如何理解和避免濫用職權？

對于領導干部和老百姓，“濫用職權”都是一個非常熟悉的概念。“濫用職權”是領導干部特別要重視防范的一種違法行為或犯罪行為。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》特別提到領導干部要“防止權力濫用”。習近平總書記要求“把權力關進制度的籠子”，并指出：“如果法治的堤壩被沖破了，權力的濫用就會像洪水一樣成災。”

但是，什么是“濫用職權”？怎樣才屬于“濫用職權”？無論領導干部還是老百姓，在認知上都存在模糊的地方：有的把任何職務違法或職務犯罪都稱作“濫用職權”，人為地放大了“濫用職權”的概念；有的則以為只有“公權私用”才是“濫用職權”，又人為地縮小了“濫用職權”的范圍。正確理解和認定“濫用職權”，才能有效地防范和阻卻“濫用職權”。

“濫用職權”顯然與職務上的“職權”有關，是一種職務上的違法或犯罪行為。沒有職務就沒有職權，沒有職務職權就不可能構成“濫用職權”。但是，并不是所有的職務違法或犯罪都屬于“濫用職權”，也不是僅僅“公權私用”（利用公權讓私人獲益）才是“濫用職權”。“公權私用”僅僅是“濫用職權”中的一種情形而已。

還有，“濫用職權”中的“職權”，都是指國家的“公權力”，不是指公民、法人或者其他組織的民事權利。所以，“濫用職權”只是公法中的一個概念，在民商法等私法領域不存在。在國家法律制度中，“濫用職權”只以兩種形式存在于兩個法律部門之中，即刑法中的“濫用職權”犯罪和行政法中的“濫用職權”違法。

從刑法上看，“濫用職權”是瀆職罪的一種，指國家機關工作人員故意逾越職權，不按或違反法律規(guī)定、處理其無權處理的事項，或者違反規(guī)定處理公務，致使侵吞公共財產(chǎn)、國家和人民遭受重大財產(chǎn)損失等行為。濫用職權罪是一種故意犯罪，它侵犯的客體是國家機關的正常活動。由于國家機關工作人員故意逾越職權，致使國家機關的某項具體工作遭到破壞，給國家、集體和人民利益造成嚴重損害，從而危害了國家機關的正常活動。其侵犯的對象可以是公共財產(chǎn)，也可以是公民的人身及其財產(chǎn)。我國刑法有1個一般條款和5個特別條款規(guī)定了“濫用職權”，涉及的犯罪包括：在執(zhí)行判決、裁定活動中濫用職權；濫用管理公司、證券職權犯罪；違反規(guī)定濫發(fā)林木采伐許可證；濫用食品、藥品監(jiān)管權；濫用職權非法批準征收、征用、占用土地或非法低價出讓國有土地使用權；等等。

刑法上的“濫用職權”既包括越權行為，也包括“公權私用”的情況，只要國家機關工作人員故意違法、不當?shù)匦惺孤殭啵o國家、集體和公民利益造成嚴重損害，危害了國家機關正常工作的，都屬于“濫用職權”。

而行政法上的“濫用職權”則是國家行政機關（包括得到法律法規(guī)授權的其他組織）所作出的一種行政違法行為。按照中國行政法學理論和行政復議法和行政訴訟法的規(guī)定，行政違法是指由行政主體實施違反行政法律規(guī)范的行政行為。行政違法行為包括：沒有事實依據(jù)的行為；沒有法律依據(jù)或適用法律錯誤的行為；行政越權行為；行政濫用職權行為；行政失職行為（不履行法定職責）；違反程序（法定程序和正當程序）的行為；等等。可見，濫用職權僅僅是行政違法的一類行為而不是行政違法的全部。

和其他行政違法行為比較，行政濫用職權具有下列特征：第一，它以裁量權為前提。在行政法學理論上，行政職權可分為行政羈束權與自由裁量權。前者是指行政主體作出決定時只能依法決定，沒有選擇的余地，如稅務征收行為；后者是指行政主體在作決定時具有酌情選擇的空間，如某些罰款決定存在處罰幅度（1萬至30萬的罰款）。行政濫用職權本質(zhì)上是指濫用自由裁量權，是指在自由裁量幅度內(nèi)任意、不正當?shù)匦惺箼嗔Α⒆鞒鰶Q定。超越裁量幅度就屬于其他違法（適用法律錯誤）了；第二，它是一種“作為”違法，而不是“不作為”違法。它是一種積極主動的行為，而不是一種消極的“不作為”。所以，行政失職不屬于濫用職權。

行政法上的“濫用職權”和刑法上的“濫用職權”比較，它們有諸多區(qū)別：一是主體不同，行政法上“濫用職權”主體是國家行政機關或者得到法律法規(guī)授權的其他組織，由組織而不是個人承擔法律責任，而刑法上“濫用職權”主體是國家機關工作人員，由國家機關工作人員個人承擔法律責任，這是“組織”與“個人”的區(qū)別；二是行為和責任性質(zhì)不同，行政法上“濫用職權”僅僅是一種違法行為，只須承擔行政責任而已，但刑法上“濫用職權”是一種犯罪行為，須依法承擔刑事責任；三是范圍不同，行政法上“濫用職權”范圍限制較多，它只限于自由裁量行為而不包括羈束行為，只包括權限幅度內(nèi)的行為而不包括越權行為，而刑法上的“濫用職權”并無這種限制；四是后果要求不同，行政法上“濫用職權”不講究這種行為的后果，無論后果如何，只要符合“濫用職權”具體情形的，就構成行政濫用職權，而刑法上的“濫用職權”的認定，非常重視行為的后果，國家機關工作人員故意違法行使職權，只有在給國家、集體和人民利益造成嚴重損害時，才構成“濫用職權”的犯罪。

行政法上的“濫用職權”行為，在現(xiàn)實中存在各種各樣的表現(xiàn)。歸納起來大體包括：一是因受不正當動機和目的支配致使行為背離法定目的和利益。如行政主體出于個人好惡、偏見、歧視、報復，為個人或小集團謀私利等，而作出某一決定。二是因不相關考慮致使行為結果失去合理性。這里包括應當考慮的因素沒有考慮，或者考慮了不相關的因素。如強制扣押車輛時沒有考慮車上載有生豬，致使大批生豬死亡。三是任意無常，違反同一性和平等性。如不遵循前例，同類事件作不同處理，昨天對這類事只罰50元，今天就罰5000元，同樣違法，對張三罰50元，對李四就罰5000元。四是強人所難，違背客觀性，導致行為不能。如交通信號燈轉換時間設置不合理，致使老年人沒有足夠時間在斑馬線上過馬路，或者命令當事人3天拆除違法建筑，這在客觀上根本不可能。五是行政決定雖屬法定范圍之內(nèi)，但存在明顯不當。如在車廂里，乘客對外地人罵了一句“鄉(xiāng)下佬”，就給予乘客行政拘留15天處罰；等等。

“濫用職權”歸根到底是不合法、不正當?shù)匦惺孤殭唷o論是國家機關還是國家機關工作人員，無論是濫用職權“違法”，還是濫用職權“犯罪”，都是人民群眾深惡痛絕的現(xiàn)象和行為。國家機關及其工作人員，都必須加以自覺抵制。另外，我們要發(fā)揮現(xiàn)有制度機制的作用，通過檢舉監(jiān)督、行政復議和行政訴訟等途徑，有效預防和制止“濫用職權”行為的發(fā)生和存在。

（摘自8月25日《學習時報》。胡建淼專家工作室供稿）