陜甘寧邊區政府公文演變研究

趙穎 羅艷麗

摘? 要：陜甘寧邊區政府公文為重要文書史、黨史研究文獻，本文通過縱向的歷史演變和橫向的文書種類變遷進行研究，分析文書改革是陜甘寧邊區政府公文發展的重要節點;公文文種的由繁趨簡和公文功能的交叉重合是邊區政府公文的顯著特點。簡化公文文種、規范公文程式、規范公文用語和改革公文處理制度是陜甘寧邊區政府公文制度改革的重要內容。

關鍵詞：陜甘寧邊區;公文;文種;制度;改革

Abstract： As an important document and Communist Party of China's history research document， studies the document reform through the vertical historical evolution and the horizontal document type change. It is analyzed that the document reform is an important node of the development of the government documents in the border area; The intersection of the document types from complex to simple and the function of official documents is the remarkable feature of the frontier government official documents. Simplifying the document types， standardizing the procedure， standardizing the terms of official documents and reforming the document processing system are important contents of the reform of the official document system of the government in Shaanxi Gansu Ningxia Border Region.

Keywords： Shaanxi Gansu Ningxia border region; Government documents; Types of documents; System;Reform

《陜甘寧邊區政府文件選編》（十四輯）收錄了1937年9月至1950年1月以陜甘寧邊區政府名義形成的重要公文，以及各級機關向邊區政府的發文，為陜甘寧邊區政府公文研究提供了翔實的歷史資料和豐富的文本文獻。本文以此為語料，對陜甘寧邊區政府公文進行梳理、歸類與研究，以期為當代文書檔案研究提供新的視角。

1 陜甘寧邊區政府公文的研究范疇

近年來，國內已有學者關注陜甘寧邊區政府公文的系統研究。如胡明波先生研究了建國前中國共產黨的公文文種和制度，其中包括了陜甘寧邊區政府時期公文的研究;再如劉美彤從文本分析中涉及陜甘寧邊區政府公文的文種、程式和語言特點的研究。其他相關研究涉及公文學、歷史學等領域，各有側重，然而陜甘寧邊區政府公文文種和制度的演變研究還有探討的空間。

1937年9月6日，陜甘寧邊區政府在延安正式成立，開啟中國共產黨發展史、中國革命斗爭史以及中國公文史上至關重要的新篇章。研究陜甘寧邊區政府的公文，首先要弄清對這一時期公文的定義及研究范疇。[1]

我國對公文概念的定義始于20世紀初。1916年7月29日，北洋政府公布的《公文程式》第一條稱：“凡處理公事之文件名曰公文。”①用說明語詞意義的方法，給“公文”下了定義，盡管對“公事”“文件”二詞的范圍尚未做出明確解釋，但從公文發展史來看，這是第一次給公文下定義。用李昌遠先生的話來說，這個定義是“具有開創意義”的。②1942年7月10日，國防最高委員會核定《公文程式條例修正草案》第一條規定：“凡稱公文者，謂處理公務之文書，其程式依本條例之規定?！雹蹖ⅰ肮摹倍x為處理公務的文書，依然沒有對公文的內涵做出完整的定義。[2]陜甘寧時期，對公文的定義尚沒有完整的界定，但大量文件出現“公文”一詞，包括1942年頒發的《陜甘寧邊區政府新公文程式》，直接將公文分為主要公文和輔助公文，未說明“公文”的內涵，也是默認了公文“處理公事之文件”的定義。

因此，陜甘寧時期對于“公文”仍沒有統一的定義，而我們可以依照當下對公文的認知將所謂“處理公事之文件”進行大致分類。據統計，《陜甘寧邊區政府文件選編》中涉及的陜甘寧邊區政府文件，共計44種，2739篇。其中，包括公務文書25種，2542篇;事務文書19種，197篇。

陜甘寧邊區政府公文，即以陜甘寧邊區政府或主席名義發出的公務文書，是本文的研究對象。而事務文書是黨政機關、企事業單位和社會團體在日常事務活動中，用以溝通信息、指導工作、總結得失、規劃工作的文體，具有非法定性?！蛾兏蕦庍厖^政府文件選編》涉及的事務文書包括條例、辦法、規則、章程、細則、規定、原則、講話（發言稿）、開幕詞與閉幕詞、信、書、大綱、綱要、規程、綱領、總結、計劃、方案、提案，由于篇幅限制，這19種文書不在本文的討論范圍內。

在《陜甘寧邊區政府文件選編》中，下行文是邊區政府或主席對下級機關或單位的行文，包括命令、通令、指令、批答、指示信等14種公文，共計1592篇，是陜甘寧邊區政府公文中種類和數量最多的公文。平行文是邊區政府或主席對平行機關或不相隸屬機關的行文，包括函（公函）、復函、便函、咨文、咨呈、通知等6種公文，共計342篇。上行文是邊區政府或主席對上級機關的行文，這類公文僅三十余篇，包括呈文、報告、簽呈3種公文，共計574篇。此外，陜甘寧邊區政府執政期間，還有多向行文的公文，包括電報和快郵代電2種公文，共計34篇。

值得一提的是，在《陜甘寧邊區政府文件選編》中，陜甘寧邊區政府在發文時以附件形式發布了許多上行文，它們是直屬下級機關向陜甘寧邊區政府的行文，公文種類不出呈文、報告的范疇。[3]

據筆者統計，這類公文有上百篇，遠遠多于以陜甘寧邊區政府名義發出的上行文。這類文件，嚴格意義講不屬于陜甘寧邊區政府公文的范疇，然而，從文書處理上看，它們是向政府的行文，反映了延安時期的政治、生產、生活狀況，體現了共產黨的文書處理水平和執政能力。因此，為了更好地了解陜甘寧邊區公文的全貌，筆者亦將這類文件作為本次研究對象，包含在陜甘寧邊區政府公文研究當中。陜甘寧邊區政府公文的研究范疇，如表1所示。

注1：統計數據以《紅色檔案：陜甘寧邊區政府文件選編》（陜西人民出版社，2014）為語料。2：上行文的公文數量的統計范圍，包括陜甘寧邊區政府的發文和各下級機關向陜甘寧邊區政府的行文。

2 陜甘寧邊區政府公文的階段性演變

2.1 公文文種的演變。公文文種是對用途不同的公文的劃分，反映了不同公文的性質和特點。為了更清楚地了解陜甘寧邊區政府的公文設置情況，筆者將這一時期的公文分為兩個時間段：第一階段為1937年1月至1942年1月，第二階段為1942年1月至1949年12月。之所以以1942年為時間節點，是因為1942年1月，邊區政府進行了一次公文改革，出臺了正式的公文程式條例，并頒布了《陜甘寧邊區政府新公文程式》，簡化了公文文種，規范了邊區政府的行文規則。同年，毛澤東發表了《反對黨八股》，從思想理論上，對黨八股現象給予抨擊。此后，邊區政府的公文發生了明顯變化。[4]

1937年9月至1942年1月：邊區政府的公文有23種，其中既有蘇維埃政府時期的通用公文，如“命令”“指令”“通告”等，又有中國共產黨根據工作需要新創的文種，如“指示信”等，又有沿襲北洋政府的公文文種，如“咨文”“咨呈”等，還有參照國民政府時期的公文文種，如“訓令”“指令”等。通過研究可以發現，陜甘寧邊區政府初期公文文種總體上不太規范，公文種類較為繁雜。

1942年1月至1949年12月：邊區政府公文的文種數量精簡，文種使用進一步規范化。這一階段，邊區政府的公文共有19種，除了《新公文程式》規定的10種公文外，還有通令、決定、咨文、指示等公文。相比前一階段，公文數量有所精簡，體現了公文文種自然淘汰的趨勢。值得注意的是，在這一階段，雖然《新公文程式》明確規定了政府使用的公文文種，但有一些舊的公文仍在使用。這在一定程度上反映了公文改革措施實施的延宕性。[5]

2.2 公文制度的改革

2.2.1 簡化公文文種。1931年11月，中央執行委員會第一次全體會議通過的《地方蘇維埃政府暫行組織條例》中，規定了公文名稱：上級對下級的有命令、指令、指示、決定，下級對上級的有報告書，平行的有信、電，政府向人民公布和宣傳政策用布告、通告、壁報，中央政府對外公布自己的政策主張用宣言、通電。陜甘寧邊區政府建立之初的公文文種，沿襲了這些規定。[6]

1942年1月，陜甘寧邊區政府秘書處印發了《陜甘寧邊區政府新公文程式》，將新公文規定為兩類：一類為主要公文，一類為輔助公文。主要公文有5種：命令、布告、批答、公函、呈文;輔助公文也有5種：指示信、報告、快郵代電、簽條、通知。另外，還規定：在新公文程式范圍里沒有規定的，如“任命狀”“護照”等，仍然可以采用舊公文程式。此次公文改革為政府公文確立了統一規范的標準，精簡了邊區通用文種數量，各文種有了明確的功能和適用范圍，提高了文書處理效率。[7]

2.2.2 優化公文程式。陜甘寧邊區政府成立后不久，為適應抗日政權機關工作的需要，將改革舊公文、創造新公文程式列為機關工作的一項迫切任務。1938年，在晉察冀邊區行政委員會發布《改革公文程式的理論與實際》四號指示信④，提出了公文改革的初創方案和具體辦法。與此同時，陜甘寧邊區政府也頒布了統一公文用紙的訓令，并制發了上、下、平行文公文用紙的式樣及公文格式的說明。⑤ 1942年《陜甘寧邊區政府新公文程式》對公文的行文格式、用紙制度、用印制度、歸檔制度等做出了明確的規定，⑥包括一律采用通俗的白話文、采用現代式的文章的構造法、要按照規定編字編號等。這些程式規定，有力地指導了當時的文書工作實踐，是中國公文制度的一次重要革新。

2.2.3 規范公文用語。陜甘寧邊區政府的文風改革主要包括提倡白話文和提倡簡潔的用語兩方面。《陜甘寧邊區政府新公文程式》規定：“公文里邊的文句，一律采用通俗的白話文，只要口頭講得出的，都可以照直寫上去。”⑦提倡簡潔的用語，不用陳舊的套話，如“案查”“案奉”“案據”“案準”“等因奉此”“等由準此”“仰即”“遵即”“相應”“批答”等等虛套。

2.2.4 改革公文處理制度。在抗日戰爭和解放戰爭的大背景下，陜甘寧邊區政府文書處理制度進一步民主化和科學化，最突出的有如下兩方面。

“一文一事”制度?！蛾兏蕦庍厖^政府新公文程式》規定：“每件公文，只能寫一件事情，或一個中心問題，如果是兩件以上不同的事情，或兩個以上不同的中心，應該分寫成兩件公文，以便收到公文的機關，好分開辦理;好分開來歸檔。”⑧

報告和請示制度。早在1931年，中共中央就規定下級必須定期向上級做口頭報告和書面報告。到了1948年1月，為了更好地掌握西北戰事情形和指導政策執行，中共中央發布了《關于建立報告制度的指示》，規定了黨和軍隊的報告制度。同年8月，又發布了《陜甘寧邊區政府關于厲行工作報告制度的指示》⑨對重要問題報告、書面報告、總結報告等作了明確規定。報告和請示制度一定程度上克服了黨內和部隊內的無紀律和無政府傾向，在此之后，陜甘寧邊區政府繼續推進公文改革，不斷完善公文處理制度。

3 陜甘寧邊區政府常用公文的時空演變

本文主要研究了《陜甘寧邊區政府文件選編》中一些常用公文的演變，這些常用公文的數量如圖所示：

3.1 下行文的演變?！蛾兏蕦庍厖^政府文件選編》中的下行公文有命令（令）、通令、指令、決定、意見、指示、訓令、決議、答復、批復、批答、批示、指示信、布告等14種，用于邊區政府向所屬政府機關發文，本文討論最有代表性的“命令”和“批答”。

3.1.1? 命令——最常用的指揮性公文。在14種下行公文中，“命令”的使用時間貫穿邊區政府的始末，是典型的指揮類公文。《陜甘寧邊區政府文件選編》中的“命令”有583篇，是使用頻率最高的公文。陜甘寧邊區政府的“命令”使用范圍非常廣泛，如《陜甘寧邊區政府命令——頒布<政務人員交代條例>》⑩，用于公布陜甘寧邊區的重要法規、條例;《陜甘寧邊區政府命令——關于成立陜甘寧邊區禁煙督察處事》⑾，用于宣布設立組織機構?！缎鹿某淌健分校瑢Α懊睢钡氖褂靡幎椋?/p>

凡是公布法令、條例的，或是命令所有機關注意某件事或辦某件事的，或是單獨命令某個機關注意某件事或辦某件事的，或是轉令某個機關注意某件事或辦某件事的，一律用命令。不再用“訓令”“通令”等字樣。⑿

“訓令”是上級機關或長官主動向下級發文時使用的指揮性公文?！巴睢笔巧霞壐鶕骋皇轮贫ǚ椒ā⒁幎ɑ蜃⒁馐马棧⒁笙录壸裾請绦械闹笓]性公文。隨著實際工作需要，“訓令”“通令”逐漸淘汰，其功能合并到“命令”當中，體現了文體的歸并與簡化，是文體演變與發展中不容忽視的內在規律。

3.1.2 批答——后期產生的主要公文。在《陜甘寧邊區政府文件選編》第五卷中出現了批答這一新文種，同時“指令”這一文種漸漸不被使用。在這之后的每一卷中，批答都是使用最多的文種之一，共369篇，其重要性不言而喻。這是一個值得注意的現象。

1942年邊區政府公布的《新公文程式》中，新增了“批答”這一文種，用于代替指令。邊區政府根據需要，將“指令”改為“批答”，主要是因為文種名稱一般能夠直接揭示該文種的功能，在人們對文種功能的認識不斷深入的過程中，文種名稱也會發生變化。從名稱來看，“指令”具有“指示命令”的意思，帶有強行命令的語氣，而“批答”是批示答復之意，同“指令”相比，不僅去掉了指令中強硬的命令色彩，而且更好地反映了“指令”用途。批答這一文體出現后，邊區政府一直使用這一文體，直至新中國成立。

3.2 上行文的演變?！蛾兏蕦庍厖^政府文件選編》中的上行公文有呈文（呈）、報告、簽呈3種，用于下級機關向陜甘寧邊區政府行文。“簽呈”在陜甘寧邊區政府文件中數量很少，只有1篇，不具代表性，因此本文只討論呈文（呈）和報告的演變。

3.2.1 呈文（呈）——時間跨度最長的上行文。“呈”是民國時期產生的公文文種。1912年1月，南京臨時政府在內務部頒發公文程式規定：“呈”是“下級公署職員行用于上級公署職員，及人民行用于公署職員”時所用的文種。此后，“呈”的使用頻率越來越高，被廣泛運用于上行文件中。共產黨成立后，“呈”仍被廣泛使用，用于下級機關或人員向上級機關或人員行文。

“呈”和“呈文”是功能相同而名稱有差異的文種，二者的名稱隨著文書工作的簡化而逐漸統一。1942年，《陜甘寧邊區政府新公文程式》規定：“凡下級對上級、人民對政府有所陳述、請求、要求的，一律用呈文。”⒀“呈文”是陜甘寧邊區政府時期使用頻率最高、使用時間最長的上行文，包括各直屬下級機關向邊區政府的行文在內，共370篇呈文。在《陜甘寧邊區政府文件選編》中的呈文，多為人民或下級機關對政府陳情，或希望政府解決困難。如《李生智本人呈文》⒁，就工商違法與禁政問題向政府反映，并希望提請訴訟;又如《稅務總局呈文》⒂，就查職局科員馮維賢瀆職貪污販藏煙土一案，向財政廳反映情況，匯報調查結果，并請求指示。

新中國成立后，“呈”這一公文文體被廢止，其他具有相同或相近職能的文體得到使用，如“請示”等。

3.2.2 報告——綜合匯報的上行文。報告這一文種被陜甘寧邊區政府長期使用，主要用于下級機關向上級機關匯報工作。其實，“報告”在上行文中是一種比較典型的文體，共202篇。它的頻繁使用，可以看出這一時期下級機關政府向邊區政府匯報工作或請示事項等活動的頻率非常高。

“報告”最早出現在1931年，中央工農民主政府頒布的《蘇維埃地方政府的暫行組織條例》中就有包含“報告”和“請示”的報告書，此時的“報告”和“請示”常?；煊?。1942年，《陜甘寧邊區政府新公文程式》規定，“凡下級對上級做每月報告或三月報告，即凡帶總結性報告，一律用報告”⒃，對報告的使用范圍作出明確規定。從文獻中可以發現，邊區政府的報告一般是一段時間內的綜合性或專題性工作匯報，其中也包括請求上級指示。如《邊府總務處總結報告》⒄匯報了上一年的工作情況以及存在的優缺點，同時提到了請求邊區政府撥款的事項，還帶有“請示”的傾向性，這是與當下“報告”文種的差異之處。

3.3 平行文的演變。陜甘寧邊區政府的平行文有公函（函）、便函、復函、咨文、咨呈、通知等6種。其中“函”類公文和“通知”使用頻率相對較高，加之《陜甘寧邊區政府新公文程式》規定的平行文有“公函”和“通知”，因此本文對它們分別加以討論。[8]

3.3.1 “函”類公文——最主要的商洽性公文。公函（函）、便函、復函都是“函”類公文，它們因用途的細微差別而有所區分，并隨著文書工作的發展而逐漸合并。

陜甘寧邊區政府對“函”和“公函”未作出明確分辨，而1949年華北人民政府把“函”和“公函”列為一類，因此二者可以被視為同一文種?！肮ê笔枪伯a黨成立之后才被廣泛使用的一種公文。《陜甘寧邊區政府新公文程式》指出：“凡是平行機關互相詢問、互相關照、互相請求的，一律用公函?！瓩C關的系統不同，無論雙方機關的等級有怎樣區別，也采用公函?！雹帧皬秃笔菍砗幕貜?，但界限不十分明晰。有時是對下級單位呈文的回復，有時與“公函”的使用范圍重合。如《陜甘寧邊區政府公函——為函復郵電檢查已命令停止事》實際上是邊區政府給朱德總司令、葉劍英參謀長的復函。

“便函”是平行機關或不相隸屬機關、個人之間商洽工作的簡便函件。功能同“函”相同，格式與信件相同。新中國成立前后，“函”類公文逐漸合并，體現了陜甘寧邊區文書工作簡便化和高效化。

3.3.2 通知——最常用的告知性公文。陜甘寧邊區政府公文中的布告、通知，就屬于這類公文?！蛾兏蕦庍厖^政府新公文程式》指出：“凡是對本機關內，或對本機關外的機關或個人，有所通報、通知的一律用通知，不再用‘通報?！薄巴ㄖ痹陉兏蕦庍厖^政府文件中的使用頻率較高，共126篇，主要是公布一般事項或需要周知的重要事項。《陜甘寧邊區政府辦公廳通知》 公布了關于懸掛國旗應注意的事項;《陜甘寧邊區財政廳通知》 發布了關于財政收支幣位的通知，希望各部門周知。[9]

“通知”在中國公文發展中使用時間長，使用頻率高，直到今天仍在使用。但是其內涵與2012年頒布的《黨政機關公文處理工作條例》中的“通知”有細微差別。從使用范圍上看，陜甘寧邊區政府的“通知”是對邊區政府機關內外的機關或個人有所告知時使用的文種，告知范圍較大;而當下的黨政機關使用的“通知”，用于向下級機關或有關單位發布應當周知的事項，告知范圍較小。從使用頻率上看，相較今天而言，陜甘寧邊區政府前期的“通知”使用并不十分頻繁，解放戰爭后期，使用頻率才逐漸增加。而當今黨政機關的“通知”，使用范圍非常廣泛，使用頻率也更高。[10]

*本文系陜西省社科界2021年度重大理論與現實問題研究項目“陜甘寧邊區政府公文與黨的執政效能研究（項目編號：2021HZ0513）”階段性成果。

注釋：

①中國第二歷史檔案館.民國時期文書工作和檔案館工作資料選編[M].北京：檔案出版社，1987：99.

②李昌遠.中國公文發展簡史[M].上海：復旦大學出版社，2007：134.

③中國第二歷史檔案館.民國時期文書工作和檔案館工作資料選編[M].北京：檔案出版社，1987：272.

④《晉察冀邊區改革公文程式的理論與實際》，原件存中央檔案館。

⑤張嵐，王錫榮.周文紀念集[M].上海：上海文藝出版社，2002：137.

⑥⑦⑧⑨⑩⑾⑿⒀⒁⒂⒃⒄⒅《紅色檔案——延安時期檔案文獻匯編》編委會.陜甘寧邊區政府文件選編：第五卷[M].西安：陜西人民出版社，2014.

參考文獻：

[1]紅色檔案：延安時期文獻檔案匯編編委會.陜甘寧邊區政府文件選編：十四卷[M].西安：陜西人民出版社，2014.

[2]張曉青.中國公文史學[M].北京：經濟科學出版社，2014.

[3]沈蕾.民國時期公文程式研究[M].北京：世界圖書北京出版公司.2014.

[4]李昌遠.中國公文發展簡史[M].上海：復旦大學出版社，2007.

[5]艾紹潤，高海深.陜甘寧邊區法律法規匯編[M].西安：陜西人民出版社.2007.

[6]王銘.公文選讀自學輔導[M].沈陽：遼寧大學出版社.2002.

[7]張嵐，王錫榮.上海魯迅紀念館編.周文紀念集[M].上海：上海文藝出版社.2002.

[8]齊心，張馨.陜甘寧邊區政府成立五十周年論文選編[M].西安：三秦出版社，1988.10.

[9]中國第二歷史檔案館編.民國時期文書工作和檔案工作資料選編[M].北京：檔案出版社，1987.07.

[10]靳蘄.公文法程[M].上海：商務印書館.1938.

（作者簡介：陜西師范大學文學院 來稿日期：2021-04-26）