鄉村振興背景下農業巨災風險分散機制完善研究

丁少群 張玨　李丹

〔摘要〕鄉村振興戰略是脫貧攻堅戰全面勝利后“三農”工作的重心。農業巨災風險會借助涉農產業鏈擴散，破壞農業生產性基礎設施和生態環境保護基礎設施，擾亂農產品市場供需平衡，損害脫貧攻堅成果，阻礙鄉村振興戰略總目標的實現。農業巨災風險分散機制中的農業保險經營機構、再保險機構和政府部門三方參與主體在實現自身巨災風險分散功能的條件下，能從產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕五個領域保障鄉村振興戰略的有效實施。當前我國尚未構建統一的農業巨災風險分散機制，可借鑒國內外理論及實踐經驗，結合我國國情，在鄉村振興戰略實施背景下構建六級農業巨災風險分散機制框架，并以法律形式明確農業巨災風險分散機制，進一步完善農業保險制度，加強對農業巨災風險分散機制的基礎設施建設和運行監管，以保障機制的高效運行，助力農業農村現代化發展。

〔關鍵詞〕鄉村振興，農業巨災風險分散機制，農業保險，農業再保險

〔中圖分類號〕F842 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2021）05-0096-09

〔收稿日期〕2021-06-27

〔基金項目〕國家社會科學基金十九大專項項目“全面建成多層次社會保障體系的實施難點與路徑優化研究”（18VSJ095），主持人林義;四川省社會科學規劃重點研究基地重大項目“多層次保障體系中社會保險與商業保險協同發展的創新機制研究”（SC19EZD023），主持人丁少群;國家社會科學基金項目“農地經營權抵押貸款保證保險實證分析與政策選擇研究”（174BJY207），主持人李丹。

〔作者簡介〕丁少群（1968-），男，安徽懷寧人，西南財經大學保險學院教授、博士生導師，中國農業與農村保險研究中心主任，中國農業風險管理研究會常務理事，主要研究方向為農業保險理論與政策。

李丹（通訊作者）（1972-），女，黑龍江富裕人，東北農業大學經濟管理學院教授、博士生導師，主要研究方向為農業保險理論與實務。

農業具有弱質性特征，極易受到自然風險、市場風險等多種風險的影響，我國政府為保障農業生產穩定，于2004年起開始探索財政補貼支持的政策性農業保險制度。2020年，我國農業保險保費收入為814.93億元，賠款總額616.59億元，簡單賠付率75.66%，為1.89億戶次農戶提供4.13億元風險保障，保費規模首次超越美國，成為全球第一大農業保險市場。但是，近年來我國農業風險頻率高、范圍廣、損失程度大的特點日益凸顯，農業生產受農業巨災風險影響嚴重。以2019年數據為例，農作物受災面積19257千公頃，成災面積7913千公頃，絕收面積2802千公頃，分別占農作物總播種面積的11.61%、4.77%和1.69%，由自然災害造成的直接經濟損失3270.9億元，約占國內生產總值的0.33%①。在如此巨大的農業巨災風險面前，僅憑“廣覆蓋、低保障”的政策性農業保險難以實現風險的有效分散，故急需構建和完善以農業保險制度為基礎、符合我國國情的農業巨災風險分散機制。

全面實施鄉村振興戰略、全面建設社會主義現代化國家的“三農”工作重點也對建設農業巨災風險分散機制提出要求。自2017年10月黨的十九大報告中首次提出鄉村振興戰略以來，中央政府對鄉村振興戰略給予高度關注，并多次在相關政策中對發展以農業保險制度為基礎的巨災風險分散體系作出指示：2018年9月，中共中央、國務院印發了《國家鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，指出要通過“健全農業保險大災風險分散機制”提高農業風險保障能力②;2018年至2021年“中央一號文件”中將鄉村振興戰略作為當年“三農”工作指導思想，并從建立多層次農業保險體系、開展完全成本保險和收入保險等角度鼓勵農業保險發展;2021年4月，十三屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過《中華人民共和國鄉村振興促進法》并于2021年6月1日開始實行，其中第六十六條強調“國家建立健全多層次農業保險體系”③，為發展農業保險助力鄉村振興提供了法律支持。可見，中央政府將農業保險作為重要的風險管理政策工具納入全面實施鄉村振興戰略的布局當中，重視對“農業保險大災風險分散機制”的構建。

對于巨災風險的界定，國內外學術界及保險實務界尚未得出一致結果，通常會根據研究地區實際情況、研究視角、研究內容側重的不同對巨災風險進行定義，由此導致不同組織對巨災風險的劃分依據及統計標準存在差異。本文基于國內外已有研究成果，認為巨災是“可能造成實際風險損失的低頻率、損失重大的突發性事件，它在大范圍內造成人身、物質和環境的損害，這種損害已經超出了受災地區自身資源的承受能力” ﹝1﹞37，將巨災風險定義為“由巨災造成的可能損失超過受災地區各利益相關者承受能力的不確定性” ﹝1﹞42，并將農業巨災風險定義為由極端氣候事件、地質災害等突發性事件造成的農業生產經營可能損失超過受災地區各利益相關者承受能力的不確定性。以上述定義為基礎，基于“三農”問題面臨的客觀環境和全面實施鄉村振興戰略的長期發展階段背景，本文擬分析農業巨災對鄉村振興戰略實施的影響以及鄉村振興戰略實施背景下的農業巨災風險分散途徑，借鑒國內外已有經驗設計符合國情、契合“三農”發展階段背景的農業巨災風險分散機制框架，細化農業巨災風險分散策略，保障農業巨災風險分散機制的合理運行。

一、農業巨災風險對鄉村振興戰略實施的影響

鄉村振興戰略的實施將“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”作為總要求，強調“統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設”③。從事后角度對既定的農業巨災事故進行觀測后可知，農業巨災風險具有其特定的自然、經濟等多重屬性，均會對鄉村振興戰略的實施效果產生負面影響。

（一）借助涉農產業鏈擴散，抑制產業興旺發展

鄉村振興戰略的總要求中，產業興旺是基礎，也是拉動鄉村振興全面實施的重要引擎。但農業巨災風險不僅直接影響種養產業本身的發展，也會通過農產品加工、儲運等涉農產業鏈破壞農村整體產業體系建設和國民經濟發展。由于農業生產在空間維度上較為集中，追求通過規模經營提高農業生產效率，導致農業風險具有高度相關性，農業巨災風險具有共生性的自然屬性。一旦農業巨災風險隱患轉變為農業巨災損失事故，將會在較廣的空間范圍內對農業生產造成嚴重破壞，使從事農業生產的利益相關者遭受不同程度的風險損失。作為一國的基礎性產業，農業在遭受巨災事故嚴重打擊的情況下極易將農業巨災風險通過涉農產業鏈進行擴散，對農村產業建設產生破壞性影響。農業巨災風險的傳導路徑主要分為兩種：農產品的供給與產業融合。在農產品供給方面，遭受農業巨災事故勢必造成農產品的嚴重減產，而部分農產品是涉及國計民生的重要產業的必備原材料，一旦出現短缺將通過市場價格機制傳導至相應產業，使其生產成本上升，進而對國家宏觀經濟發展產生不同程度的影響。在產業融合方面，當前第一、第二、第三產業的融合關系和關聯度日益緊密，農業經營主體在生產經營過程中往往會涉及與銀行、農資供應商、農產品加工企業、農產品經銷商等涉農產業鏈上游、中游、下游節點組織的合作，若農業經營主體遭受巨大損失，將會影響其農業生產的可持續性，并借由合作關系影響其他產業節點組織的經營穩定性，導致其他產業出現市場波動。可見，農業巨災對農業生產的破壞會導致涉農產業鏈面臨重大風險，并對 “產業興旺”發展要求的實現造成不利影響。

（二）破壞農業生產性基礎設施和生態環境保護基礎設施，阻礙美麗鄉村建設進程

農業巨災風險具有群發性和伴生性的屬性，即某種農業巨災的發生會引致一種或幾種其他類型農業巨災（即次生災害）的發生，導致一次原生農業巨災所帶來的風險損失不斷擴大，例如由于持續干旱導致病蟲害的出現，暴雨會引發洪澇災害、山體滑坡和泥石流等。多種農業巨災事故的綜合沖擊不僅會使農產品產量銳減，還會損毀農業生產性基礎設施和生態環境保護基礎設施，如農田水利設施、自然保護區防火設施等，導致農產品短期供給不足，同時農業經營主體長期從事農業生產的可持續性遭到破壞，鄉村生態環境保護和修復工作進程減緩。在風險損失程度嚴重影響農業經營主體生存條件的情況下，農業巨災風險甚至可能引起農業經營主體的掠奪性生產以及農藥、化肥、獸藥等農業投入品的過量使用，對耕地、林地、草地、漁業、礦產等自然資源造成不可逆的損害，破壞鄉村生態環境。可見，農業巨災風險極易通過破壞農業及生態環境保護基礎設施對農業生產和鄉村生態建設造成威脅，阻礙美麗鄉村建設進程的推進。

（三）擾亂農產品市場供需平衡，影響人民生活質量

農業生產存在季節性和周期性特點，而農業巨災事故會引起農產品產量大幅減少。根據“蛛網理論”可知，農業巨災事故的發生會打破農產品市場原有供需平衡關系，導致價格機制對農業生產活動的調節存在滯后期 ﹝2﹞。無論農產品供需價格彈性關系如何，以及農產品價格和產量是否向原均衡狀態收斂，一旦農產品產量銳減，其造成的市場關系異常波動都會持續多個農業生產周期，并對農產品供需雙方同時造成損害。對于農業經營主體而言，由于價格機制調節功能發揮作用的時間晚于農業經營主體作出農業生產決策的時間，且生產決策調整受到生產周期限制，農業經營主體難以適時調整自身生產決策，其在農產品價格反復波動的干擾下無法形成對自身收入的有效預期，極易出現農業生產決策失誤，影響農業經營主體長期收入的穩定性。對于農產品需求方而言，無論是購買農產品投入再生產過程的廠商還是將農產品作為最終產品使用的消費者，由于農產品需求彈性較小，可替代性較弱，當農業巨災事故造成農產品價格異常上漲，廠商的生產成本和消費者的恩格爾系數均會有所上升，導致廠商在提高產品價格的同時陷入難以持續經營的困境，引起成本推動型通貨膨脹，消費者福利水平隨之下降。全面實施鄉村振興戰略要求鄉村地區人民實現生活富裕、鄉風文明，但農業巨災事故無疑會打破農產品市場的供需平衡，使農產品供需雙方長期面臨農業生產經營收入和農產品價格的不確定性，影響鄉村居民乃至城鎮居民的生活質量。在物質生活條件難以保證的前提下，鄉風文明建設更無從談起。

（四）損害脫貧攻堅成果，抬高鄉村治理成本

隨著脫貧攻堅戰取得全面勝利，中央政府提出了借鑒脫貧攻堅工作經驗，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，即要求在鄉村振興戰略實施工作中通過有效治理等手段鞏固脫貧攻堅成果，防止脫貧群眾返貧現象的出現。盡管我國已經消除了絕對貧困，但對于脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶等易返貧致貧人口而言，其物質條件與他人相比仍處于相對貧困狀態，貧困的脆弱性特征決定了相對貧困人口對巨災的抵御能力更弱。面對影響范圍廣、損失程度大的農業巨災事故時，相對貧困人口由于脫貧時間不久，農業生產經營根基尚淺，無力應對農業損失，極易出現因災返貧現象，使我國脫貧攻堅成果遭到破壞。在極端條件下，當大量鄉村居民的生計因農業巨災事故受到影響時，可能會導致鄉村居民產生惶恐不安的負面情緒并在人群中不斷傳播，最終造成嚴重的社會問題。上述由農業巨災事故引致的風險因素對我國政府的鄉村治理能力提出了挑戰，同時增加了政府構建鄉村社會治理體系的成本，對鄉村振興戰略實施過程中 “治理有效”要求的實現造成阻礙。

二、鄉村振興背景下農業巨災風險分散機制的參與主體、功能及保障領域

盡管中央政府在2006年6月出臺的《國務院關于保險業改革發展的若干意見》中便開始強調要“完善多層次的農業巨災風險轉移分擔機制，探索建立中央、地方財政支持的農業再保險體系”④，但時至今日，我國仍未建立起能在全國范圍內推廣的農業巨災風險分散制度安排。由于《農業保險條例》賦予各省（自治區、直轄市）政府自行設計本地農業保險經營模式的權力，故已有部分地區政府在農業巨災風險分散機制設計方面進行初步探索。對我國正在實施的農業巨災風險分散典型制度進行歸納可知，盡管風險分散層級、主體參與形式等有所不同，但農業巨災風險分散機制均是以農業保險制度為核心構建起來的，且參與主體基本一致，農業巨災風險分散機理保持不變。結合鄉村振興戰略剖析我國農業巨災風險分散機理，可明確農業巨災風險分散機制服務鄉村振興戰略的具體途徑（見圖1），為農業農村現代化建設提供針對性保障。

（一）農業巨災風險分散機制參與主體

在各省（自治區、直轄市）構建的農業巨災風險分散機制中，制度安排層級從一級到三級不等。浙江模式僅采用一級風險管理制度安排，由多家農業保險經營機構組成“共保體”開展農業保險業務，政府為“共保體”提供20%的經營管理費用補貼。北京模式和上海模式設置了三級風險管理制度安排，其中北京模式的三級風險管理制度安排分別為農業保險經營機構開展的農業保險、北京市政府出資購買的再保險和政府計提的巨資風險準備基金，上海模式的三級風險管理制度安排分別為農業保險經營機構開展且計提農業大災風險準備金的農業保險、上海市政府提供60%保費補貼的再保險以及由上海市財政通過一事一議方式提供兜底的緊急預案 ﹝3﹞。無論是三級制度安排的北京、上海模式還是一級制度安排的浙江模式，農業巨災風險分散機制的參與主體均未超出農業保險經營機構（原保險人）、再保險機構及政府部門的范疇。

農業保險經營機構專指從事農業保險原保險業務經營的保險機構，包括但不限于兼營農業保險業務的綜合性保險公司、專業性農業保險公司和由多家保險公司形成的“共保體”等。再保險機構指接受農業保險原保險人分出業務，在農業風險事故發生后依照再保險合同向農業保險原保險人支付賠款的主體。政府專指參與農業巨災風險分散工作的行政機關，包括財政部、銀行保險監督管理委員會、農業農村部等多個部門。

（二）農業巨災風險分散機制參與主體的功能及其實現路徑

1.農業保險經營機構的巨災風險分散功能。作為原保險人，農業保險經營機構的功能表現在對農業風險進行時間和空間維度的初次分散：在時間維度，通過持續經營進行資金滾存，實現平年略有結余，豐年加速積累，以備大災之年賠付使用的資金積累目標，平滑不同年度由農業風險事故造成的損失;在空間維度，基于大數法則，通過承保多個地區的農業風險，在廣闊的農業生產區域內分散農業風險，實現未出險被保險人對出險被保險人的“救助”。作為直接對接農業經營主體、管理農業風險的主體，農業保險經營機構是農業風險來襲時農業經營主體的第一道風險屏障，其風險管理能力直接決定了農業經營主體乃至一國的農業可持續生產能力，故農業巨災風險對農業保險經營機構的風險管理能力提出了挑戰。由于農業風險具有系統性，在一定程度上打破了大數法則的適用條件，故直接從事農業保險業務的原保險人在平常年份的賠付率便居于高位，在農業巨災風險事故發生的年度，農業損失程度往往超出農業保險經營機構自身的償付能力，因此，農業保險經營機構需要采取計提農業保險大災風險準備金、分出業務等制度安排，以增強自身的風險抵御能力。

2.再保險機構的巨災風險分散功能。再保險機構在農業巨災風險分散機制中的功能與農業保險經營機構類似，同樣是通過持續經營和廣泛展業在時間、空間維度對農業風險進行分散，但由于再保險是原保險人出于強化自身風險抵御能力目的而采取的高層次制度安排，故再保險機構需要對農業風險進行再次甚至更高層次分散。相較于原保險人，再保險機構往往具有更強的風險償付能力，同時由于再保險機構展業的空間范圍更廣，通常其業務能遍布全球，故其在空間范圍內分散農業巨災風險的能力更強。

再保險是進行農業巨災風險管理時的常用制度安排，但并非農業巨災風險分散機制的必要環節，以浙江省“共保體”模式為例，由于浙江省農業災害頻發，農業保險分出保費較高，故浙江省的農業巨災風險分散制度安排中不包括再保險，而是由多家保險公司組成的“共保體”對農業風險進行共同承保，實現農業風險在多家保險公司間的分散，在一定程度上替代再保險的風險分散功能。

3.政府的巨災風險分散功能。政府在農業巨災風險分散過程中的主要功能是設計農業巨災風險分散機制并為該機制的有效運行提供支持。農業巨災事故會對農業造成沖擊，并借由產業體系的層層傳導影響宏觀經濟運行，降低人民幸福感和獲得感，這與我國政府服務人民的基本職責相違背，政府出于職責考慮必須參與農業巨災風險管理工作;同時，農業保險的正外部性以及市場信息不完全等特點決定了農業保險市場存在市場失靈現象，需要政府干預進行矯正，而政府的過度干預也會導致出現慈善危機、因過度依賴政府而擠出對商業性風險管理工具的有效需求等政府失靈現象，這意味著政府在參與農業巨災風險管理工作時必須與市場合作才能兼顧農業巨災風險管理的效率與公平。我國政府強調鄉村振興戰略實施過程中要堅持發揮市場的決定性作用，在設計農業巨災風險分散機制時選擇將市場化運行的農業保險作為農業巨災風險管理的核心工具，以此充分發揮農業保險市場活力，同時通過保費補貼、市場監管、制度供給等方式支持農業巨災風險分散機制運行，在不扭曲農業保險市場的前提下矯正市場失靈問題。當前我國政府增強農業巨災風險分散機制抗風險能力的方式包括以下五個方面：

（1）提供農業保險保費補貼。農業保險的雙重正外部性意味著純商業性的農業保險市場必然存在供需不足的市場失靈現象，需要政府通過保費補貼的手段加以糾正，從而提高農業保險市場的供需水平，增加承保的風險單位數量，使農業巨災風險得到更充分的分散。我國政府自2007年起通過提供農業保險保費補貼推動政策性農業保險制度的構建，現已基本實現了政策性農業保險的“應保盡保”，增強了農業保險直保層面的風險分散能力。

（2）推廣特定農業保險產品。農業風險具有系統性，導致各個風險單位的損失之間存在相關性。對于傳統的農業保險產品而言，農業巨災風險的系統性降低了利用大數法則進行風險分散的適用條件，使其可保性被嚴重削弱，但對于新興的指數保險而言，由于其承保農業風險的前提條件即風險損失和選定指數之間存在高度相關性，故指數保險相較于傳統農業保險產品更適合對農業巨災風險進行管理。我國政府自2016年前后對指數保險進行推廣，近年來也將發展完全成本保險、收入保險等產品納入鄉村振興戰略實施規劃中，并為地方優勢特色農產品保險的推廣提供政策支持，提高農業經營主體對覆蓋風險種類更廣泛、保障水平更高產品的可獲得性，充分提高農業經營主體的風險抵御能力。

（3）支持農業保險經營機構購買再保險。為防止農業巨災風險集中于單一農業保險經營主體并擊穿其償付能力，政府通常會支持農業保險經營機構分出業務或以其他替代手段分散風險。在北京模式中，由政府出資為農業保險經營機構購買再保險;在上海模式中，政府為農業保險經營機構分出業務保費提供補貼;在浙江模式中，雖未進行再保險制度安排，但政府為“共保體”提供經營管理費用補貼，屬于支持農業保險經營機構采取再保險的替代手段分散風險。2019年初，為貫徹落實鄉村振興戰略相關文件要求，五部委聯合下發了《關于金融服務鄉村振興的指導意見》，指出為拓寬鄉村振興融資來源，持續提高農業保險保障水平，將組建中國農業再保險公司，從而完善農業再保險體系。2020年12月30日，中國銀保監會正式批復中國農業再保險股份有限公司（以下簡稱“中農再保”）申請開業的請示，同意其正式開業，核準公司股東共計9家，其中財政部為首席股東，持股比例55.9%。中國農業再保險公司的組建是我國政府支持農業再保險體系構建、完善農業巨災風險分散機制的重要表現，能夠增強我國政府設計并執行農業巨災風險分散機制的自主性，也能為我國建立政府兜底的農業巨災風險分散機制提供便利。

（4）建立農業巨災風險準備金。我國當前尚未構建國家層面的農業巨災風險基金，但財政部已于2013年末出臺了《農業保險大災風險準備金管理辦法》，明確了農業保險經營機構層面農業保險大災風險準備金制度并強制執行，使各農業保險經營機構均針對農業保險大災風險建立起專用資金池，提升了時間維度的風險分散能力。北京、江蘇等部分地方政府基于本地強大的財政實力，從各級財政收入中計提巨災風險準備金，用以彌補再保險未能覆蓋的風險損失。

（5）制定緊急預案。當前我國國家層面尚未以政策文件或法律法規的形式明確提出農業巨災風險管理緊急預案，即當農業巨災風險損失超出現有制度安排償付能力后對超額部分的處理方案。在實踐過程中，部分地方政府設置了應對農業巨災風險的緊急預案，以上海模式為例，在農業保險機構、再保險機構及農業保險機構層次的農業大災風險準備金無法彌補風險損失時，由地方政府財政通過一事一議方式進行兜底賠付。

（三）農業巨災風險分散機制的保障領域

健全的農業巨災風險分散機制能夠充分發揮對風險的多級分散功能，并在諸多領域為鄉村振興戰略順利實施提供保障：

1.增強產業鏈抗風險能力。農業巨災風險分散機制的建設以農業保險制度為核心，而農業保險的基本作用便是通過轉移和分散農業風險來增強農業經營主體的抗風險能力，經由農業巨災風險分散機制的層層轉嫁和分散，農業經營主體的災后持續經營能力有效增強。在現代農業產業體系中，實現農業巨災風險分散機制對涉農產業鏈中風險單位的全覆蓋意味著涉農產業鏈的運行不會因任何節點受災而中斷，從而保障涉農產業鏈運行的長期穩定性，為實現產業興旺的鄉村振興戰略總要求織就“安全網”。

2.確保生態治理的補償成本充足。由自然災害系統內致災因子誘發的農業巨災事故通常會對生態環境造成破壞（如泥石流的發生會導致森林、草原、濕地等生態系統被毀），同時在鄉村振興戰略背景下，各級政府實施的生態治理和修復工程增多，生態環境保護基礎設施投入不斷積累，農業巨災事故的發生會阻礙生態治理修復工作的推進，并對生態環境保護基礎設施造成破壞。農業巨災風險分散機制的構建無法阻止農業巨災事故的發生，但能夠通過擴展保障責任范圍為災后的生態治理工作提供基本成本保障，確保重塑生態宜居鄉村環境的補償資金及時到位，防止農村居民所處生態環境加速惡化。

3.完善鄉村治理體系。鄉村振興戰略的實施要求政府確保鄉村治理的有效性，而構建農業巨災風險分散機制便是政府確保鄉村治理有效、保障農村居民幸福感的必要手段。農業巨災風險分散機制是對農村社會治安防控體系的有效補充，可以在開展防災減災工作的同時實施農業巨災風險分散機制，為災后農業經營主體恢復生產提供資金保障，實現災前災后的農業巨災防治一體化，降低農村居民因災致貧、因災返貧概率，進一步豐富、完善我國鄉村治理體系。

4.保障農業經營主體生活質量，為培育文明鄉風提供土壤。農業巨災事故對農業生產的破壞性極強，可能導致農業經營主體完全喪失農業再生產能力，對于將農業生產經營收入作為全部或主要家庭收入來源的農業經營主體而言，農業巨災在剝奪其農業再生產能力的同時也使其喪失了賴以生存的物質基礎。農業巨災風險分散機制的運行能夠為農業經營主體的災后生存和農業再生產能力恢復提供基本的資金支持，保證農業經營主體的最低生活質量，為農村居民實現共同富裕兜底。鄉風文明建設需以一定的物質條件為基礎，農業巨災風險分散機制在保障農業經營主體最低生活水平的同時為鄉風文明建設提供了土壤，使鄉村振興戰略中“生活富裕”和“鄉風文明”總要求的落實得以同步推進。

綜上所述，農業保險經營機構、再保險機構和政府各司其職，積極參與農業巨災風險分散機制的運行，通過對農業巨災風險的逐級分散，保障農村地區產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕五方面要求的平穩落實，助力鄉村振興戰略實施，為實現農業農村現代化保駕護航。

三、鄉村振興背景下健全的農業巨災風險分散機制框架設計

國家層面統一的農業巨災風險分散機制缺失，導致各地方政府試行的差異化農業巨災風險分散制度效果有限，其風險分散水平受所處區域限制，導致農業保險、農業巨災風險基金等風險分散工具的作用效果被大大削弱，因此亟需在各地農業巨災風險分散機制的基礎上建立統一的國家級農業巨災風險分散機制。盡管美國、日本、法國等發達國家已經形成了較為完善的農業巨災風險分散機制，但鑒于我國國情的特殊性，在制定農業巨災風險分散機制時不能照抄照搬外國模式，而應在借鑒國際先進經驗的基礎上，整合地方農業巨災風險分散制度建設經驗，結合我國鄉村振興戰略實施背景，充分調動各參與主體能動性，設計并實施具有中國特色的農業巨災風險分散機制。

對國內已有農業巨災風險分散制度安排進行擴充，構建如圖2所示的六級農業巨災風險分散機制，確保對風險損失具備充足償付能力，以政府兜底的形式全面增強我國農業抗風險能力，保障鄉村振興的穩步實施。

（一）風險自留

為防止農業經營主體對農業巨災風險分散機制產生路徑依賴，導致災前防災防損環節缺失，引發道德風險，農業巨災風險分散機制必須在農業經營主體可負擔范圍內要求其自留部分風險，如對農業保險設置免賠額、免賠率等。風險自留部分投入存在損失的可能，由此刺激農業經營主體的風險意識，使其積極采取災前防災防損措施，強化自身對農業巨災風險的抵御能力。若農業經營主體在風險自留環節有效提高自身防災減災能力，可能使農業巨災造成的實際損失大幅下降，進而縮短農業再生產恢復周期，大大降低農業巨災風險分散機制后續環節的風險分散壓力。

（二）農業保險

農業保險是聚集農業風險并在時間、空間范圍內對其進行分散的首個環節，該環節的實施主體是農業保險經營機構。在業務開展過程中，它會與農業經營主體直接對接，了解農業經營主體的實際風險狀況，除了災后的賠款支付義務外，還需為農業經營主體提供災前防災防損服務，從而發揮極強的風險控制作用。政府對農業保險制度的實施給予高度重視，為農業經營主體投保農業保險提供保費補貼，通過稅收優惠政策支持農業保險經營機構，并規范農業保險制度安排，要求農業保險經營機構計提農業保險大災風險準備金用以應對大災之年的損失賠償，有效增強了農業保險對農業的保障能力。農業保險制度的不斷完善為農業巨災風險分散機制的構建提供了良好基礎，但與國際經驗相比較，我國政府缺少統一的對農業保險經營機構的管理費補貼制度，若能補齊該制度，則會降低農業保險經營機構的自負營業成本，進一步擴充農業保險經營機構的實際償付能力，使農業保險環節償付資金積累水平更加充沛。

（三）再保險

再保險是農業保險之后的農業巨災風險分散制度安排，由再保險機構開展，負責對農業保險經營機構所承保的部分農業風險進行再次分散。對于農業再保險業務，我國中央政府尚未制定統一的支持政策，但受近年來我國農業巨災風險頻發的影響，國際再保險人接受我國農業保險分出業務的積極性不強，分出業務風險大價格高，故政府有必要為農業保險業務分入公司提供稅收優惠、管理費補貼等支持政策，在財政資金允許的情況下，也可以為原保險人投保農業再保險提供保費支持，刺激再保險市場的供給。除了扶持農業再保險市場外，中農再保的成立為我國政府調度農業再保險資源提供了極大便利，它能夠在落實政府制度安排的同時發揮市場資源配置效率，依托財政部的資金支持承保國內農業再保險業務，解決國際再保險市場供給不足問題，并篩選業務進行轉分保，實現農業巨災風險的多級分散。

（四）地方級農業巨災風險基金

地方級農業巨災風險基金是由地方財政根據本地農業生產規模逐年計提的農業巨災風險損失補償專用基金，若地方農業巨災風險損失超出農業保險及農業再保險保障范圍，則啟動地方級農業巨災風險基金對超額損失部分加以賠付。我國不同地區的農業生產規模、農業產業類型、農業生產效率等情況存在差別，由農業巨災事故引起的損失水平也有所不同，有必要基于地區間的異質性分別設立各省（自治區、直轄市）農業巨災風險基金，單獨核算，分別進行資本運作，以應對當地農業巨災風險造成的超額損失。當農業巨災風險僅對個別地區造成影響，導致當地農業巨災風險基金無法彌補全部風險損失時，可由當地政府向國家級農業巨災風險基金申請臨時借款，為受災地區臨時籌資提供條件，并在災后計提地方級農業巨災風險基金逐年償還臨時借款。

（五）國家級農業巨災風險基金

國家級農業巨災風險基金是由中央財政根據全國農業生產規模逐年計提的農業巨災風險損失補償專用基金，若前述農業巨災風險分散制度安排均無法彌補農業巨災風險損失，則啟動國家級農業巨災風險基金對超額損失進行賠付。國家級農業巨災風險基金設立的主要目的是為全損的地方級農業巨災風險基金提供臨時借款，同時對波及全國的農業巨災風險損失進行兜底賠付。盡管我國國土面積廣闊，同一年度內因農業巨災風險事故導致農業生產全面受損的概率較小，但地方級農業巨災風險基金與當地農業生產規模相關，一旦在特定年度內因農業巨災導致多個地區出現嚴重損失，則可能出現多地區農業巨災風險基金全損的現象，嚴重影響全國范圍內的農業再生產能力恢復。為確保我國農業可持續性的絕對安全，除地方級農業巨災風險基金外，中央財政也有必要建立國家級農業巨災風險基金，且其資金規模應確保能為多個糧食主產區同時受災提供損失補償資金支持。

地方、中央同時建立農業巨災風險基金，且不同地區的基金單獨核算，若由各級政府分別管理基金賬戶必然造成管理成本的重復損耗，引起財政資金使用效率的降低。若能由財政部控股、商業性機構參股的中農再保對兩級農業巨災風險基金進行代管，則可以巧妙化解上述問題。首先，將各地、各級農業巨災風險基金集中起來更加便于管理，且中農再保對不同賬戶資金橫向、縱向調度的成本低于不同政府部門間資金流轉的成本;其次，中農再保具有專業的資本運作部門，能夠在保證資金穩健運作的同時提高農業巨災風險基金的使用效率;最后，中農再保參與農業巨災風險分散工作，了解實際農業巨災管理情況，且中農再保由財政部控股，與中央政府聯系緊密，信息溝通便利，能夠迅速實現對農業巨災風險基金的調度，高效完成農業風險損失賠付任務。

（六）緊急預案

若農業巨災風險損失超出上述五層制度安排的總體償付能力，則需要啟動緊急預案進行臨時籌資，對剩余農業巨災風險損失進行清償。常見的緊急預案包括農業保險經營機構依托于中央財政擔保向銀行申請臨時貸款、發行巨災債券、由政府發行農業巨災彩票等手段 ﹝4﹞。緊急預案是農業巨災風險分散機制中唯一的臨時機制，很難達到觸發條件，但一旦啟用，則意味著農業巨災事故的發生對全國農業生產活動造成了極其惡劣的影響，需要在短期內快速籌集資金進行恢復再生產，因此緊急預案應著重考慮籌資效率。

四、鄉村振興背景下推進農業巨災風險分散機制完善的具體路徑

為推進農業巨災風險分散機制不斷走向健全完善，結合前文設計鄉村振興背景下農業巨災風險分散機制框架，細化具體實施工作，提出如下農業巨災風險分散策略，以期全面提高農業抗風險能力，保障鄉村振興戰略的有效實施，助力農業農村現代化發展。

（一）以法律形式明確農業巨災風險分散機制

我國農業保險法治化建設進程較為緩慢，尚未出臺農業保險相關法律，以農業保險為基礎的農業巨災風險分散機制同樣未能以法律形式加以明確。要建設國家層面的農業巨災風險分散機制，提高我國農業抗風險能力，必須加快農業保險法治化建設進程，通過法律條文明確農業巨災風險分散機制采用工具、風險管理層級、資金管理等一系列具體內容，確保農業巨災風險分散工作有法可依。

（二）進一步完善農業保險制度

完善的農業保險制度是構建農業巨災風險分散機制的基石。為鞏固農業巨災風險分散機制的根基，服務鄉村振興戰略穩步實施，需從以下四方面完善農業保險制度：首先，發展完全成本保險、收入保險等農業保險產品，提高農業保險風險保障標準;其次，發展涉農保險，并將涉農保險納入農業巨災風險分散機制中，借助風險責任范圍的擴展實現對產業、生態、經濟等多方面風險的綜合保障;再次，設計開發符合各類農業經營主體需求的農業保險產品，提高農業經營主體的投保積極性，使從事各類農業生產活動的農業經營主體獲得風險保障;最后，豐富農業保險補貼類型，通過管理費補貼、稅收優惠等手段提高農業保險、農業再保險供給方的生產積極性，借助地方優勢特色農產品以獎代補政策為更多農業保險產品提供保費補貼，促進農業保險市場繁榮，拓展農業風險分散范圍。

（三）加快推進農業巨災風險分散機制基礎設施建設

要實現農業巨災風險分散機制的高效運行，需從以下三方面完善基礎設施建設，確保各項制度安排順利落地：首先，利用農業科技為農業巨災風險管理工作賦能，加強對農業巨災的預測研究。通過對3S（遙感技術、地理信息系統及全球定位系統）、物聯網、區塊鏈、人工智能等技術的廣泛運用，實現大數據的收集和分析，提高農業巨災風險建模精確性，提升對農業巨災風險事故及損失程度的預測評估能力，并基于預測結果進行精算公平的農業保險產品定價，合理籌措農業巨災風險基金，實現精準理賠，減少農業巨災風險分散機制內資金的冗余和短缺現象，提高農業巨災風險分散機制的運行效率。其次，建立信息共享平臺。通過加強各級政府農業信息采集、預測等技術部門與農業保險經營機構、高新技術科技公司之間的合作，對農業巨災風險相關基礎數據進行整合，構建農業巨災風險信息共享平臺，為農業保險產品定價、防災防損、理賠等工作提供信息支持。最后，審慎選擇緊急預案籌資方式，健全金融衍生品市場。農業巨災風險分散機制緊急預案通常包括發行巨災證券、巨災期貨、巨災互換等金融衍生品，但當前我國部分金融衍生品市場并不成熟，尚未形成足以分散農業巨災風險的市場規模，貿然發行相應金融衍生品難以確保籌資效果，甚至可能擾亂金融衍生品市場運行秩序。為豐富緊急預案融資渠道，確保農業巨災風險分散機制兜底措施的穩健性，應暫時選用中央財政擔保的臨時貸款等穩健融資措施作為農業巨災風險分散機制緊急預案，同時加強對巨災風險證券化的理論研究，借鑒國際上成熟金融衍生品市場發展經驗開展實踐工作，不斷完善我國金融衍生品市場，為農業巨災風險在資本市場上的分散創造條件。

（四）加強對農業巨災風險分散機制運行的監測監管

農業巨災風險分散機制運行流程較長，需要農業保險經營機構、再保險機構及各級政府相互配合、協同發力，同時涉及到不同賬戶下農業巨災風險基金的管理調度，為防止農業巨災風險分散機制運行出現偏差，我國政府應從以下三方面加強監測和監管：首先，加強對政策性農業保險業務運營的監測，提高監管力度，加大對農業保險經營機構違規經營行為的行政處罰力度，杜絕農業保險經營機構侵害投保方合法權益的現象;其次，加強對農業巨災風險分散機制償付能力的監管，對于農業保險經營機構層面的農業保險大災風險準備金以及地方、國家層面的農業巨災風險基金，應確保其計提、使用及管理的合規性及穩健性;最后，加強對政府行為的監管力度，明確政府與市場的責任邊界，防止各級政府因過度干預金融市場而挫傷農業保險經營機構、再保險機構等市場主體的積極性，影響農業巨災風險分散機制的有效實施。

注釋：

①數據來源：《中國統計年鑒2020》及《中國農村統計年鑒2020》。

②參見中華人民共和國中央人民政府：《中共中央、國務院印發〈鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）〉》，http：//www.gov.cn/zhengce/2018-09/26/content_5325534.htm。

③參見新華社：《中華人民共和國鄉村振興促進法》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2021-04/29/c_1127393923.htm。

④參見中華人民共和國中央人民政府：《國務院關于保險業改革發展的若干意見》，http：//www.gov.cn/zwgk/2006-06/26/content_320050.htm。

參考文獻：

﹝1﹞錢振偉.巨災風險管理與保險﹝M﹞.北京：中國金融出版社，2021.

﹝2﹞周振. 我國農業巨災風險管理有效性評價與機制設計﹝D﹞.西南大學，2011.

﹝3﹞包璐璐，江生忠.農業保險巨災風險分散模式的比較與選擇﹝J﹞.保險研究，2019（08）：36-51.

﹝4﹞庹國柱，朱俊生.農業保險巨災風險分散制度的比較與選擇﹝J﹞.保險研究，2010（09）：47-53.