“一把手”權(quán)力監(jiān)督制度化的重要意義

李輝

【關(guān)鍵詞】一把手 黨內(nèi)監(jiān)督 制度化 【中圖分類號】D262 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

2021年6月1日，新華社全文公布了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》是我們黨制定的首個(gè)專門針對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的重要文件，其核心要義是加強(qiáng)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督。這來自于對“新時(shí)代堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，提高黨的建設(shè)質(zhì)量，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的必然要求”①，以及“對‘一把手監(jiān)督仍是薄弱環(huán)節(jié)，完善黨內(nèi)監(jiān)督體系、落實(shí)監(jiān)督責(zé)任的任務(wù)依然十分緊迫”②的現(xiàn)實(shí)狀況。《意見》的出臺，既是對“一把手”監(jiān)督很好的階段性總結(jié)和集成，也是值得稱道的制度化努力和嘗試。那么，“一把手”權(quán)力監(jiān)督制度化的意義究竟何在？

“一把手”監(jiān)督制度是中國特色黨和國家權(quán)力監(jiān)督制度體系的重要組成部分

在黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，第十四條為：“堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。”其中第一部分就是“健全黨和國家監(jiān)督制度”，具體要求如下：“完善黨內(nèi)監(jiān)督體系，落實(shí)各級黨組織監(jiān)督責(zé)任，保障黨員監(jiān)督權(quán)利。重點(diǎn)加強(qiáng)對高級干部、各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，完善領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督制度，破解對‘一把手監(jiān)督和同級監(jiān)督難題。強(qiáng)化政治監(jiān)督，加強(qiáng)對黨的理論和路線方針政策以及重大決策部署貫徹落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，完善巡視巡察整改、督察落實(shí)情況報(bào)告制度。深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)上級紀(jì)委監(jiān)委對下級紀(jì)委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化。完善派駐監(jiān)督體制機(jī)制。推進(jìn)紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接，健全人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督職能作用。以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)。”

根據(jù)黨的十九屆四中全會公報(bào)的要求，完善黨和國家監(jiān)督體系，首要的是健全黨和國家監(jiān)督制度，而健全黨和國家監(jiān)督制度，重點(diǎn)就是對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督，同時(shí)還包括政治監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察體制改革、派駐監(jiān)督、各類監(jiān)督的協(xié)同配合幾個(gè)部分。因此，完善黨和國家監(jiān)督體系是堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，而加強(qiáng)對“一把手”的監(jiān)督又是完善黨和國家監(jiān)督體系的重點(diǎn)，因此從邏輯上來說，破解“一把手”監(jiān)督的難題、完善對“一把手”用權(quán)的監(jiān)督，是中國特色權(quán)力監(jiān)督體系的有機(jī)組成部分，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)。因此，我們要從黨和國家權(quán)力監(jiān)督制度體系化建構(gòu)的角度來理解“一把手”監(jiān)督的重要意義。

“一把手”雖然對于中國的發(fā)展尤為重要，但也不能搞特殊化，“要加強(qiáng)對一把手的監(jiān)督，認(rèn)真執(zhí)行民主集中制，健全施政行為公開制度，保證領(lǐng)導(dǎo)干部做到位高不擅權(quán)、權(quán)重不謀私”③。不能在黨和國家監(jiān)督體系之外另辟蹊徑，單獨(dú)為“一把手”的權(quán)力監(jiān)督搞一套體系。要實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就要落實(shí)對黨和國家權(quán)力監(jiān)督制度的體系化建構(gòu)，也就是說我們要建立的不是零敲碎打的各種分散的監(jiān)督制度，而是一套完整嚴(yán)密的監(jiān)督體系，是各種監(jiān)督制度通過相互關(guān)聯(lián)、相互配合、協(xié)同貫通而形成的一套有機(jī)的系統(tǒng)。毫無疑問，“一把手”監(jiān)督是這套體系的重要組成部分，這部分監(jiān)督制度的缺失，將導(dǎo)致黨和國家權(quán)力監(jiān)督無法真正形成嚴(yán)密的體系，換言之，“一把手”權(quán)力監(jiān)督的構(gòu)建在一定程度上決定了我們黨和國家權(quán)力監(jiān)督體系的成敗。

“一把手”權(quán)力監(jiān)督的制度化，展現(xiàn)了黨和國家完善權(quán)力監(jiān)督體系的堅(jiān)強(qiáng)政治決心

要贏得公眾對反腐敗的信任，就要向公眾展現(xiàn)反腐敗的政治決心，政治決心是許多政治主體成功治理腐敗的重要因素。“一把手”監(jiān)督在中國的政治框架下，毫無疑問是權(quán)力監(jiān)督中最難啃的硬骨頭，專門針對其制定制度化的監(jiān)督方案，是黨和國家反腐敗決心的最佳展現(xiàn)。

在黨的十九屆四中和五中全會公報(bào)中，關(guān)于權(quán)力監(jiān)督的文本表述，如果我們更加咬文嚼字一點(diǎn)的話，關(guān)于政治監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察體制改革和各類監(jiān)督的協(xié)同貫通都有比較明確的措施性的要求，但是關(guān)于“一把手”監(jiān)督使用的卻是“破解”。言下之意，目前關(guān)于“一把手”的權(quán)力監(jiān)督還沒有完全破題。我們黨一向重視對“一把手”的監(jiān)督，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第六條明確指出：“黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部。”但是我們必須承認(rèn)，“一把手”監(jiān)督仍然是薄弱環(huán)節(jié)，有研究表明：黨的十八大以來，倒在反腐利劍下的中管干部中，黨政“一把手”占到相當(dāng)比例，不是“一把手”的，違紀(jì)違法問題也有很多發(fā)生在擔(dān)任“一把手”期間。④筆者曾經(jīng)在一項(xiàng)基于司法裁判文書的數(shù)據(jù)分析中也發(fā)現(xiàn)了類似的規(guī)律，在黨的十八大以來的7000多個(gè)樣本中，無論是貪污罪還是受賄罪，擔(dān)任“一把手”的占比都是最高的。⑤有一項(xiàng)研究指出，“一把手”監(jiān)督存在六類難題，包括：決策監(jiān)督、用人監(jiān)督、暗箱操作、生活作風(fēng)、貪污受賄、使用資源。⑥

《意見》的出臺表明，在建構(gòu)黨和國家監(jiān)督體系的過程中，我們沒有避重就輕，沒有回避主要矛盾，而是迎難而上，下決心破解“一把手”監(jiān)督的難題。每當(dāng)談及針對“一把手”的權(quán)力監(jiān)督，社會公眾的普遍反映都是：“真的能監(jiān)督‘一把手的權(quán)力嗎？”“‘一把手的權(quán)力那么大，該怎么監(jiān)督啊？”面對這些懷疑的態(tài)度和聲音，最需要的就是要展示反腐敗的堅(jiān)強(qiáng)決心，以提高公眾對反腐敗斗爭的信心，并獲得老百姓的支持。

國際上反腐敗的成功案例告訴我們，反腐敗斗爭要取得勝利，離不開政治決心。從理論上來說，反腐敗的政治決心一般可以體現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是對反腐敗的投入，包括人力、物力、財(cái)力和技術(shù)等，這些可以說是反腐敗的“基礎(chǔ)設(shè)施”；二是對反腐敗的制度設(shè)計(jì)，即是否專門針對反腐敗在組織、機(jī)構(gòu)和制度方面有計(jì)劃地長期建設(shè)，這些可以說是反腐敗的上層建筑；三是針對關(guān)鍵政治行為體的反腐敗措施，即是否對基層和高層的腐敗一起抓，是否是“老虎”和“蒼蠅”一起打。可以說，《意見》的出臺同時(shí)在三個(gè)方面展現(xiàn)了黨和國家反腐敗的政治決心。“一把手”作為權(quán)力監(jiān)督的對象，可以說是“關(guān)鍵少數(shù)”中的“關(guān)鍵”，黨和國家把他們作為監(jiān)督的重中之重，并且提出強(qiáng)化監(jiān)督檢查、自覺接受監(jiān)督、黨組織自上而下監(jiān)督、落實(shí)第一責(zé)任人職責(zé)、完善“三重一大”決策監(jiān)督機(jī)制、加強(qiáng)巡視巡察工作、建立健全述責(zé)述廉制度七個(gè)層面的措施，專門破解在這個(gè)領(lǐng)域中的監(jiān)督難題。