長江經濟帶區域協同治理與高質量發展研究

袁世偉

摘要：長江經濟帶流域面積寬廣，在生態環境治理上涉及眾多利益主體，單純依靠某一個地區無法取得實質性成果，需要各個省市在政策和意愿上協同治理。當前，長江經濟帶內各省市在生態治理的實際過程中，主要包括主體困境、利益沖突、制度困境等制約因素，同時不同地區政府對政策反應速度及出臺相關政策工具會有差異，造成差異的原因包括各地的資源稟賦、地方生態環境脆弱性、政府治理能力、財政收支狀況等客觀因素。

關鍵詞：協同機制;長江經濟帶;生態一體化發展;差異化

一、長江流域生態環境保護之現實境遇

（一）自然境遇：縱橫千里增加治理難度

長江干支流流經以及延伸至青、藏、川、滇、渝、鄂、湘、贛、皖、蘇、滬和貴、甘、陜、豫、桂、粵、浙、閩等19個省（區、市），縱橫西東6300km，流域總面積180萬平方米。流域內包含各種地形和地貌，從發源地唐古拉山到入海口之間包含了山地、平原、盆地和丘陵多種環境，流域內生態環境復雜多樣。當前長江沿線區域生態一體化建設還處于探索階段，形成的是跨區域、多政府參加的組織架構。其中，最能夠代表長江沿線區域生態一體化制度建設成果的是多方主體簽署的一系列方案、協議。但是，這些方案、協議存在實際操作困難，缺乏明確的執行標準，更多是一種呼吁，無法實質上解決跨區域執行和監督難困境。

（二）區域內部經濟發展差距明顯

人均GDP是評價地區經濟發展水平的常用指標，2019年，長江經濟帶中人均GDP最高的上海市（157406元）較最低的貴州省（46582元）高出11萬元，是貴州省的3.4倍，極化現象凸顯;長江經濟帶中上游地區人均GDP分別為61756.5元，均低于全國人均 GDP（70774元）;上游地區人均GDP只有下游地區（129947元）的44%，中游地區人均GDP不到下游地區的50%。下游長三角地區與上中游地區經濟發展的巨大落差，增加了全流域統籌發展的難度。

（三）生態功能定位下的生態責任與發展權益

長江流域生態功能區段的劃分，是保持長江生態系統功能完整性的必然要求，同時也是造成各個地區經濟發展出現巨大差異的客觀影響條件。由于生態定位與自身經濟發展不一致，導致各區域所追求的目標無法取得一致。例如上游的青海三江源是長江之源、中華水塔，云南、貴州等地是長江流域生態保護禁止開發區，上游四省劃定的生態保護紅線范圍為33.27萬平方公里，占長江經濟帶沿江11個省市總劃定生態保護紅線面積54.43平方公里的61.12%。但上述四省經濟發展水平相對中下游地區處于落后狀態，他們希望減少生態環境的制約，增加經濟發展的空間;中游的湖北、湖南、江西等本身也是全國重要的生態保護區域，在享用上游提供優質水資源產品和服務的同時又積極承接下游因高質量發展需要而轉移的部分產能;下游的江蘇、浙江、上海等地經濟高度發達，長三角地區在經濟發展之后迫切希望中上游地區能夠切實履行生態保護責任，但是下游地區未對中上游地區因生態功能定位而導致發展受限給予合理的生態補償。

二、長江經濟帶生態一體化協同治理思路

生態一體化協同治理思想的提出，是區域治理改革的現實需求，也是推動治理能力現代化的改革要求，更是生態環境等社會公共產品治理領域告別傳統政府單一主體參與模式，步入“多元主體共治”協同治理的時代進步。

（一）權責分明的三位一體治理主體

良好的生態環境意味著清潔的空氣、干凈的水源、 安全的食品、豐富的物產，充分體現了公共產品的非排他性和非競爭性。首先，以健全生態治理制度為前提，制定行之有效的信息傳遞、監督與考核機制。例如將綠色政績與綠色GDP 核算納為地方政府生態治理考核，同時積極推動市場與公眾的參與積極性。其次，明確企業在三方合力治理中的角色定位，并根據其治理的參與度，逐步賦予企業更多自治權限，進一步積極調動其參與積極性、規范其生產廢棄物排放行為、提高其生態治理利益獲得，以達到區域生態環境治理效益的最佳。

（二）構建利益聯動的多元主體治理模式

要想從根本上治理生態環境，必須實現不同利益主體之間的目標統一。將不同利益主體的需求進行梳理，構建統一的利益價值鏈條，才能改變過去僅僅由政府唱“獨角戲”的局面。可以說，構建跨區域生態治理模式的關鍵就在于能否成功構建滿足各區域、各主體的完整利益鏈條。價值鏈的設置應堅持系統的觀念和思維，同時價值鏈條應跟隨環境的變化時刻動態調整，才能形成行之有效的協同治理機制。對于政府而言，其核心利益訴求在于經濟穩定發展與生態環境保護的協調;對于企業而言，其核心利益訴求在于利潤獲取、政府關系維護、生態道德約束與公眾形象樹立等;對于社會團體與公眾而言，其核心利益訴求則在于居住環境的優美與宜居。可見，平衡三者之間的不同核心利益訴求是政府、企業、公眾協同治理機制構建的前提。

三、長江經濟帶生態一體化協同治理機制的整體構建

以三位一體為治理主體、利益聯動為治理基礎、生態文明思想為治理前提，構建多元互動、網絡化參與結構的縱向權力分配系統與橫向協作行動系統，最終形成正式與非正式的生態共治多維協作關系立體范式。

（一）治理主體決策一體化機制構建

中央政府應充分做好頂層制度設計，并明確不同省市等各級政府的利益訴求與權責規范。根據長江沿線不同區域的社會、經濟、文化狀況，構建生態保護專門化的分工格局，并建立多層次、網絡化的決策聯席制度共同處理跨界生態環境問題及沖突。治理主體決策一體化機制可分為三個層次統籌構建，頂層決策由中央人民政府牽頭，財政部、自然資源部、生態環境部具體執行，水利部、交通運輸部、住房與城鄉建設部、農業農村部、應急管理部協助實施;中層由長江上、中、下游政府聯席會協同參與決策;底部由市場與社會公眾共同參與、監督、反饋;全方位考量“政府—市場—公眾”等多方訴求，建立多主體、多層級、網絡式的府際協調機制，進而形成整體、系統的長江流域生態一體化決策治理機制，充分發揮多元治理主體共治的決策能效。

（二）協同治理機制的整體構建

決策一體化機制的建設需要有效的執行、激勵與保障，以及先進的科學技術支撐。因此，生態一體化協同治理機制應由生態治理決策一體化機制、生態治理目標生成機制、生態利益協調機制、生態責任劃分機制、生態績效評價機制、治理資源保障機制等構成，形成“六體合一”的整體構建。同時，需要根據政府、市場、公眾三方的生態訴求進行利益整合與調整，形成有機統一的生態治理職能、理順機構權責，強調跨機構部門之間的協同創新與合作聯動，建立跨區域生態治理職能體系。長江經濟帶生態一體化協同治理機制整體構建由生態治理決策一體化機制協調政府、市場、公眾多方，確立區域與地方生態治理目標，整合多方、跨區域生態利益，合理劃分各地、各級生態責任，建立生態治理資源保障機制，以及制定生態績效評價機制，實現長江流域生態科學有效治理。

四、結語

生態治理機制建設是生態文明建設和責任政府構建的一項重要內容。長江作為世界水能第一大河、亞洲第一長河，全線匯聚了1萬余條支流， 沿線滋養了近 5 億人口，橫跨我國東中西三大區域，其作為我國重要的生態系統組成區域，對沿線省市以及我國經濟社會發展與綠色轉型具有重大意義。如何在保障區域經濟發展與生態環境保護的雙重任務下，緩解經濟發展與生態保護兩者之間所產生的不協調、不平衡、不充分等問題，已成為流域、濱海或近海經濟活躍區政府治理水平與治理能力的重要體現。因此，構建長江經濟帶生態一體化協同治理機制是新時代生態文明建設的迫切訴求，更是綠色發展理念的科學內涵。

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