當前國內數字政府研究進展與趨勢
——基于CiteSpace軟件的文獻計量分析

李占樂，張燕

（鄭州大學政治與公共管理學院，河南 鄭州 450001）

數字技術促進了社會生產力的釋放，實現了經濟的發展與繁榮，與此同時，信息通信技術在政務上的應用也為政府改革注入了活力。21世紀以來，西方發達國家紛紛推出數字政府戰略，在全球掀起了一波數字政府建設與研究的熱潮。我國的數字轉型與治理轉型處于同一時期，政府治理轉型使數字化進程更加緊迫，數字轉型為政府轉型提供了更多可能。習近平總書記強調，要推動實施國家大數據戰略，加快完善數字基礎設施，推進數據資源整合和開放共享，保障數據安全，加快建設數字中國。數字政府作為數字中國的重要組成部分，是促進經濟發展、提高行政效率、提供更加優質的公共服務的重要抓手，也是貫徹落實數字中國和智慧社會的關鍵領域。經過多年的學術積累，數字政府研究成為各學科研究的重點課題，研究成果豐碩。文章嘗試以中國知網（CNKI）1999—2020年收錄的609篇期刊文獻為研究對象，以文獻計量軟件CiteSpace 5.7.R2為研究工具，系統梳理數字政府研究的主要議題、演進脈絡和研究前沿，探究我國數字政府研究的主要內容，為下一步的研究提供參考。

1 研究設計

1.1 數據來源

文章以中國知網為數據平臺進行檢索，利用高級檢索功能檢索中文學術期刊。為了確保文獻來源的質量與可靠性，文章將期刊來源限定為全國中文核心期刊和南京大學中國社會科學研究評價中心的中文社會科學引文索引（Chinese Social Sciences Citation Index，CSSCI）收錄文章，根據表1所列檢索條件初步得到797篇文章，在此基礎上，通過瀏覽題目與摘要等方式初步對文獻數據進行人工的篩查和清洗，手動剔除書本導讀、學術爭鳴、工作介紹、征稿聲明、通知、書評、序、資訊、會議通知等非研究類型的文章以及與本研究主題相關性較弱的文獻，最終得到609篇樣本文獻。

表1 研究樣本數據檢索條件

1.2 研究方法及工具

近年來，知識圖譜和可視化文獻計量逐步成為公共管理領域的一個新興熱門研究方法，在政府治理、城鎮化等公共管理研究領域都有應用，而對“數字政府”的可視化研究尚未出現。CiteSpace軟件能夠從宏觀及微觀的角度展示某一學科領域的知識結構、演變過程、重要文獻、權威研究者和主要的研究機構，并且能夠根據關鍵詞聚類來把握和預見該學科領域的研究熱點和研究前沿趨向。文章基于可視化分析視角，以CiteSpace 5.7.R2軟件為主，Excel為輔，綜合運用文獻計量和知識圖譜等方法來探究數字政府研究的主要內容與演進脈絡，以期全面而形象地展示數字政府的研究概貌。

2 分析結果與討論

2.1 整體數據分析

2.1.1 文獻歷年數量和文獻主要涉及學科分析

從1999—2020年國內數字政府研究歷年文獻數量圖（圖1）可以看出，自1999年以來，我國關于數字政府研究的文獻數量整體呈上升趨勢，在一定程度上說明數字政府研究是目前學界研究的熱點話題之一。如圖1所示，1999—2007年，數字政府研究的歷年發文數量總體是上升的，但上升的速度較為緩慢，研究正處于萌芽狀態；2008—2016年相關文獻的發文數量較前一階段有所增加且保持穩定，在該階段的后一時期文獻數有明顯的增加，研究平穩發展；2017—2020年，相關文獻數量上升速度加快，研究進入活躍期。當前我國數字政府研究在學界的關注度很高且發展迅速，可以預見接下來的相當一段時間內數字政府研究將依然是一個熱門研究主題。

圖1 1999—2020年國內數字政府研究歷年文獻數量

從文獻主要涉及學科來說（見圖2），在609篇樣本文獻中，有243篇來自行政學和國家行政管理，約占樣本總數的40%；有99篇來自計算機軟件及計算機應用，約占樣本總數的16%；有91篇來自檔案及博物館，約占樣本總數的15%；有47篇來自新聞與傳媒，約占樣本總數的8%；有31篇來自中國政治與國際政治，約占樣本總數的5%。由此可見，數字政府研究主要集中在行政學、計算機科學、檔案學等學科，特別集中在行政管理與國家行政管理領域，該領域開展的數字政府研究處于主導地位。

圖2 國內各學科關于數字政府研究的數量與占比

2.1.2 數字政府研究的主要議題分析

關鍵詞聚類是文獻計量的重要指標和方法之一，它可以顯示某一節點在樣本文獻中出現的頻次以及與其他節點的相關性。對關鍵詞聚類進行描述分析能夠清晰展示出數字政府研究中的熱點議題和演進脈絡。

結合609篇樣本文獻的關鍵詞聚類標簽圖（圖3）和高頻關鍵詞圖（圖4）可以得出，近20年來數字政府研究的五個主要聚類分別為電子政府、電子政務、數字政府、智慧政府、智慧政務，這五個主要聚類不僅說明了數字政府研究的主要議題，也體現了我國對數字政府建設頂層設計中議題名稱的重新界定。

圖3 關鍵詞聚類標簽

圖4 高頻關鍵詞

這五個聚類既不完全相同又相互之間關聯密切。利用CiteSpace 5.7.R2對五個主要聚類的節點基本情況進行探測。

聚類1：電子政府。該聚類的高頻詞條包括電子政府、電子政務、政府網站、績效評估、政府電子化、政府立法、政府應用電子商務、技術執行、官僚制改革、一站式服務、互聯網站、公共服務領域、整合服務等。通過顯現的平均時間和高頻詞條可知，在2005年左右數字政府的起步階段，數字政府研究的名稱是電子政府，研究的主要內容包括政府網站等電子政府基礎設施的建立、電子政府與經濟上興起的電子商務的結合、電子政府的應用。

聚類2：電子政務。該聚類的高頻詞條包括電子政務、機制設計、增值開發、信息資源整合、制度設計、政府信任、協同決策、數字政府應用、信息獲取、信息治理等。通過顯現的平均時間和高頻詞條可知，經過幾年的發展，數字政府建設主要體現在電子政務方面，數字政府對技術的需求更加龐大，工作重心由基礎設施轉向體制機制的完善，注重信息在政府內部各部門之間的整合和共享。

聚類3：數字政府。該聚類的高頻詞條包括數字政府、數字治理、數字化轉型、服務型政府、創新型政府、治理形態、開放型政府、政務協同、數字中國、大數據驅動、數據共享、政府數據治理、大數據產業、開放政府數據等。通過顯現的平均時間和高頻詞條可知，該時期數字政府研究中數據的重要性更加凸顯，該時期的數字政府建設是“數字中國”在政府改革創新上的主要體現，對于數據開放的關注度明顯增加。

聚類4：智慧政府。該聚類的高頻詞條包括智慧政府、開放政府、整體政府、電子政務、電子治理、政府治理現代化、智慧社會、電子政府、虛擬政府、一站式政府、信息政府、移動政府、公共部門等。通過顯現的平均時間和高頻詞條可以得知，該時期數字政府與電子政務的關聯密切，數字政府與國家治理能力和治理體系現代化相結合，出現了對具有便捷性時效性移動政務的研究。

聚類5：智慧政務。該聚類的高頻詞條包括智慧政務、政府創新、互動平臺、協同創新中心、智慧城市、數字治理、應急管理、人工智能等。通過顯現的平均時間和高頻詞條可以得知，該時期計算機專業性詞匯增多，信息協同要求更加緊迫，數字政府的應用面和涵蓋面有所增加。

2.2 數字政府研究的演進脈絡分析

通過系統梳理文獻，文章將數字政府研究歸納為三個階段（見圖5），這三個階段也與中國相關政策的節點相吻合。

圖5 數字政府研究演進階段

2.2.1 萌芽期（1999—2007年）

在此期間，數字政府的形態主要表現為電子政府，可將其稱為電子政府時期。與此階段相對應的頂層設計是2002年我國首個國家電子政務總體規劃。與此同時，中共十六大報告指出，進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。該時期研究的重點包括技術、政府、公民三個層面。

第一，信息通信技術在政務中的應用。電子政府是指在政府內部政務電子化和辦公自動化的基礎上，利用信息通信技術實現政府縱向層級和橫向部門的聯通，把各單位的資料庫系統整合，建立電子化、網絡化、數字化的政務信息系統［1］。電子政府最重要的內涵就是運用信息通信技術打破傳統行政機關中的物理組織界限，整合和貫通政府部門的流程，是基于互聯網構造的電子化的網絡政府，使得人們突破時間和空間的限制多渠道獲取政府信息和服務［2］。基礎信息設施的建設（計算機加入政務工作、政府網站的設立）和現代信息設備是實現政務的電子化的必要條件，隨著基礎信息設施的完善，電子政務提供的服務內容和質量也得到了很大的提升［3］。

第二，政府的制度創新與組織重組。電子政府突破了傳統的自上而下的集權型政府對信息的壟斷和控制，形成了多方式、全方位的信息傳輸渠道，構建了基于網絡的新型信息傳遞模式，形成了完全開放的矩陣型組織結構［4］。有效的信息是科學決策的基礎，也是協調和溝通各政府部門的橋梁，能促進部門整合，節約人力和物力成本，推動政府職能轉變，實現政府的現代化變革［5］。

第三，公民參與政治民主。中國堅持人民當家做主的原則決定了政府改革的方向應該是增強社會的活力，增加人民之間的信任度，提高人民群眾自我管理的能力［6］。完善的信息傳輸渠道縮短了信息提供者和信息接收者之間的距離，一方面精準傳達了政府的施政意圖，另一方面提升了政府治理的反應力和回應力。政府與公民形成了良性的互動，決策中心和社會管理主體由一元化向多元化轉變，公民的參與感和滿足感大幅提升，政府決策的科學性和民主性有了保障［7］。

2.2.2 發展期（2008—2016年）

在此期間，數字政府主要表現形態為電子政務，與此階段相對應的頂層設計是2008年機構改革將原國務院信息化工作辦公室的職責劃給工業和信息化部。在移動互聯網技術的助推下，數字政府經過20多年的發展進入了“互聯網+政務”的時代，數字政府的研究主題呈多元化發展趨勢，側重于對數字化背景下服務型政府改革和大數據在政府治理中運用的探析，關鍵詞有電子治理、服務型政府、大數據、數字政府等。

第一，研究數字化政府于服務型政府轉型的必要性。數字化政府的形成是建設服務型政府的基本路徑之一［8］。在理念層面，數字政府的“公眾中心導向”是指政務以公眾需求和關切為導向重組服務內容［9］，這一導向與服務型政府變革方向具有一致性；在技術層面，數字政府打通了政府內部各部門之間、政府與公民之間的溝通渠道，數據平臺的加持使政府由信息的提供者變為信息的索取者、由政務服務的被動方變為主動方，政務服務提供產品方式由統一化變為個性化、由單一化變為多樣化，現代化的信息通信技術為服務型政府的建設提供了強大的動力引擎。

第二，研究大數據在政府治理上的應用。隨著互聯網的普及和現代信息技術在人類生產生活中的應用，各類數據爆發式增長，對社會管理和政府治理都產生了重大影響。這是大數據應用于政府治理的現實需求，以大數據為核心的信息技術在政府治理上的應用也倒逼政府尋求自身組織結構、業務流程、運作模式上的變革［10］。來源于客觀事實并應用于具體事務數據，為大數據時代政府決策的科學性奠定了基礎；強大的數據處理、數據分析、數據追蹤、數據監控等功能，使政府治理能力快速提升；多層次的快捷數據通道使多元主體參與的協同治理新格局形成。大數據背景下的信息公開和政務處理中的數據留痕量化政府活動，政府財政預算和支出、政策制定和執行都以數據化的形式存在于公眾的監督之下，降低了尋租和腐敗產生的可能性，也是制定科學合理的政府績效評估制度的重要依據［11］。

第三，研究數字政府的困境以及解決路徑。數字政府背景下基于數據分析的決策，在科學性和民主性上都有了大幅提升，政府面對海量的信息極易產生信息安全管理漏洞，如何在數據開放與信息安全之間保持平衡是一個巨大的挑戰［12］；多樣化的信息渠道和高速度的傳播使信息倍速增長，如何在巨大的信息存量中甄別和篩選真實有效的可用信息愈加困難，信息處理的時間和金錢成本愈發高昂，數據分析的滯后性逐漸凸顯；數據之大也容納了錯誤信息和虛假信息，導致分析結果無效甚至誤導政府決策。為此，學者提出了制定合理的數據開發利用規則和責任體制、在戰略上將立法上升到國家層面、提升其他參與主體的數字素養、培育創新型數字人才等解決路徑［13］。

2.2.3 活躍期（2017—2020年）

數字政府實現了名稱與內容的結合，2017年習近平總書記提出加快建設數字中國，引起了數字政府研究的熱潮。該時期的數字政府已經跳出了辦公流程和政務處理的電子化和自動化范疇，與此同時，隨著國家治理能力和治理現代化的推進，數字政府建設在國家治理尤其是政府治理過程中更是不可忽視的步驟。該階段的一個特征是有關數字政府研究的內容回歸自身，關注概念界定及智慧化轉型，另一個與國家治理能力和治理體系現代化緊密結合。關鍵詞有數字時代、智慧化、現代化等。

第一，對數字政府的概念界定。黃璜在技術層面定義了數字政府：所謂數字政府，歸根到底是政府的數據服務、信息服務、知識服務，其根本目標不是幫助政府實現或擁有某種數字技術，而是利用新生產力幫助政府獲得和傳遞更多的數據、信息和知識，最終仍然是為政府治理目標服務，在組織層面將數字政府定義為政府基于數字基礎設施的賦能、協同和重構［14-15］。戴長征等指出，數字政府是政府利用數字化思維、數字化理念、數字化工具、數字化戰略、數字化資源進行社會有效治理，提供優質服務使公眾滿意［16］。王偉玲提出，數字政府是信息時代政府形態在原有基礎上的創新，以無紙化的公共服務、精準化的社會治理和科學化的政府決策為目標，以云計算、大數據、人工智能為工具，最終實現政府在業務流程、組織架構、服務供給等方面系統性和根本性的變革，促進經濟社會的全面數字化［17］。

第二，研究視角呈多元化趨勢。（1）整體協同視角下的數字政府研究。傳統官僚制各部門各司其職、分工明確，導致公共服務碎片化，新公共管理改革對行政績效的追求更加強化了這種制度缺陷，而信息時代個性化、便捷化、去中心化的特征和公眾更多的政治參與使公共服務提供方式變革要求更加迫切［18］。以人民為中心的發展思想要求政府部門應以政府服務接受者的需求為導向，進行組織機構和業務流程的數字化轉型，通過整體政府的有效協同模式來改變現有的公共服務供給方式［19］。因此，要在“互聯網+政務服務”的過程中形成行政事務的協同管理和服務聯動，使權力、流程、數據從碎片化到整合化從而構建整體政府，這是政府治理模式改革的內在機理［20］。（2）多學科視角下的數字政府研究。公共管理學科作為和數字政府關聯緊密的學科之一，自現代化信息技術應用于行政管理之中，相關研究層出不窮，數字與公共管理之間的關系不僅是理論命題，也是對實踐的回應和建構［21］。馬克思主義政治哲學認為數字政府應揚棄數字資本，使數據秩序回歸本質，數字政府治理應以公平、正義、民主為價值導向做好算法管理、數據治理和機制優化［22］。法學從數字政府現階段的法治建設落后于理論研究的現狀出發，提出了信息時代我國數字政府治理水平提升的重要途徑之一是構建和完善法律體系［23］。

第三，研究數字時代各地區的數字政府實踐。《2020聯合國電子政務調查報告》中，中國的發展指數為0.794 8，其中作為衡量各國發展水平核心指標的在線服務指數為0.905 9（最高為1），兩者均達到了聯合國所規定的“非常高”的水平。上海、廣州、浙江、貴州等地的數字政府實踐都成績斐然，吸引了學者們的關注，學者們對數字政府實踐的研究也成了近年來數字政府研究的一個熱門話題。譚必勇等基于上海市的“一網通辦”實踐，研究數字政府建設的理論邏輯和結構要素［24］；逯峰基于廣東數字政府發展實踐，研究政務互聯網思維指導下數字政府改革的關鍵點，探索數字政府的新模式［25］；何圣東等基于浙江“最多跑一次”改革對數字政府創新任務進行了闡釋，并總結了浙江數字政府建設的經驗［26］；周雅頌基于貴州“云上貴州”實踐提出現階段數字政府普遍存在標準化、共享、發展及流程再造困境，從頂層設計、基層認同、數據確權與績效等方面研究困境突圍之策［27］。

2.3 研究趨勢

2.3.1 政務數據平臺的建設與完善

在我國，政務平臺的概念很早就已經出現，2002年就有學者指出，電子政務平臺是建立在軟件工程基礎上的公共操作環境，將最大限度地實現電子政務系統的資源共享、重用和互操作，能進行任何操作系統平臺上的數據交換和程序連接，進而集成各種新技術和新產品［28］。2011年O’Reilly在Government as a platform（中國主流譯法將之譯為《政府即平臺》）中提出在政府治理中引入平臺概念［29］，加之當時正是電子政務發展的活躍期，“政府即平臺”概念迅速在全球范圍內廣泛傳播并保持很高的話題度，更有很多國家將平臺建設納入本國數字政府建設的規劃綱要。我國的學者就數字政府建設中政務平臺的關鍵作用也有研究，如對“平臺驅動的數字政府”的概念、實施路徑、核心價值和未來方向的研究，對“數字政府即平臺”的研究以及國外數字政府建設經驗對我國的啟示等［30-31］。

2.3.2 數字政府與國家治理能力和治理體系現代化

國家治理體系和治理能力能夠反映國家政治制度的完善程度和政策執行能力。中共十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確指出，建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則；推進數字政府建設，加強數據有序共享，依法保護個人信息；在國家層面強調了數字政府是國家治理能力和治理體系現代化目標實現的推動力。大數據時代的數字政府利用數據平臺、移動服務端等信息工具在物理層面延伸了治理范圍，借助智能算法極大提升了治理效率，建立了便捷科學的評估—反饋機制，使數字政府、智慧政府研究成為后公共管理時期的歷史趨勢［32］。

2.3.3 數字政府與公共服務

數字化政府建設一開始是將互聯網以及信息通訊基礎設施應用于政務工作中以提供公共服務，初期工作重心在于政府網站的建設。隨著時代的發展，政務App、小程序、政務微博號、政務微信公眾號、各類政務視頻號的出現，以及網絡基礎設施的完善，政府公共服務在橫向上服務范圍不斷擴大，服務人數不斷增多；縱向服務的內容不斷增加，影響不斷加深；大數據分析和人工智能的應用使公共服務實現了高效化、精準化。數字政府時代的公共服務供給也發生了深刻的變革，供給主體不再局限于公共部門，企業、社會組織甚至個人都是公共服務的參與者和提供者。從政府的角度看，數字化政府建設能夠實現管理信息的共享和各部門之間的業務協同，從而優化流程、降低成本、提高效率；從公民的角度看，數字化政府特別是政務服務在移動端的發展，不僅有利于行政管理創新的參與者，也使自身的服務需求和反饋得到了更大程度的滿足［17］。

3 結語

通過對檢索到的609篇樣本文獻的可視化分析，發現在過去的20多年中，中國數字政府研究主要內容和外在形態雖然具有階段性特征，但研究熱度并沒有減弱。目前，數字政府研究仍處于穩步發展時期，在信息化不斷深入的未來，數字政府還有很大的研究空間。伴隨著各級各地數字政府實踐的逐漸多樣和豐富，更多的經驗和樣本數據也將成為數字政府研究的素材。為了更好地建設數字政府，推進國家治理能力和治理體系現代化，推動“數字中國”戰略目標的實現，政府要跳出傳統科層制的思維，同時要避免“唯技術論”或“唯數據論”，將政府的數字化變革視為自身的一種革命。