《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的鮮明特點(diǎn)與現(xiàn)實(shí)意義

任大鵬

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興法 鄉(xiāng)村振興 法律制度 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展 【中圖分類號(hào)】D92 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

作為新時(shí)期“三農(nóng)”工作的總抓手，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，迫切需要法律的規(guī)范、引導(dǎo)、促進(jìn)和保障。制定《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》（后文簡(jiǎn)稱《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》），就是要為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供系統(tǒng)全面的法律制度保障。根據(jù)該法第一條的規(guī)定，“為了全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，制定本法。”鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵非常豐富，范圍十分廣泛，立法需要兼顧到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民三大方面的關(guān)系，兼顧?quán)l(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，兼顧城鄉(xiāng)之間的協(xié)同和融合關(guān)系，兼顧黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府職責(zé)、社會(huì)參與和農(nóng)民主體地位的關(guān)系等。從這一角度看，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》是統(tǒng)籌解決“三農(nóng)”問題，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的綜合性、基礎(chǔ)性法律。

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的鮮明特點(diǎn)

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》以促進(jìn)法冠名，需要將黨中央關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重大決策和行之有效的重要政策法律化。與其他涉及“三農(nóng)”問題的法律相比較，本法具有以下鮮明特點(diǎn)：

第一，突出黨在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的領(lǐng)導(dǎo)地位。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)了我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)，是長(zhǎng)期以來解決我國(guó)“三農(nóng)”問題的寶貴經(jīng)驗(yàn)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不僅僅是各級(jí)政府的責(zé)任，也是黨在農(nóng)村的中心工作之一。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》明確要求，“堅(jiān)持黨管農(nóng)村工作。毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨管農(nóng)村工作方面的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制和黨內(nèi)法規(guī)，確保黨在農(nóng)村工作中始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)強(qiáng)有力的政治保障。”本法將這一政策原則轉(zhuǎn)化為法律原則和具體制度，具體表現(xiàn)為以下方面：首先，在總則部分，法律第三條規(guī)定要“統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)”，將黨的建設(shè)作為鄉(xiāng)村振興的重要組成部分，與其他各項(xiàng)建設(shè)統(tǒng)籌推進(jìn)。在確立實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的五項(xiàng)原則時(shí)，明確提出了“全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是確保鄉(xiāng)村振興目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的根本保障。其次，在建立健全鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制中，自治、法治、德治都必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。再次，在鄉(xiāng)村組織建設(shè)方面，明確了中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，明確規(guī)定村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行村民自治，發(fā)展集體所有制經(jīng)濟(jì)，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，并應(yīng)當(dāng)接受村民監(jiān)督。

第二，堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。農(nóng)民是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的參與者、貢獻(xiàn)者、受益者，是最主要的力量。將對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)貫穿于始終是本法的一大特點(diǎn)。在確立的實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的原則中，特別規(guī)定了“堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，充分尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民民主權(quán)利和其他合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，維護(hù)農(nóng)民根本利益”的原則。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展一章中規(guī)定，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要確保農(nóng)民受益。在人才支撐一章中規(guī)定，要求要培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的高素質(zhì)農(nóng)民和農(nóng)村實(shí)用人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶頭人。在文化繁榮一章中規(guī)定，要求為農(nóng)民便利可及的公共文化服務(wù)。在生態(tài)保護(hù)一章中規(guī)定，人居環(huán)境改善的共建共享共管機(jī)制要有農(nóng)民參與，建立農(nóng)村低收入群體安全住房保障機(jī)制。在城鄉(xiāng)融合一章中規(guī)定，保護(hù)農(nóng)民利益的法律規(guī)定更為豐富，如以農(nóng)民的富裕富足作為城鄉(xiāng)融合的重要目標(biāo)之一，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活需要，以及關(guān)于農(nóng)民享有的基本公共服務(wù)、社會(huì)保障、平等就業(yè)權(quán)利以及進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的工資和社會(huì)保障權(quán)益。

第三，系統(tǒng)構(gòu)建了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的扶持措施。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是新時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的總?cè)蝿?wù)，需要全社會(huì)的廣泛參與，引導(dǎo)各類資源、要素向鄉(xiāng)村傾斜，這也是本法作為促進(jìn)法的重要立法任務(wù)。法律的第八章系統(tǒng)規(guī)定了促進(jìn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要措施，構(gòu)成了相對(duì)全面的扶持制度體系。

首先，從財(cái)政支持的角度，本法作出了非常明確的規(guī)定。按照本法第五十八至第六十二條的規(guī)定，財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的法律要點(diǎn)包括：一是健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財(cái)政投入保障制度；二是從總量上要根據(jù)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)任務(wù)，保障用于鄉(xiāng)村振興的財(cái)政投入力度不斷增強(qiáng)、總量持續(xù)增加，這里的總量持續(xù)增加，意味著不論縣級(jí)以上人民政府的財(cái)政收入水平如何在年度間發(fā)生變化，用于鄉(xiāng)村振興的財(cái)政投入只能增加，不得減少；三是借鑒脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)完善涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制，提高財(cái)政資金使用效益；四是要突出重點(diǎn)，建立脫貧地區(qū)和低收入人口的長(zhǎng)效幫扶機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的支持力度；五是構(gòu)建以高質(zhì)量綠色發(fā)展為導(dǎo)向的新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系；六是調(diào)整完善土地使用權(quán)出讓收入使用范圍，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例；七是政府設(shè)立的專項(xiàng)資金、基金應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村振興的支持。

其次，從金融資本支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的角度，法律規(guī)定賦予鄉(xiāng)村資產(chǎn)更多權(quán)能，完善擔(dān)保機(jī)制、健全多層次資本市場(chǎng)支持鄉(xiāng)村振興的措施，建立健全多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融服務(wù)體系和建立健全多層次農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。

最后，要盤活農(nóng)村土地要素。根據(jù)本法第六十七條的規(guī)定，要通過存量和增量?jī)蓚€(gè)角度保障鄉(xiāng)村振興的建設(shè)用地需求。一是存量建設(shè)用地，包括農(nóng)村閑置的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、公益性建設(shè)用地和農(nóng)民的閑置宅基地，用于滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施和農(nóng)民住宅用地合理需求；二是增量建設(shè)用地指標(biāo)要向鄉(xiāng)村發(fā)展傾斜；三是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以出讓、出租給單位或者個(gè)人使用，并優(yōu)先用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。

第四，創(chuàng)新法律調(diào)控機(jī)制，保障法律規(guī)定的措施有效實(shí)施。與一般法律通過對(duì)相關(guān)主體的賦權(quán)與限權(quán)，明確必須為和不可為的行為規(guī)范，并以激勵(lì)和懲戒為主要模式的法律調(diào)控機(jī)制不同，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》更多是規(guī)定政府及其相關(guān)部門在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的職責(zé)，為保障法律規(guī)定的職責(zé)能夠得到全面落實(shí)，本法并沒有設(shè)定專門的法律責(zé)任章節(jié)，而是利用人民代表大會(huì)與同級(jí)人民政府的權(quán)力機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)的關(guān)系、上下級(jí)人民政府的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、專門監(jiān)督機(jī)關(guān)與政府相關(guān)部門之間的監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系，通過考核評(píng)價(jià)制度、報(bào)告制度和監(jiān)督檢查制度，保障法律的落實(shí)。法律第六十八條規(guī)定實(shí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，第六十九條規(guī)定了各級(jí)政府向本級(jí)人民代表大會(huì)或者常委會(huì)，以及向上級(jí)政府報(bào)告鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作情況的報(bào)告制度，第七十條則規(guī)定了上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作情況、以及專門機(jī)關(guān)對(duì)鄉(xiāng)村振興專門事項(xiàng)的監(jiān)督檢查制度。