“三權分置”背景下農民進城落戶后集體土地退出機制探究

文/程允允

引言

隨著我國新型城鎮化建設的推進，戶籍制度改革推動了農村集體土地制度改革，進城落戶農民如何退出集體土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權等權益，相關機制在新時代農村集體土地改革“三權分置”的背景下值得深入思考。隨著大量農民進城發展，我國的集體土地大量閑置。國土資源部的數據統計顯示，農村宅基地和土地閑置用地達到3000萬畝左右，低效用地達9000萬畝以上，因此，國家一直高度重視農村集體土地改革。2012年出臺《閑置土地處理辦法》主要解決城市建設用地開發問題，并未涉及閑置的農村集體土地。2013年對農村宅基地進行物權改革嘗試，允許設立擔保物權，并于2015年在浙江進行試點。2018年在新政策的指引下，進一步提出農民宅基地的所有權、資格權與使用權“三權”，這一政策引起了學者們的“熱議”。2018年的《土地承包經營法》和2019 版的《土地管理法》提出，允許宅基地有償退出與盤活利用，雖有局限性，但對集體土地財產價值的強調仍具有積極意義。我國農村集體土地改革，經歷了從突出保障功能到強調財產功能的轉變，不斷探索解決集體土地閑置問題，通過制度設計盤活農村資產。“三權分置”背景下如何設計高效的退出機制進而鼓勵進城農民有償退出集體土地是新政要達到的目的。本文著重分析農民“三權”的退出問題。

一、“三權”的雙重屬性

探究進城落戶農民有償退出機制應從其本質出發。根據2018年新修訂的《土地承包經營法》第二十七條的規定和2019年新版《土地管理法》第六十二條第6款可知，“三權分置”的目的是為了盤活農村集體土地，激活農村經濟活力，對受讓主體的限制體現明顯的身份屬性，經營權流轉則體現很強的財產屬性。此二者是一個矛盾體，財產屬性要求最大程度地突破身份屬性，而身份屬性的限制卻固定了財產屬性實現的空間。

（一）“三權”的身份屬性——成員權

根據《土地管理法》和《土地承包經營法》的規定可知，“三權”基于農民的集體成員身份而產生，具有高度的身份屬性，而且，作為農村集體經濟制度的產物，具有平等性、獨立性、社會歷史性等三大特性，所以其本質上是屬于成員權，“三權”只是成員權的一種表現形式和結果呈現。首先，家庭承包經營權作為一種用益物權具有排他效力，這種排他效力對外表現為這種權利只能在集體內部進行流轉，對內表現為集體成員獲得承包經營權以后，任何集體成員不得損害其權益，不管是對內對外，這種權利的效力均基于成員權而產生，是成員權在集體經濟制度框架之下的表現形式；其次，宅基地使用權的得失基于成員權，法律救濟的依據是成員權，所以獲得成員權就擁有宅基地使用權，反之則喪失；最后，具有財產屬性的集體收益分配權是成員權的經濟外化形式，只要擁有集體成員的資格，就有權享有集體收益，所以集體收益分配權是一種建立在成員權基礎之上的財產權利。簡言之，成員權具有有因性，“三權”的變動得失依賴于成員權。我國《土地承包經營法》規定的“進城落戶不得以喪失集體成員權利為條件”正是體現了對成員權的法律保護。

隨著我國新型城鎮化的推進，進城落戶的農民在2020年達到一個億，此時應科學認識“三權”的本質，但是近幾年來成員權卻面臨挑戰。第一，土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權是以家庭為單位進行確權分配的，但是部分家庭因人口增多而分戶，而集體土地資源有限，導致新增家庭由于與原家庭相脫離而不能獲得“三權”利益，使成員權的財產屬性不能得到表現；第二，成員權和戶籍制度關系密切，所以很多家庭進城落戶后仍然保留其集體成員權，使“三權”的財產屬性難以發揮，讓成員權的價值發揮受到質疑；第三，城鎮化建設的加快，使農村的宅基地減少，部分符合立戶條件的家庭無法獲得集體土地，甚至實現“戶有所居”都面臨障礙。所以，應該依“三權”的本質去認識其作為成員權所面臨的障礙，以及對其財產屬性造成的影響。

（二）“三權”的財產屬性——財產權

基于以上論證，“三權”的財產屬性的基礎是成員權，其財產價值的實現依賴于成員權，所以二者是相輔相成的關系。根據《物權法》的規定可知，“三權”屬于集體土地所有權上的用益物權，所以屬于財產權，即私權利，區別于市民權利，所以除非進城落戶的農民自愿放棄，否則不能隨意將之剝奪，將市民權利與之進行置換的說法也欠缺成立基礎。此外，2018年的《土地承包經營法》和2019版的《土地管理法》使“三權”財產權利的實現難度加大。財產屬性的發揮需要在現有法律框架之下探索更加靈活的運作方式。財產屬性使我國的農村集體土地由公權主導為主向私權主導為主轉變，凸顯財產屬性是“三權”的目的。從2007年頒布的《物權法》確定了用益物權開始，我國的法律制度一直在對農村集體土地權能進行探究和調整，解決農村集體土地財產權利問題，以期提高農村集體土地財產價值。

“三權”的財產屬性是引導進城落戶農民退出集體土地的重要因素。近幾年，隨著我國城鎮化進程的加快，由于拆遷和補償等，農民意識到“三權”所體現出來的資產價值。雖然城鄉的教育、醫療水平差距縮小，但是城市的吸引力一直沒有減弱，所以很多進城落戶農民想要實現自己集體土地權利的意愿愈加強烈。因此，必須抓住財產屬性的吸引力，合理引導進城落戶農民退出集體土地，防止出現進城落戶農民由于集體土地財產價值難以實現而“流回農村”等社會問題。另外，“三權”的財產屬性需要通過對權利的占有、使用、獲取收益來體現，由于占有權和使用權的實現要求人身依附性，所以進城落戶農民“三權”財產屬性的體現需要借助多元化的收益權，包括一次性退出后獲得合理收益的權利。

二、農民進城落戶退出集體土地行為的權利屬性

“三權”是從集體所有權中分離出來的用益物權，是集體成員權利實現的一種表現，研究退出機制的前提是要把握這一退出行為的權利屬性。

（一）退出行為是一種退出權

根據《物權法》規定，農民對集體土地享有占有、使用和收益的權利，這三種權利是退出機制設計所要考慮的主線，而《土地管理法》鼓勵農民進城落戶后退出集體土地的規定，則是通過法律從這三種權利之中衍生出一種新的權利——退出權。進城落戶農民退出集體土地即一次性處分這三種權力，退出權是實現這一處分行為的權利基礎，擁有了退出權，才能在退出時獲得法律保障。退出權的重要性還體現在兩個方面：一是進城落戶農民通過行使退出權獲得財產價值，為進城生活提供保障；二是通過集體土地的盤活，不僅使集體經濟組織的收入增加，而且使集體可分配的集體土地增多，可更好地保障農民權益。

（二）退出行為體現了一種自由選擇權

對進城落戶農民退出集體土地，國家采取尊重與鼓勵的態度，所以賦予了進城落戶農民自主決定權，即由其三種權力衍生出了自由選擇權。農民進城落戶的根本原因是城市的經濟條件優于農村，部分有條件的進城落戶農民可以組織集體成員進行農業生產活動，其進城落戶并不必然導致集體土地的閑置，所以如果不給予進城落戶農民以自由選擇權，將會使其集體土地權利被剝奪。此外，由中國社科院的調研數據可知，66%的受訪農民工有在一定年齡后返回農村的計劃，34%的受訪農民工表示不會再回歸農村，正是基于這種社會現象衍生出自由選擇權，從而在一定程度上減少農村集體土地的閑置。

退出權使農民可以讓渡其基于成員權而享有的權利，獲得財產利益。部分不愿進城落戶的農民不愿進城的原因是城市消費水平高于農村，并且城市和土地之間的聯系減弱，農村中很多中老年人一般會選擇繼續農業生產，而家里的年輕人更多地選擇進城務工，家庭收入由務工和務農組成，經濟效益優于進城落戶，這能更好地促進集體經濟的繁榮。同樣地，很多進城落戶的家庭經濟能力強，對于集體發的補償款和集體土地所涉及的權利關心程度低，退出集體土地的意愿較強烈，其退出后將會提高集體土地的利用效率。自由選擇權很好地平衡了不同的進城落戶群體和其他集體成員之間的需求。

三、農民進城落戶后退出集體土地的政策意蘊

農民進城落戶后如何退出集體土地的問題不僅僅與農民的切身利益相關，而且還與我國整體城鎮化發展進程息息相關。因此，中央政府對此類問題的關注度較高，出臺了相關的政策。正確理解政策意蘊有利于為正確處理農民進城落戶后集體土地退出問題提供指導并確定方向，對相關政策意蘊的理解主要需要考慮農民群體利益和落實農民集體所有權制度。

（一）維護農民利益是相關政策的意蘊所在

從維護進城落戶農民的利益出發，中央層面出臺的政策一方面要給予進城落戶農民退路保障，因為農民進城落戶具有自發性而缺乏規劃性，處理不好和進城落戶相關的集體土地，會產生復雜的社會問題，另一方面要增加進城落戶農民退出后的收入，農民進城落戶后易遭遇經濟問題。

一方面要保障進城落戶農民的退路。2019年中央一號文件重點強調農民進城落戶后的退出機制要尊重農民意愿，堅持自愿原則。我國農村宅基地制度的設立初衷是保障農民的基本生存利益。城鎮的經濟比農村要發達，城鎮的消費水平相對農村來說較高，所以農民進城落戶之后在教育、醫療、生活消費方面的支出會增多，增加的支出對于進城落戶的農民來說是沉重的負擔。強調不得以退出宅基地使用權作為農民進城落戶條件，是要保留進城落戶農民的退路。因為部分農民進城落戶后可能會因為文化、經濟、傳統等原因不適應城市生活，若可回到農村繼續生活，便能防止出現流離失所的情況。

另一方面要增加進城落戶農民的收入。“三權”是農民基于成員權享有的用益物權，農民可以基于成員權獲得財產性收入，而農民退出“三權”亦是農民行使用益物權的表現形式。農民進城落戶后生活成本增加，生活負擔加重，通過多樣化的補償方式讓進城落戶農民退出“三權”來獲得相應的財產利益，增加經濟收入，拓寬其創收渠道。只有通過這種方式保障農民的收入，才能為進城落戶農民維持生存條件提供物質基礎。

（二）落實集體所有權是相關政策的本質所在

農村集體所有權不僅具有維護農村政治穩定的政治功能，而且還具有促進農村生產力發展的經濟功能，同時還有向農民提供生存保障的社會功能。但是當前實踐中出現集體所有權主體模糊、權能殘缺等問題，導致集體所有權權能極度收縮和嚴重虛化。農民進城落戶，退出集體所有權，有利于提升農村集體土地的經濟效益，推動集體所有權的落實，促進“三權分置”改革進程。

農民進城落戶退出集體土地后，農村集體可以對集體土地進行統一支配。隨著城鎮化的加快，我國的土地資源緊缺，但是農村集體土地的利用率卻不高，存在土地資源浪費的現象。農村集體可以將進城落戶的農民所退出的集體土地進行統一的規模化利用，例如引進外來資本、進行規模化農業生產、集體投資建廠等，不僅可以向進城落戶失敗的農民提供回農村就業的機會，而且還可以對部分具有繼續進行農業生產條件的進城落戶農民形成吸引力。因此，積極引導進城落戶農民退出集體土地，使閑置集體土地回歸農村集體所有權主體，有利于農村集體土地整體規劃，可防止集體土地閑置。

四、保留進城落戶農民“三權”會產生的權利沖突

《土地管理法》和《土地承包經營法》規定的鼓勵進城落戶農民自愿有償退出集體土地有利于經濟利益的實現，但由于涉及不同群體的利益，存在不同的權利沖突，具體表現如下。

（一）“一物一權”下財產屬性效能發揮會引發利益沖突

基于成員權獲得的“三權”屬于物權，所以其用益物權具有排他效力，因此在集體成員享有用益物權的土地之上不能同時并存二個以上內容及性質互不相容的物權，“一物一權”原則使集體內部產生了利益沖突，主要包括與集體內未進城落戶農民的利益沖突以及與已經進城落戶農民的利益沖突。

與未進城落戶的集體成員之間的利益沖突。進城落戶農民若不退出集體土地，不放棄其用益物權，將會與未進城農民存在兩方面的利益沖突：一是由于進城落戶農民未放棄其用益物權，集體不能基于所有權而重獲其用益物權以進行重新分配，未進城農民將會由于土地份額較少而難以進行規模化農業生產，并且只能通過向進城落戶農民支付對價的補償金來獲得用益物權，因而難以激發農業生產的積極性；二是基于成員權的集體收益分配權具有平等性，進城落戶農民的集體收益分配權并不會受到影響，所以會使未進城農民的分配額減少。

與已進城落戶農民之間的利益沖突。由于在相關法律出臺之間，我國為了推動城鎮化進程，鼓勵農民放棄其在集體中享有的權利而進城落戶。在“三權分置”背景之下，若保留進城落戶農民的成員權及其附屬權利，不僅會使政府的行政能力受到質疑，而且會出現已經進城落戶的農民為了獲得平等的權利而提起行政訴訟的風險。

（二）市民權與成員權的交鋒

進城落戶農民的權利可以通過“成員權置換市民權”而得到保障，這一論述如前文所述不具有成立的法理基礎。因為接受教育、享受醫療保險和社會保險是公民權利，不會因為戶籍和地域的變動而被剝奪。若進城落戶農民的“三權”得到保留，會使其與其他市民相比多享受了在農村集體經濟組織中的“三權”，會引發原有市民的不滿，市民權和成員權在同一經濟制度之下的沖突由此凸顯。

五、農民進城落戶后退出集體土地的制度缺陷

《土地管理法》第六十二條第6款雖然規定了允許進城落戶農民自愿有償退出集體土地，并且鼓勵對閑置集體土地的盤活，但是在制度設計上還存在一定的缺陷，具體如下。

（一）成員權的喪失缺乏具體明確的規則

我國目前農村集體經濟組織成員成員權喪失的法律基礎規定在《土地承包經營法》和《土地管理法》，兩部法律規定的成員權喪失屬于進城落戶農民退出集體土地。由此看來，我國法定的退出方式是自愿退出，是暫時性退出還是永久性退出并未具體規定，并且永久性退出的實現難度大于暫時性退出，也無明確規定通過何種程序可以永久性退出。暫時性退出可在進城落戶后達到一定的時間或者通過一定的程序后實施，但是目前沒有對這一機制的運行進行具體規定，使成員權實施喪失了缺乏具體的法律細則作為指引。

（二）缺乏對進城落戶農民退出“三權”的引導機制

目前我國對進城落戶農民退出“三權”缺乏引導機制主要表現在兩個方面：一是未設置合理的鼓勵機制來激發進城落戶農民退出的積極性；二是未制定具體的法律、行政法規等規范性文件對“三權”退出進行具體引導。

我國并未對暫時性退出和永久性退出進行具體規定，不僅導致退出政策難以貫徹實施，而且導致相關部門的補償方案缺乏針對性，甚至出現永久性退出和暫時性退出補償方案一致的情形。另外，實踐中補償方式單一，以金錢補償為主，缺乏長遠性的保障性補貼，并且補償的金額較小，不能有效激發進城落戶農民退出“三權”的積極性，未起到真正的鼓勵作用。

引導機制的構建需要規則的指導，但是我國目前并未出臺具體的規則對進城落戶農民退出集體土地進行引導，只有抽象的法律條文。例如：未明確說明資金補償的來源，導致實踐中操作難度很大；各地無固定的補償金額標準，缺乏參考標準；補償方式不夠多元化，不能保障進城落戶農民的權益。此外，進城落戶農民對新的土地政策的期待在一定程度上削弱了他們退出的積極性。從1952年開始，我國加大了農村經濟體制改革的力度，農民獲得的權益不斷增加，所以很多進城落戶農民對未出臺的具體規則和政策有著較高的期待，這會削弱其退出“三權”的意愿。

（三）現有法律法規缺乏對現實問題的回應

首先，目前我國的法律、司法解釋、行政法規僅規定了農民進城落戶以后的退出機制，而對于在失去成員權之后的農民，并未規定其不愿退出的情形。其次，根據《土地承包經營法》第六十二條第2款的規定，原有的進城落戶農民只是轉為非農業戶口，并未退出集體土地，而且這部分家庭所占的集體土地份額較大，對農村集體經濟的發展具有重要影響，這不利于集體土地的規模化經營，而且由于集體土地所有權，難以直接收回，出現了農民進城后大量集體土地閑置。國家并未對此出臺具體的規范性文件，不能解決原有制度下出現的問題。最后，部分地方已經出臺的規范性文件由于沒有具體的法律法規的指導，易出現與上位法相抵觸的情形，對這一情況，目前并無具體的政策予以回應。

（四）退出后的集體土地歸屬缺少法律規制

根據《土地管理法》、《土地承包經營法》以及《物權法》等規定，我國集體土地所有權的權利人是村集體，但是權利的行使人是農村自治組織——村委會、村民小組等，但這類組織在實踐中一般不直接行使其權利，導致集體土地所有權的虛化，所以進城落戶農民退出集體土地以后其用益物權的歸屬成為一個值得思考的問題。

隨著對進城落戶農民“三權”退出政策的不斷完善，更多的進城落戶農民的權益得到保護，大量的農民會選擇進城落戶，集體土地分配問題值得探究。首先，農村集體里未進城的農民與已經進城落戶的農民之間的利益是否平衡？例如陜西省部分地區采取30年分期補償的政策，很多進城落戶農民將戶口轉為城市戶口后，仍行使其集體土地的用益物權，這對于未進城農民來說是不公平的。其次，由相關數據可知，我國目前的村莊數量在不斷減少，就會出現整個集體喪失成員權的情況，那么其“三權”該由誰繼承與管理？最后，退出集體土地而喪失成員權的成員在以上情況下能否基于投資、經營等對“三權”進行承包？如果能的話，其法理基礎何在？

六、農民進城落戶后退出集體土地的制度構建

農民進城落戶對于推動新型城鎮化、緩解我國的人地矛盾、充分發揮物權效用、完善我國農村經濟制度等具有重要意義，所以必須圍繞現有制度弊端對農民進城落戶后退出集體土地進行制度完善。

（一）明確喪失成員權標準，完善確認退出程序

明確喪失成員權的標準應該重點考慮保障功能，增強確認標準的針對性。一方面，針對暫時性退出的農民，根據其在城市里的社保對其退出時間進行規定，若難以建立完善的保障體系，則保有其成員資格，等滿足條件以后可直接轉為永久性退出；另一方面，針對愿意永久性退出的農民，不僅要考慮其生活保障，而且要考慮其在城里的收入是否穩定等。綜上明確成員權的喪失應有具體標準，包括社會保障和可支配收入水平，這樣不僅可以避免進城落戶農民享受兩次社保，有利于維護城鄉社會保障體系的公平性，而且有利于進城落戶農民順利地進城落戶，盤活更多的集體土地資源。

進城落戶農民成員權的喪失應發揮民主集中制的優勢，可利用表決程序取消成員資格。由村委會、村民小組、村民代表等參照集體成員資格確認的程序和表決比例進行退出的確認。由于成員權是農村集體經濟組織成員的重要權利，所以退出程序和表決比例要求應該嚴于獲得成員權，可將表決比例規定為四分之三，應該嚴格按照標準進行審查與表決，并且要給予進城落戶農民救濟途徑，具體包括行政訴訟或者復議等，防止出現惡意損害其權益的情形。

針對永久性退出的進城落戶農民，要防止出現戶內新增出生人口重新獲得農村集體成員權而與原集體成員利益相沖突的情況，對進城落戶農民后代不應獲得成員權。

（二）構建多元化補償方式，發揮股權激勵作用

我國補償方式應多元化，最大程度地保護進城落戶農民的利益。進城落戶的農民經濟能力差異大，所以應該提供有針對性的補償，豐富補償的形式。首先，針對經濟條件差的農民，不僅要解決其住的問題，還要解決就業問題，不能只給予一筆補償金了事，這樣容易增加其生活的不穩定性風險。應根據家庭人口情況提供安置房，即以“三權”換“房屋使用權”，另外還應提高其社保標準，并且提供相應的就業崗位，保證其擁有穩定的收入，在城市安家落戶能有保障。其次，對于經濟條件好且有意從事商業活動的，可以提供標準廠房，這樣可以吸收部分進城勞動力，解決其就業問題。

對于暫時退出集體土地的農民，不應一下子切斷其與集體組織的聯系，可以給予其重新返回農村的機會。鑒于很多永久性退出的進城落戶農民不愿意接受一次性補償，對國家政策抱有期待或者擔心漲價等因素，可以采取“股權補償”方式，將其補償置換成股權，但是不能讓進城落戶者基于股權而享受參與經營的權利，可參照《公司法》設置優先股，只分配一定比例的收益，但是其收益比例應低于未進城落戶農民的比例。此舉可以減輕政府的補償金負擔，并且可以給進城落戶農民的養老提供保障。對于全體成員都進城落戶的情況，可以由享受集體土地用益物權的權利人根據比例進行分配，盡量不影響進城落戶農民的利益分配。

（三）重視對現實問題的回應，限制失去資格卻不退出成員的權利

對于之前的歷史遺留問題與現有制度之間的矛盾，應該用法律、法規進行回應與解決。針對進城落戶農民轉為非農業戶口后不愿意退出集體土地，使農村集體土地荒廢的情況，應該嚴格限制其行使成員權，尤其是和集體管理有關的權利，但是若將集體土地承包出去，可以以股權激勵的方式引導其退出，不過其股權只有收益的權利。

可將進城落戶而不愿退出集體土地的群體的城市建設用地使用權與集體成員權聯系起來，如果其退出農村集體土地，則可以相應增加其建設用地。同時，針對閑置、荒廢土地的情形應該設置相應的懲罰措施，例如收歸集體或國家所有。

（四）科學推進集體土地國有化，集體盤活集體土地經濟價值

進城落戶農民退出集體土地后留在農村的集體土地具有復雜性，鑒于我國經濟制度的特點，收歸國有面臨的挑戰多，所以要分步推進。對于所有集體成員均進城落戶的，集體土地應收歸國有，將其分配給較近的農村集體經濟組織，以盡快盤活集體土地，但不能變動其上設置的進城落戶農民的股權；針對局部退出集體土地的情形，可設定國有化的條件，如設定未進城落戶農民的比例，未進城落戶農民比例低于20%會限制其規模化經營，不利于農村經濟的盤活，此時可加以國有化，但是應進行有償的國有化。

對于國有化的集體土地應進行集體經營，最大化地實現其經濟價值。可以參考我國東北地區國有農場的經營模式，對集體土地進行國有化經營，這樣不僅可以實現規模化運營，而且可以實現集約化經營。可以引進市場機制，由企業進行承包經營，充分利用農業企業的技術和資金優勢。

七、結語

農民進城落戶后退出集體土地對我國農村經濟具有重要意義，在“三權分置”的背景之下，本文為進城落戶農民的退出行為找到權利基礎，分析其權利屬性，以中央文件相關政策意蘊和精神為指導，深入認識其背后存在的權利沖突，全面認識實踐中存在的制度缺失問題，并提出相關建議。但是農民進城落戶后退出集體土地的可操作性仍有限，必須在宏觀制度的指導下根據區域情況進行具體細化，有序引導進城落戶農民退出集體土地，全面盤活集體閑置土地，實現農業資源的優化配置，從根本上全方位地保護農民進城落戶后的權益，盤活農村土地生產力，提升我國農村集體經濟水平。