黃河生態保護：“魯豫有約”背后

郭煦

“黃河是中華民族的母親河、華夏文明的搖籃，保護黃河是事關中華民族偉大復興和永續發展的千秋大計。”今年6月，由民進中央、水利部黃河水利委員會主辦的“2021·黃河保護與發展論壇”在山東濟南舉行，全國人大常委會副委員長、民進中央主席蔡達峰在開幕式上如是表示。此次論壇上，“黃河流域生態保護和高質量發展”成為嘉賓們交流的主題。

就在此次論壇舉辦前不久，河南、山東兩省政府正式簽署《山東省人民政府河南省人民政府黃河流域（豫魯段）橫向生態保護補償協議》（以下簡稱《補償協議》），實施范圍為河南省、山東省黃河干流流域（豫魯段），最高補償資金規模為1億元，實施期限為2021—2022年，黃河流域首份省際間橫向生態補償協議誕生。

有關專家分析認為，明確各級政府以及各環保管理部門間的責權，摸索省際之間的區域利益協調關系，打破行政區劃界限，追求各區域的共同利益，對于黃河治理異常重要。

額度1億：黃河流域首個補償協議

黃河作為中華民族的母親河，發源于青海，途經青海省、四川省、甘肅省、寧夏回族自治區、內蒙古自治區、陜西省、山西省、河南省、山東省九省區。黃河流域是兼具水源涵養、水土保持、碳匯與碳儲存、防風固沙、生物多樣性保護等多種功能的重要生態功能區。

但是同時，黃河流域也是生態環境十分脆弱的地區，隨著近年來環保攻堅戰的打響、對生態治理方面要求的逐漸提升，水質已成為沿黃各省區新的博弈點。

山東與河南是黃河流域相鄰的兩個省份，河南在相對上游，山東在相對下游。此前，為了黃河水，兩省沒少“打架”。

上世紀70年代起，由于降雨減少，疊加上游用水增加，黃河出現過數次斷流，處于最下游的山東省工農業遭受了巨大損失。但實際上，河南省也因斷流受到過損失。黃河斷流最嚴重的一次，河水流到開封就沒了。

這種情況，一直持續到小浪底水利樞紐完工，以及對各省區從黃河取用水量實施調配管理才有所改善。新世紀以來，黃河實現了穩穩當當的“入海流”。

黃河流域省區還面臨著另一個問題。上世紀90年代起，黃河流域水質不斷惡化，主要支流幾乎均遭嚴重污染，干流總體中度污染。作為相對下游省份，河南省和山東省深受其害。一方面，誰都不愿意喝別人的“洗腳水”；另一方面，兩省自身也有排污需求。上游來水都是黑水、臭水了，如果下游再排，河水可真就沒法看了。

于是，互相扯皮的情況出現了。“下游一邊排污，一邊說不行啊領導，你看不是我們不保護，是上游來水太糟糕；上游同樣一邊排污，一邊把水質責任再往上段推。一段推一段，反正都是上游的‘鍋。”有業內人士形象地對此進行了描述。

為解決這種問題，在各省區市的重要河流交界斷面上，國家設立了“在線水質監控系統”，對每個斷面設定考核目標。其要求是，無論上一個斷面的實際來水是什么狀況，下一個斷面的水質都得達到考核要求；省區市內部的小斷面也執行這套考核方法，層層壓實責任。

此次《補償協議》提供了新的解決思路。協議將補償劃分為水質基本補償和水質變化補償兩部分。其中最引人注目的，就是河南、山東兩省間1億元的生態補償額度。

劉莊國控斷面是河南、山東兩省的跨省界水質監測斷面。水質基本補償方面，若劉莊國控斷面水質年均值類別達到Ⅲ類標準，山東、河南兩省互不補償；在Ⅲ類基礎上每改善一個水質類別，山東省給予河南省6000萬元補償；在Ⅲ類基礎上每惡化一個水質類別，河南省則給予山東省6000萬元補償。

水質變化補償方面，劉莊國控斷面年度關鍵污染物（化學需氧量、氨氮、總磷）指數每同比下降1個百分點，山東省給予河南省100萬元補償；每同比上升1個百分點，河南省給予山東省100萬元補償，該項補償上限為4000萬元。

《補償協議》還明確了補償資金清算程序，即每年4月底前測算確認補償資金額度，6月底前完成上一年度資金清算工作。山東、河南兩省財政和生態環境部門每年共同對保護補償機制運行、水質改善、補償資金使用、項目實施等情況組織開展績效評價。

記者了解到，由于面臨工業、城鎮生活和農業面源等方面污染，流經九省區的黃河污染問題突出。2019年，黃河137個水質斷面中，劣V類水占比為8.8%，高于全國3.4%的平均水平。

事實上，山東省和河南省此次簽訂的協議，并非全國首例流域補償協議。早在2011年，為保護新安江水源，浙江、安徽兩省就開始了國內第一例生態補償試點。浙江省和安徽省約定，在監測年度內，以兩省交界處水域為考核標準，上游安徽提供水質優于基本標準，由下游浙江補償安徽1億元，劣于基本標準，由安徽補償浙江1億元。此后新安江流域水質改善明顯。

新安江之后，汀江—韓江流域、東江流域也出現了跨省流域的補償協議，但是涉及黃河流域的補償協議，尚屬首次。

繼續探路跨省際流域生態補償

記者從河南省生態環境廳了解到，河南省、山東省簽訂的《補償協議》，是黃河流域第一份省際橫向生態補償協議。

2020年4月，生態環境部、財政部等出臺了《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》的通知，其中提到，“跨省流域橫向生態補償機制建設，以地方補償為主，推動鄰近省（區）加快建立起流域橫向生態補償機制。”

通知中明確，黃河全流域橫向生態補償機制實施范圍為沿黃九省區，包括山西省、內蒙古自治區、山東省、河南省、四川省、陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區。這意味著，沿黃流域鄰近省區都將簽訂相應的生態補償協議。

黨的十八大以來，生態文明建設被納入“五位一體”總體布局中，“長江大保護”“黃河流域生態保護”等流域生態保護規劃相繼出臺。考慮到長江、黃河生態保護都涉及大流域治理，需要跨區域協同保護，近些年來，跨省際流域生態補償機制正從點到面漸次鋪開。

保護黃河三角洲濕地，既是山東省“十四五”時期生態文明建設的重要內容，也是黃河流域生態保護與高質量發展的內在要求。