加強鄉鎮內部控制建設實踐與思考

鄭秀平 余浩 陳新會

摘要：實施鄉村振興戰略是黨中央做出的重大戰略部署。改善農村人居環境是實施鄉村振興戰略的重要內容，開展好這項工作，對全面推進鄉村振興意義重大。本文在調查分析索店村人居環境整治工作的基礎上，建議從聚焦村干部這一“關鍵少數”、發揮農民主體作用、加大資金投入、強化科技支撐、加強組織領導五方面，制定相應措施，進一步提升農村人居環境整治工作成效。

關鍵詞：農業 農村 人居環境 調查

鄉鎮（街道）（以下簡稱“鄉鎮”）內部控制建設是提升國家治理體系和治理能力現代化的微觀基礎，是踐行反腐倡廉、推進依法治國進程的重要抓手，是保障權力規范有序、科學高效運行的有效手段，也是強化基層政府職能、助力縣域經濟健康發展的長效機制。近年來，常山縣鄉鎮可用資金總量越來越多，整體管控要求越來越高。2021年2月，常山縣被浙江省財政廳列入鄉鎮內部控制指引建設試點地區，縣財政部門高度重視，召開專題會議，確定在芳村鎮、白石鎮進行試點，并逐步推開，取得了一些成效。本文從常山縣鄉鎮內控建設的實踐出發，針對鄉鎮內控建設過程中存在的一些主要問題，提出對策建議，以供商討。

一、常山縣鄉鎮內部控制建設工作的實踐

按照財政部頒布的《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》）的具體要求，推進鄉鎮內部控制建設工作涉及面廣、業務量大、政策性強，《規范》要求標準高，可借鑒的經驗少。因此，從年初以來，浙江省常山縣財政局依據《規范》的要求，以問題為導向，科學運用內部控制機制原理，突出內控建設的制度化、規范化、程序化，結合常山縣鄉鎮實際情況，研究確定在芳村鎮、白石鎮進行試點，在取得成功經驗后在其他12個鄉鎮推開。經過近半年多的努力，鄉鎮初步建立了覆蓋鄉鎮全范圍的經濟業務活動，貫穿內部權力運行的決策、執行和監督全過程的內部控制體系。

（一）成立領導小組，建立各項工作機制

一是根據工作安排，制定了《常山縣鄉鎮內部控制規范貫徹實施方案》，同時要求各鄉鎮也要相應成立了領導小組、工作小組，制定本鄉鎮內控建設工作方案，做好前期內控建設的工作部署、協調、跟蹤和督促等各項相關工作。二是成立了常山縣鄉鎮內部控制建設領導小組、內部控制建設工作小組領導小組，負責指引建設的整體組織、協調工作，引入外部專業力量協助建設，確保指引建設質量，審定指引建設整體思路、方法、成果，推動完成指引試點工作。三是建立了內控聯絡員制度。鄉鎮設立內控聯絡員，各鄉鎮積極參與指引建設過程，配合內控建設過程中的調研、試點以及后期成果的銜接工作。四是暢通溝通協調機制。領導小組定期聽取指引工作小組關于指引建設情況的專題匯報，不定期召開各鄉鎮主要領導與內控聯絡員會議，充分溝通，相互反饋，把控指引建設質量，及時解決出現的問題，不斷總結并推廣工作經驗和工作成果。

（二）梳理財經政策制度，落實工作責任

一是研討財政部發布的《規范》《浙江省省級行政事業單位內部控制指引（2020版）》，對本鄉鎮內控體系的文件內容進行策劃。二是對制度政策進行全面梳理，篩選和補充國家、省市層面適用鄉鎮的法律法規政策，歸集常山縣層面的規范性文件。找準政策制度與鄉鎮內部管理程序的結合點，形成鄉鎮內部控制建設需要遵循的基本框架。三是落實工作責任。充分利用信息化手段，推動本鄉鎮內控建設，將本鄉鎮內部控制建設工作與廉政風險防控機制建設和依法行政等結合起來，當作是當前貫徹落實黨風廉政建設主體責任的一項重要工作來抓，抓好自身和管轄范圍內的廉政風險防控機制建設工作，做到抓早、抓小，防微杜近。

（三）以風險為導向，編寫內控體系文件

一是從內控風險評估入手，全面排查制度層面及執行層面的主要風險點。在啟動內控建設之初，鄉鎮就上下緊鑼密鼓排查風險、優化制度體系，理順管理流程，打好機制基礎。對職能、流程、權限、責任及監督五方面進行梳理，找出體系性和操作性風險點，重新設計整個財務制度體系，對缺乏的制度進行新增，對過時及管控存在漏洞的制度進行更新、強化，同時注重各制度之間的銜接，最終實現內控機制的完善，確保沒有重大系統性漏洞。二是根據職能職責梳理預算業務、收支業務、政府采購業務、資產業務、建設項目業務、合同業務等流程，通過梳理鄉鎮內控業務，形成鄉鎮內控管理規范，包括內控規則、管理流程及關聯關系。將我縣鄉鎮財務審批各個環節涉及的規則進行全面梳理，形成包括120多種規則和600多種提醒的規則庫，并編寫出“內控手冊”。

（四）以“制度+科技”為支撐，落實內部控制管理云平臺建設

一是打造“制度防線”。以“制度+科技”為支撐點，落實內部控制管理云平臺的建設。把信息技術手段融入制度執行中，通過全面整合各類經濟活動過程信息，定義經濟事務規則，優化流程，排除人為因素干擾，實現“人控變機控”、“讓制度長牙，讓紀律帶電”，使資金預算執行嚴格對照制度規則運行。二是落實“責任防線”。通過把審批事項內容和職責要求直接嵌入內控系統，在審批定責環節分細劃清責任，做到各級各領其責、各履其職，逐級審核把關。三是筑牢“行為防線”。通過數據分析與實時預警功能，以“行為可察、軌跡可考、風險可控”為落腳點，力推鄉鎮經濟活動和權力運行監督全覆蓋，為權力運行裝上“監視器”，形成嚴以用權、陽光用權、風清氣正的政治生態。

（五）組織內控學習培訓，把握內控關鍵節點

一是組織縣財政局、芳村鎮、白石鎮的有關人員到桐廬縣財政局及桐廬縣瑤琳鎮考察學習。二是組織財政局、鄉鎮有關人員參加省財政廳召開的鄉鎮內控建設培訓會。三是芳村鎮、白石鎮利用“周一夜學”的時間，開展行政事業單位內部控制建設相關知識培訓。四是召開試點鄉鎮的工作動員會。五是內控體系建設的體系策劃專題會議等。通過組織內控建設的培訓學習，使各鄉鎮干部職工進一步認識到內控建設的重要意義，了解內部控制的基本知識、不斷領悟內控建設的關鍵節點，使各鄉鎮對建立內控體系的內容有充分的了解，做好建立內部控制建設的前期各項準備工作，為鄉鎮內控建設營造良好的環境和氛圍。

二、目前鄉鎮內部控制建設存在的主要問題

常山縣鄉鎮內部控制建設工作取得了一定成效，建立了較規范的內部控制體系，也總結出了一些成功經驗，但鄉鎮內部控制建設也存在一些問題。

（一）內部控制意識不足，內部控制制度不健全

一是有的鄉鎮缺乏內部控制理念，內控意識有待提高。工作中重事業發展，輕內部管理，對內控知識缺乏基本了解，對建立健全鄉鎮內部控制的重要性以及現實意義認識不夠。二是崗位設置不合理，存在一人多崗現象。受單位編制限制，鄉鎮普普遍存在一人多崗現象，一些重要權限集中在個別人員手中，財政資金安全存在較大隱患。三是對預算管理不夠重視，財政收支缺乏有效的預算管理。預算編制粗糙，預算執行約束機制不強，預算考評機制不健全，未能起到預算機制的有效作用。四是建設項目管理薄弱，不嚴格履行建設項目管理程序。隨意變更，重建輕管等問題發生較多，項目招標、變更、驗收及竣工結算管理不規范，易產生腐敗行為。五是招投標采購管理工作不規范。自行采購組織及監管缺失，個人自由裁量權較大，分拆、頂格采購普遍存在，廉政風險不斷加大。六是資產控制管理水平較低，對固定資產的日常管理比較薄弱。一些鄉鎮存在“重錢輕物，重用輕管”的觀念，也容易增大資產流失的風險等。

（二）控制活動基礎薄弱，溝通渠道不暢通

一是內部控制環境有待提高。內部控制的內部環境主要包括治理結構、組織機構設置與權責分配、單位文化、人力資源政策、內部審計機構設置、反舞弊機制等。組織結構是該單位的內部組成框架，部門所處位置以及部門分配結構等，在一個行政事業單位中，組織結構對于內部控制工作發揮其重要作用，有的鄉鎮組織結構不夠合理，如，財政所除了保管好鄉鎮的資金，控制鄉鎮的資金流通外，很少參與到鄉鎮的決策活動中，使得內部控制工作無法有效開展。二是溝通渠道不暢通。鄉鎮內部的干部職工提出合理的意見或建議缺少與領導溝通交流的有效途徑，造使得鄉鎮領導不能及時了解掌握實際情況，不能及時做出科學準確的決策。科室之間存在溝通不及時、不到位的情況，也不能及時做到信息共享，內部控制的作用無法發揮到最佳狀態。

（三）內部控制機制不健全，內控建設流于形式

一是內部控制法律法規不健全。《規范》對行政事業單位內部控制體系建設意義重大，但僅是一個原則向導性文件，尚未建立完整、詳細的內部控制法規及應用評價等配套指引，對于鄉鎮內控體系的持續健全和實際工作的開展缺乏指導。同時，《規范》將內部控制的客體界定為經濟活動領域風險，非經濟活動的風險暫未納入內部控制建設的范圍。二是內部控制組織機構設置存在不足。根據《規范》規定“行政事業單位應設置單獨的內部控制職能部門或確定內部控制牽頭部門，負責組織協調內部控制工作”，即確保內部控制制度順利實施是內部控制職能機構或牽頭部門的一項重要職責。但目前情況來看，單獨設置內控機構的沒有，只是確定在財政所，進而內部控制活動多限于財務控制，涉及其他方面經濟活動的內部控制執行較少。

（四）內部控制信息化建設應用面不廣

一是試點鄉鎮已建立內控信息化系統，但應用不廣，主要是在支出方面的使用，還有很多模塊未使用。二是內控信息化系統與現存業務系統存在重疊的關系。現在鄉鎮已經有的業務信息系統，例如財務管理系統、辦公自動化系統、資產管理系統等，這些系統與內部控制信息化系統與現存業務系統存在重疊的關系。三是內部控制信息化建設與現有的系統沒有打通。如，內控信息化系統現在還不能自動生成財務憑證、不能直連接國庫支付系統，實現報銷和支付一體化；內控信息化系統與財政一體化系統、資產管理系統、采購管理系統實現數據同步等。四是內控信息化系統結構不夠完善，不能自動單位年度內控報告等。

（五）內控監督機制不到位，績效考評激勵機制缺乏

一是內部控制是否能夠有效發揮作用離不開內部監督。目前，有的鄉鎮雖然設置了監督評價機構，但內部監督說評價機構設置不合理，監督評價機構往往是由其他科室（黨政辦）兼任或臨時組建，黨政辦的工作人員往往業務又不是很熟悉，監督評價執行力度不夠，執行力不強，遇到問題時也不能完全履行監督部門的職責，而是大事化小，小事化了。同時監督機構由于缺乏專業人員缺乏，影響了內部控制監督職能的有效發揮。二是績效考評激勵機制缺乏。內部控制建設沒有建立績效考評激勵機制，沒有將內控建設與實施的好與壞進行績效考評，沒有將內控執行情況列入年度目標考核。

三、加強鄉鎮內部控制建設的對策建議

（一）樹立內部控制意識，改善內部控制環境

一是統一思想，提高認識。鄉鎮主要領導要充分領會實施《規范》的重要意義，正確認識內部控制在鄉鎮發展中的重要作用，同時要明確自身在內控體系之中的主導性地位。只有領導干部樹立正確的內控意識，真正實現“要我內控”到“我要內控”的理念轉變，逐漸在單位內部形成內控文化，真正落實《規范》。二是廣泛宣傳，營造氛圍。要因地制宜，組織開展多渠道、多形式的宣傳，著力增強輿論宣傳引導，讓內部控制的理念深入人心，在鄉鎮形成注重風險防范、強化責任意識的風氣，為貫徹實施《內控規范》營造良好的輿論氛圍和社會環境。三是加強培訓，培養人才。鄉鎮要根據自身發展需要，統籌兼顧地培養內部控制人才隊伍，為內控實施提供人員保證。

（二）以防范風險為目標，優化內控體系全流程

一是推進鄉鎮內部控制建設，全面梳理目前執行的內部管理制度，排查并定位經濟活動管理風險點，針對性地制定完善方案。二是在內部控制平臺建設中，實現業務管理和財務管理的程序化、標準化和自動化，建立閉環式管理體系，包括資金管理閉環、采購管理閉環、工程項目管理閉環、資產管理閉環。

（三）進一步完善風險評估機制，實施有效的內控活動

一是借鑒國內外成功經驗，進一步加強鄉鎮的內部控制制度建設，以法律法規的形式強化內部控制的約束力，為內部控制活動做到有法可依、有章可循、違法必究提供政策支撐。二是建立健全風險評估機制。各鄉鎮要建立健全風險評估機制，成立風險評估工作小組，定期或不定期通過制定評估工作計劃、設定評估目標，開展單位風險防范排查及進行風險分析，形成風險評估報告，及時采取風險控制措施。三是有效的內控活動。鄉鎮內控管理建設以預算管理、收支管理、采購管理、合同管理、工程管理、資產管理六大經濟活動為重點，以業務為導向，進行全方位的監督管理，建立源頭管控、過程管控、結果防控、互聯互控管理機制。

（四）完善內控信息化平臺，實現數據同步

各鄉鎮通過內控體系建設，將內部控制流程嵌入單位信息系統中，搭建鎮級內部控制信息化、數字化平臺，建立“資金管理類、內部控制類、崗位職責類、工作流程類”四大類鄉鎮財政、財務管理制度，并圍繞鄉鎮領導審批線、紀委監督線、業務分工管理線、財政資金管理線、經辦人負責線，層層夯實資金使用責任。重點細化預算安排、資金分配、撥款審核審批、財務支出、資產使用管理等各項制度，將各級、各類資金全部納入鄉鎮財政監管范圍。盡快打通內控信息化系統與現有的財務系統、國庫支付系統、財政一體化系統、資產管理系統、政府采購系統等，實現數據同步。

（五）健全監督考核機制，強化落實責任

鄉鎮內控建設涉及到鄉鎮的各職能部門，需要鄉鎮內部建立健全工作機制，多部門齊抓共管。一是健全單位內部控制自我評價制度，促進內部控制體系自我完善。鄉鎮建立內部控制自我評價制度，出具內部控制自我評價報告，有利于查漏補缺，自我完善，不斷提高單位內部控制水平。二是強化績效考核。為促使各鄉鎮內控制度建設和有效實施，增強責任意識，建議上級政府完善年度目標考核辦法，將內控體系建設和實施情況，納入各鄉鎮年度目標考核的內容，增強干部內控意識。

（作者單位：浙江省常山縣財政局）

責任編輯：宗宇翔