黃河流域上下游橫向生態補償資金計算方法的思考和應用＊

孟浩賢，妙旭華，孫 巍

(甘肅省生態環境科學設計研究院，甘肅 蘭州 730000）

1 概述

流域橫向生態補償作為生態補償的重要組成部分，是近年來國家不斷推進建設水生態補償制度的有力抓手[1]，是調動流域上下游地區積極性，共同推進生態環境保護和治理的重要手段，是健全生態保護補償機制的重要組成部分，更是生態文明制度建設的重要內容。甘肅省作為黃河上游重要的水源涵養區，為下游諸多省份提供黃河水量水質的保障，省內流域各城市也為黃河的生態環境保護做出了重要的貢獻和犧牲，而探索黃河流域上下游橫向生態補償資金核算方法，可以更好地調動各地對黃河流域生態環境保護的積極性，十分的有意義。

2 研究背景和必要性

李克強總理在2014 年中央工作報告中提出“推動建立跨區域、跨流域的生態補償機制”，這是中央對流域橫向生態補償的首次要求[2]。按照國家要求，甘肅省應于“十三五”末基本建立上下游流域橫向生態保護補償機制。但由于和相鄰省份聯防共治尚不成熟，導致缺乏有效的合作平臺，總體上該項工作還處于起步階段。因此，啟動甘肅省流域上下游橫向生態補償工作勢在必行。目前，甘肅省對橫向生態補償還沒有系統的研究，因此有必要選擇試點項目開展這項工作。

甘肅三大流域相對分散，形成獨立的流域生態區。長江流域（嘉陵江、白龍江）僅覆蓋甘南州和隴南市，流域面積較小。根據近年來水污染防治行動計劃評價結果，甘肅省長江流域兩大支流白龍江、白水江水質常年保持在Ⅱ類，沒有建立跨省流域補償，跨市補償意義不大。內河流域中，石羊河、黑河和疏勒河分別屬于武威市、張掖市和酒泉市。水環境區域邊界清晰，跨界情況較少。如果實行跨界生態補償機制，基本上是在市轄區內的縣之間進行。黃河流域四大水系中，黃河干流、洮河、涇河水質相對穩定。但近年來，渭河水系部分河段水質不能穩定達標，跨界水污染糾紛時有發生。渭河發源于甘肅省定西市渭源縣，不涉及上游其他省份，非常適合開展流域水平補償試點研究。

3 補償資金計算方法

3.1 基本思路

目前國內在流域橫向補償方面尚無系統性研究，補償依據、補償標準尚難以做到統一定量化，目前，部分流域已有的研究[3]，都只是針對個案進行研究，未形成流域生態補償的系統性制度。雖然部分國內學者也開展了一些補償方式的研究[4]，但總體上缺乏完善的制度體系可以參考。目前國內流域生態補償類別中，省內流域上下游生態補償實踐，基本都是由中央和各級地方財政縱向或橫向轉移支付來實現[5]，因此，該試點橫向補償也采用地方財政支付補償金的方式來實現。

具體思路為：選取合適的流域跨界斷面和考核指標，考核指標以水質為主、兼顧水量，可選取化學需氧量、氨氮、總磷、總氮以及流量等監測指標，也可根據實際情況，選取其中部分指標或其他必要的特征污染物監測指標，作為斷面水質監測指標。選定指標后，根據流域考核要求或當地實際需求設定水質、水量控制目標作為補償基準。補償斷面每月考核一次，每年結算一次補償金。按照“誰獲益，誰補償”“誰污染,誰賠償”的原則，斷面水質監測指標達到控制目標要求的，由下游主體補償上游主體；斷面水質監測指標未達到控制目標要求的，由上游主體補償下游主體。

3.2 指標目標設置

3.2.1 流量指標

假設上下游主體雙方在某流域開展橫向生態保護補償工作時，共有n 條跨界河流，原則上每條河流只設置一個監測斷面，即有n 個跨界考核監測斷面。則上游向下游輸出的總體徑流量可以表示為：

注：Q1+Q2+…..+Qn分別代表各河流跨界監測

斷面實際監測徑流量，流量單位均為m3/s。

則某條河流i 在上下游跨界水量輸送中的貢獻大小,可以用該河流徑流量與上游向下游輸出的總體徑流量的比值來表示：

注：Gi為河流i 在上下游水量輸送中的貢獻大小，Qi代表該河流跨界監測斷面實際監測徑流量，流量單位均為m3/s，Q 為上游向下游輸出的總體徑流量

3.2.2 水質指標達標（超標）補償金基數

甘肅省流域上下游橫向生態補償主要水質考核指標共設置3 個達標（超標）檔次，分別為該指標在《地表水環境質量標準》（GB 3838-2002）中各類標準限值的25%以內、25%～50%、50%以上，3 個檔次對應的達標補償金基數分別為50 萬元、100 萬元、150 萬元；超標補償金基數分別為100 萬元、150萬元、250 萬元。以化學需氧量(COD)為例，若某條河流i 跨界監測斷面化學需氧量控制目標需要滿足《地表水環境質量標準》（GB 3838-2002）Ⅲ類標準限值要求，則其化學需氧量濃度控制目標為20mg/L，其對應的達標和超標補償金基數分別為：

注：Di-COD為河流i 跨界監測斷面中化學需氧量水質指標的達標補償金基數，Ci-COD為河流i 跨界監測斷面中化學需氧量水質指標的超標補償金基數，單位為萬元。COD 表示河流i 跨界監測斷面中化學需氧量水質指標的監測濃度，單位為mg/L（毫克/升）。根據河流i 跨界監測斷面中化學需氧量水質指標濃度達標（超標）的檔次不同，Di-COD和Ci-COD對應不同的取值。

河流達標（超標）補償金基數為各水質考核指標達標（超標）補償金基數之和，如某跨界河流i 監測斷面選取了化學需氧量、氨氮、總磷、總氮等多個水質考核指標，則該河流達標、超標補償金基數可分別表示為：

注：Si為河流i 達標補償金基數，Pi為河流i 超標補償金基數，Di-COD、Di-NH3-N、Di-N、Di-P分別為河流i中化學需氧量、氨氮、總磷、總氮等水質考核指標的達標補償金基數，Ci-COD、Ci-NH3-N、Ci-N、Ci-P分別為河流i 中化學需氧量、氨氮、總磷、總氮等水質考核指標的超標補償金基數。

達標補償金由下游繳納，作為對上游達標供水的補償；超標補償金由上游繳納，作為向下游超標供水的賠償。

3.3 計算方法

補償金核算時，需對涉及的不同河流每個監測斷面的不同考核指標達標（超標）情況進行考核，分別計算出各監測各水質考核指標的達標和超標補償金基數，進而計算出各河流當月應繳納的達標和超標補償金基數，不同河流超標（達標）補償金基數與該河流對應的流量貢獻比后相乘后求和，就可以得出當月下游和上游主體各自需要繳納的橫向生態保護補償金，具體表示如下：

注：K下游、K上游分別表示當月下游和上游主體各自需要繳納的橫向生態保護補償金，年繳納生態補償金為當年12 個月繳納的生態補償金之和。

4 試點補償資金計算應用

在充分考慮甘肅省實際情況，并征詢有關專家意見后，決定將渭河流經的相鄰A、B 兩市分別作為本次補償的上下游城市。選取流經兩市的渭河干流源頭至黃家咀段，以及4 條渭河一級支流作為橫向補償的流域范圍，在5 條河流的兩市交界處各設一個考核斷面，并依次分別為斷面1、斷面2、斷面3、斷面4、斷面5。2017 年3 月-2018 年3 月，由兩市生態環境監測站和水文站逐月開展化學需氧量、氨氮和水量監測，并由上級生態環境部門根據監測數據判斷水質達標還是超標。水質超標時，由上游A市繳納生態補償金；水質達標時，下游B 市繳納生態補償金。具體水質水量監測數據見表1、表2、表3、表4。

表1 2017 年3 月-2018 年3 月橫向補償試點考核斷面化學需氧量監測數據 單位：mg/L

表2 2017 年3 月-2018 年3 月橫向補償試點考核斷面氨氮監測數據 單位：mg/L

表3 2017 年3 月-2018 年3 月橫向補償試點考核斷面水量監測數據 單位：m3/s

表4 2017 年3 月-2018 年3 月橫向補償試點考核斷面水量貢獻比 單位：%

根據上文計算方法進行計算，補償金具體核算情況見表5。

表5 2017 年3 月-2018 年3 月渭河流域上下游橫向生態補償金核算結果 單位：萬元

根據核算結果，下游B 市繳納的補償金合計為3132 萬元，遠多于上游A 市繳納的392 萬元，即上游市給下游市交達標“好水”的同時，獲得了下游市的補償金3132 萬元；上游市給下游市交不達標“差水”的同時，向下游市補償392 萬元。

5 結語

通過試點工作的探索，對本文提出的補償金核算方法進行了實踐，將收繳的補償金全部用于了渭河流域環境綜合整治、沿河排污單位廢水污染治理設施提標改造、生活污水全收集全處理等項目以及相關監測活動，對渭河流域水環境質量提升做出了貢獻。可見，該項工作具有一定的可行性，并具有一定的成效，能夠一定程度上推動和落實上下游橫向生態補償工作，也為下一步在全省推動流域橫向補償工作奠定了堅實的基礎。但是，該方法依然存在局限性。主要是因為由于國內在這一領域沒有系統性的研究，國家也沒有出臺相關的規范性文件和標準，省情近似的省份也無相近的事例可以借鑒，在補償金繳費基數的確定方面，只能憑借全省各地環保資金投入情況和相關人員工作經驗設定。而從本次補償金最終核算結果來看，在使用該核算方法的情況下，一方面下游市繳納的補償金較多，對其的財政形成了巨大的壓力，極大地打擊了下游的積極性；另一方面，省一級層面未進行資金投入支持，只是單純的上下游地區參與補償，在下一步推廣該方法時，無法調動各地的積極性。因此，如何科學地把補償金控制在當地財政能夠承受的范圍內，如何建立完善的省級財政支持制度體系，還需更多深入的研究和探討。