zhàn)略片區(qū)：新城片區(qū)、東北片區(qū)、西北片區(qū)、浦南片區(qū)，并賦予不同功能(見圖3)。

圖3 上海市松江區(qū)空間規(guī)劃示意圖

松江新城規(guī)劃范圍涵蓋7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、國家級松江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和出口加工區(qū)，包括城市生活區(qū)、工業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)、大學(xué)城，規(guī)劃人口約74.7萬人。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，松江新城以長三角G60科創(chuàng)走廊國家戰(zhàn)略平臺(tái)優(yōu)勢為依托，在以下四個(gè)方面實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破：一是以智能制造裝備為主導(dǎo)，可依托現(xiàn)有的龍頭和重點(diǎn)企業(yè)；二是聚焦新一代電子信息產(chǎn)業(yè)，以集成電路產(chǎn)業(yè)為核心，提升現(xiàn)有電子信息企業(yè)發(fā)展能級；三是發(fā)揮佘山國家旅游度假區(qū)輻射帶動(dòng)作用，依托傳統(tǒng)影視產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)展旅游影視產(chǎn)業(yè)；四是加快引進(jìn)建設(shè)一批重大項(xiàng)目和創(chuàng)新平臺(tái)，培育發(fā)展生物醫(yī)藥、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等產(chǎn)業(yè)。

(三)上海郊區(qū)新城建設(shè)的啟示

1.產(chǎn)業(yè)具有支撐性。上海郊區(qū)新城源于早期以工業(yè)為特色的衛(wèi)星城。例如，松江衛(wèi)星城的儀表輕紡工業(yè)，嘉定衛(wèi)星城的電子和科研，閔行衛(wèi)星城的機(jī)電工業(yè)，安亭衛(wèi)星城的汽車工業(yè)以及吳涇衛(wèi)星城的化學(xué)工業(yè)等，都具有深厚的工業(yè)土壤。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級，目前上海重點(diǎn)打造的五大新城，其產(chǎn)業(yè)集聚已具備相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，如松江的G60科創(chuàng)走廊、嘉定的智能汽車、青浦的華為研發(fā)中心、奉賢的東方美谷、南匯的集成電路和人工智能。

2.政策具有連貫性?！笆濉背跗谏虾Ｊ状翁岢觥敖紖^(qū)新城”的概念，打造松江新城，后期將新城數(shù)量擴(kuò)大到3個(gè)；“十一五”期間，又將3個(gè)逐步擴(kuò)充到9個(gè)；“十二五”期間，在延續(xù)政策的情況下突出因地制宜，打造不同特色新城；“十三五”和“十四五”時(shí)期重點(diǎn)打造基礎(chǔ)較好的五大新城，并把“郊區(qū)新城”升級為“新城”。20年來，上海一直在圍繞新城做文章，努力實(shí)現(xiàn)多中心化發(fā)展。

3.定位具有戰(zhàn)略性。2000年前后，上海集中進(jìn)行大規(guī)模撤縣建區(qū)，并提出了“郊區(qū)新城”規(guī)劃，既要做大城市規(guī)模，又要實(shí)現(xiàn)多中心化發(fā)展。2010年國務(wù)院批準(zhǔn)長三角區(qū)域規(guī)劃后，上海迅速提出了要將郊區(qū)新城打造成為“長三角地區(qū)綜合性節(jié)點(diǎn)城市”。2018年長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略正式提出后，上海從大城市群和大都市圈的高度重新審視郊區(qū)新城建設(shè)，將定位從“長三角地區(qū)”綜合性節(jié)點(diǎn)城市提升為“長三角城市群”綜合性節(jié)點(diǎn)城市。上海能根據(jù)國內(nèi)和國際發(fā)展趨勢對郊區(qū)新城發(fā)展定位迅速作出回應(yīng)和調(diào)整。

4.規(guī)劃具有全局性。郊區(qū)新城具體規(guī)劃立足于整個(gè)行政轄區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，并將郊區(qū)新城作為本區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略重心和核心驅(qū)動(dòng)。體現(xiàn)在范圍上，新城的規(guī)劃面積要足夠大、要素要足夠豐富。例如，松江新城涵蓋了7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，包括城市生活區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)、大學(xué)城等，規(guī)劃人口約75萬人，并以松江新城為戰(zhàn)略核心帶動(dòng)松江全區(qū)向G60科創(chuàng)走廊協(xié)同發(fā)展。小規(guī)模的新城只能作為本區(qū)縣的一個(gè)增長板塊，其要素資源難以支撐成為區(qū)域發(fā)展的主角。

五、對杭州郊區(qū)新城規(guī)劃發(fā)展的建議

郊區(qū)新城通常承載著三種任務(wù)：一是加快經(jīng)濟(jì)增長，打造區(qū)域發(fā)展新增長極；二是促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)職住均衡；三是疏解大城市中心城區(qū)過密人口與城市功能。杭州“十四五”規(guī)劃提出，推進(jìn)郊區(qū)新城建設(shè)，遏制城市單體規(guī)模無序蔓延，形成“一核九星”的多中心、組團(tuán)式發(fā)展形態(tài)。這契合了當(dāng)前對職住均衡的呼吁，但是在郊區(qū)新城規(guī)劃理念上還應(yīng)適度超前，不僅要合理定位郊區(qū)新城與杭州主城的關(guān)系，尋找自身的角色定位，形成組團(tuán)式發(fā)展形態(tài)，而且還應(yīng)該考慮與毗鄰區(qū)域的聯(lián)動(dòng)，著眼于浙江大灣區(qū)、大花園、大通道、大都市區(qū)建設(shè)，著眼于長三角一體化布局。

(一)將郊區(qū)新城打造成為區(qū)域增長極

1.打造區(qū)域增長極是郊區(qū)新城的基礎(chǔ)定位。早期全國各地規(guī)劃建設(shè)衛(wèi)星城的主要目的就是發(fā)展工業(yè)；近年來，各地規(guī)劃郊區(qū)新城的首要任務(wù)是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，打造“多點(diǎn)位”經(jīng)濟(jì)增長空間，提升要素邊際生產(chǎn)效率。作為浙江沿海城市，杭州要解決城市中心城區(qū)空間狹小的問題，就應(yīng)該充分發(fā)揮郊區(qū)腹地的空間增量，培育多極增長的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局。對產(chǎn)業(yè)先發(fā)優(yōu)勢較為明顯的部分郊區(qū)，要支持和強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)特色，形成多極增長，提早預(yù)防數(shù)字經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入穩(wěn)定期后杭州經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)能問題。

2.郊區(qū)新城需要為傳統(tǒng)制造業(yè)提供棲息地。早前杭州在“退二進(jìn)三”中流失了一些優(yōu)秀的工業(yè)企業(yè)，而目前也有一些大企業(yè)由于各種外部因素正面臨搬遷的困境。在當(dāng)前杭州制造業(yè)轉(zhuǎn)型滯后的情況下，更應(yīng)該在郊區(qū)新城為這些大企業(yè)提供發(fā)展空間，以期為杭州作出更大貢獻(xiàn)。因此，在新一輪的郊區(qū)新城規(guī)劃中，要堅(jiān)決摒棄“制造業(yè)低端論”的思想，不能只注重?zé)衢T的信息產(chǎn)業(yè)，也要重視傳統(tǒng)制造業(yè)，為城市工業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)大支撐。

3.郊區(qū)新城還要成為先進(jìn)制造業(yè)的主陣地。發(fā)展新制造業(yè)是當(dāng)前及未來城市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的核心動(dòng)力。上海在每個(gè)郊區(qū)新城都布點(diǎn)了新制造業(yè)：國家智能網(wǎng)聯(lián)汽車(上海)試點(diǎn)示范區(qū)落戶嘉定新城，集聚發(fā)展新能源和智能網(wǎng)聯(lián)汽車、智能傳感器等產(chǎn)業(yè)；華為研發(fā)中心落戶青浦新城，推進(jìn)上海新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和智慧城市建設(shè)。杭州郊區(qū)新城也需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上引導(dǎo)先進(jìn)制造業(yè)做大做強(qiáng)。如果杭州每個(gè)郊區(qū)新城都有一到兩個(gè)主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)，就能集聚數(shù)萬乃至數(shù)十萬高端制造人員、研發(fā)人員。這些人員工作、生活都在郊區(qū)新城，高水平的產(chǎn)城融合就可能實(shí)現(xiàn)，郊區(qū)新城也將真正成為杭州增長極。

(二)將郊區(qū)新城打造成為綜合性城市

1.不能忽視“兩張皮”問題。為了增強(qiáng)地區(qū)發(fā)展動(dòng)力，杭州幾乎所有郊區(qū)縣在轄區(qū)周邊規(guī)劃建設(shè)不同類型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。然而，往往由于過分注重工業(yè)企業(yè)的集聚，使園區(qū)缺乏社區(qū)單元和生活氣息。原有區(qū)域范圍內(nèi)的項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)，多數(shù)仍然由工業(yè)園區(qū)和城鎮(zhèn)街道各自負(fù)責(zé)，在實(shí)際工作中缺乏溝通和協(xié)調(diào)，“兩張皮”現(xiàn)象普遍存在。與此同時(shí)，由于缺乏工業(yè)企業(yè)帶來的大量稅收支持，屬地或相鄰城鎮(zhèn)只能依靠傳統(tǒng)的消費(fèi)服務(wù)獲取經(jīng)濟(jì)收入，使得城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力受限，始終難以做大做強(qiáng)。因此，要解決工業(yè)園區(qū)游離于新城之外的現(xiàn)象，就要解決“兩張皮”問題，必須把各類工業(yè)園區(qū)納入郊區(qū)新城規(guī)劃和管理，讓園區(qū)的產(chǎn)業(yè)滋養(yǎng)郊區(qū)新城，讓郊區(qū)新城的服務(wù)保障園區(qū)建設(shè)，形成產(chǎn)城融合，實(shí)現(xiàn)職住平衡。

2.不能輕視城市功能建設(shè)。多數(shù)地方政府認(rèn)為建設(shè)郊區(qū)新城就是要大規(guī)模開發(fā)建設(shè)，往往注重項(xiàng)目開發(fā)而忽視如何更好地承接城市服務(wù)功能，培育高層次的科教文衛(wèi)資源。為此，杭州郊區(qū)新城規(guī)劃建設(shè)一定要緊緊圍繞“產(chǎn)業(yè)特色突出、服務(wù)功能跟進(jìn)”原則，以打造綜合性城市為最終目標(biāo)，首要解決職住分離的問題，著力培育并逐步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、文化、科技和生態(tài)等功能集聚發(fā)展。而實(shí)現(xiàn)這些功能的前提是要讓郊區(qū)新城有自我造血功能，需要在符合杭州市總體規(guī)劃前提下賦予郊區(qū)新城更多的城市規(guī)劃、服務(wù)配置和土地利用等方面的權(quán)力。

3.不能忽略疏解中心城區(qū)人口的任務(wù)。經(jīng)驗(yàn)表明，郊區(qū)新城由于相對較低的住房成本和制造業(yè)集聚，容易吸納城市新增人口，但難以有效疏解城市核心城區(qū)過密人口。各新城就業(yè)輻射范圍仍主要集中在其所屬行政轄區(qū)內(nèi)，對所屬區(qū)縣以外地區(qū)的就業(yè)吸引力較弱(36)鈕心毅、丁亮、宋小冬：《基于職住空間關(guān)系分析上海郊區(qū)新城發(fā)展?fàn)顩r》，《城市規(guī)劃》2017年第8期，第47-53頁。。因此，想要疏解中心城區(qū)人口到鄰近郊區(qū)，需要先將人口“引出去”，再把人口“留下來”?！耙鋈ァ弊詈玫霓k法還是大力發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，吸引城區(qū)高素質(zhì)人才去郊區(qū)新城工作；“留下來”就是要將教育、醫(yī)療衛(wèi)生等資源性功能向郊區(qū)新城疏解。

(三)將郊區(qū)新城打造成為杭州都市圈節(jié)點(diǎn)城市

1.提高戰(zhàn)略定位，放眼都市圈。如果說“綜合性城市”側(cè)重于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合、內(nèi)部循環(huán)，解決職住平衡，那么“節(jié)點(diǎn)城市”則側(cè)重于實(shí)現(xiàn)對外合作、外部循環(huán)，構(gòu)建城市群落。隨著長三角一體化發(fā)展的不斷推進(jìn)，上海將郊區(qū)新城定位于長三角乃至世界級城市群。杭州雖然不具備上海的能級，但隨著杭州都市圈的快速發(fā)展，應(yīng)該也有能力把郊區(qū)新城的規(guī)劃發(fā)展融入杭州都市圈的整體框架。要將郊區(qū)新城作為杭州都市圈中的節(jié)點(diǎn)城市，而非僅僅是杭州市的新城，要加強(qiáng)與毗鄰城市的一體化進(jìn)程，在交通、生產(chǎn)、物流、服務(wù)及信息等領(lǐng)域發(fā)揮重要樞紐功能。推動(dòng)杭州郊區(qū)新城與毗鄰區(qū)域的一體化合作，通過產(chǎn)業(yè)共興、邊界共融，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共富。

2.突破傳統(tǒng)思維，統(tǒng)籌全區(qū)域。要實(shí)現(xiàn)“郊區(qū)的新城”向“郊區(qū)新城”轉(zhuǎn)變，就應(yīng)打破對傳統(tǒng)新城的認(rèn)識(shí)，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，以區(qū)域整體轉(zhuǎn)型升級的思維統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)縣內(nèi)數(shù)個(gè)新城、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)和其他功能區(qū)之間的關(guān)系，構(gòu)建有機(jī)結(jié)合的通道，形成一個(gè)有凝聚力、輻射力、更加廣義的“郊區(qū)新城”。例如，上海的松江新城，規(guī)劃涵蓋了7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，涵蓋了城市生活區(qū)、工業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)、大學(xué)城等。杭州郊區(qū)新城規(guī)劃范圍也應(yīng)著眼于這個(gè)層次的定位，將本區(qū)縣內(nèi)分散的各類“小新城”和大小園區(qū)有機(jī)結(jié)合起來，形成一個(gè)“大新城”。只有這樣，才能更好配置全區(qū)資源，形成合力，有效發(fā)揮樞紐作用，體現(xiàn)出節(jié)點(diǎn)功能?？偟膩碚f，郊區(qū)新城規(guī)劃的起點(diǎn)要高，要有系統(tǒng)的、集成的規(guī)劃布局，對未來的長期發(fā)展留下足夠的拓展和想象空間。

六、結(jié)論及研究不足

建設(shè)郊區(qū)新城是解決當(dāng)前和未來我國特大城市中心城區(qū)人口和功能過密等問題的重要策略。但從實(shí)踐看，各地區(qū)對郊區(qū)新城的理解并不一致，特別是對郊區(qū)新城的規(guī)劃范圍和目標(biāo)定位缺乏前瞻性，使郊區(qū)新城在建設(shè)過程中往往容易偏離理想目標(biāo)。本文以杭州為例，對我國特大城市郊區(qū)新城建設(shè)進(jìn)行思考，通過與國內(nèi)城市的比較分析，總結(jié)和借鑒上海郊區(qū)新城的經(jīng)驗(yàn)，提出杭州郊區(qū)新城規(guī)劃發(fā)展的建議。筆者認(rèn)為，像杭州這類能級的城市，在規(guī)劃建設(shè)郊區(qū)新城時(shí)應(yīng)該努力做到以下三個(gè)方面。首先，要將郊區(qū)新城打造成為城市的經(jīng)濟(jì)增長極，為傳統(tǒng)制造業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)提供棲息地。其次，要將郊區(qū)新城打造成為綜合性城市，疏解城市核心區(qū)過密人口和功能，實(shí)現(xiàn)職住平衡。在這個(gè)過程中要特別注意園區(qū)(管委會(huì))和城鎮(zhèn)街道在實(shí)際工作推進(jìn)中“兩張皮”的問題。最后，要立足大都市圈的框架，將郊區(qū)新城打造成為節(jié)點(diǎn)城市，實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展。這一過程需要打破傳統(tǒng)的新城概念認(rèn)知，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌全區(qū)縣的資源，實(shí)現(xiàn)“郊區(qū)的新城”向“郊區(qū)新城”轉(zhuǎn)變。

本文還存在以下四方面的不足。第一，郊區(qū)新城規(guī)劃建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)過程，而本文對這一過程的理論闡述較為薄弱，特別是在理論模型構(gòu)建方面不夠深入。第二，在城市比較分析過程中采用的指標(biāo)變量不夠全面。事實(shí)上，衡量職住平衡的指標(biāo)除了GDP、常住人口和財(cái)政收入外，還需要有早晚高峰地鐵、公交的通勤數(shù)據(jù)。這些通勤數(shù)據(jù)能更直接反映就業(yè)人口在城市范圍內(nèi)的流動(dòng)情況，但是這些數(shù)據(jù)的獲取較為困難。第三，本文在城市比較分析中采用了截面數(shù)據(jù)，無法在趨勢上進(jìn)行比較，如果采用面板數(shù)據(jù)則分析將會(huì)更加深入。第四，由于篇幅關(guān)系，未對國際上一些典型的郊區(qū)新城進(jìn)行分析和總結(jié)。上述問題有待在后續(xù)研究中進(jìn)一步解決。