美國國家教育發展新戰略：內容、實施和啟示

曹宗清 王可

摘 ? 要：《美國聯邦教育部戰略規劃（2018—2022）》是美國國家教育發展的階段性總領文件，對培養人人成功且具有全球勝任力的人才發揮著重要作用。從文件的內容可以發現，美國在落實戰略的過程中，注重建立促進教育發展的協同體，滿足學生個性化的教育需求，確保政府教育投資的有效性，著力于發揮智能時代的優勢，重視教師組織建設及其專業發展，持續推進學業和職業的融合發展，并且注重培養學生的全球能力。這對我國教育現代化的推進也具有積極的借鑒意義，如保持辦學活力與權力釋放之間必要且有效的張力，關注學生全球勝任力的培養，錘煉國家層面的教育外交能力，提高教育對外開放水平，推動各級教育高水平高質量普及，實現基礎教育和高等教育良性互動。

關鍵詞：美國國家教育戰略 全球勝任力 教育現代化

美國聯邦教育部一般每隔四年頒布一次國家教育發展戰略，至特朗普政府成立后，美國聯邦教育部發布了《美國聯邦教育部戰略規劃（2018—2022）》（U.S. Department of Education Strategic Plan 2018-2022）（以下簡稱《規劃》），這是聯邦政府政治戰略對教育領域的最新關照，而其戰略目標和內容是什么？取得了什么樣的進展？對我國教育現代化建設有哪些啟示？這些問題值得我們深入探討。

一、培養人人成功且具有全球勝任力的人才

《規劃》開篇即提到，要幫助學生人人成功且強化其全球勝任力[1]。美國教育統計中心（National Center for Education Statistics）統計信息顯示，2016—2018年，美國各級各類教育的平均輟學率從9.7%降低到了5.3%，整體水平得到了很大的提升，但是不同人群之間的輟學率差異仍然顯著，2018年非裔美國群體的輟學率達6.4%，西班牙裔美國群體輟學率為8.1%，阿拉斯加土著人輟學率為9.5%[2]。可見美國仍然面臨較為嚴重的教育發展不均衡問題，不同群體間的教育發展水平存在較大差距。美國1965年的《初等和中等教育法》（Elementary and Secondary Education Act of 1965）要求為所有兒童提供接受公平、公正和高質量教育的機會，并縮小教育成就差距[3]。2002年1月實施的《不讓一個孩子掉隊法》（No Child Left Behind Act）較為突出的一個特點就是賦予聯邦政府更多的權力，讓各個州的教育能夠更好地配合美國的國家政治經濟戰略。2015年聯邦政府頒布《每個學生成功法》（Every Student Succeeds Act），確立了一系列有助于確保學生和學校成功的條款，包括支持和發展本地創新等[4]。從促進學生的發展到幫助每一個孩子成功，是美國社會現實性的政治追求，也體現了政府的理性決策。

2012年11月，美國聯邦教育部發布了《通過國際教育與國際參與制勝全球（2012—2016年）》（Succeeding Globally Through International Education and Engagement 2012-2016），提出了兩個戰略目標：加強美國教育和推進美國的國際優先事項[5]，反映了為學生提供世界最優的教育，培養所有學生的全球勝任力，積極推進教育外交等價值追求。實質上這是美國對于進一步提升和鞏固國家的全球勝任力、國家安全和世界競爭力的全局運籌，從特朗普第一任的競選宣言“讓美國再次偉大”和2020年提出的“讓美國繼續偉大”，都顯示了美國政治與美國全球勝任力教育理念的積極對話。美國每一階段的國家教育戰略規劃，已經成為了教育現實問題、國家戰略發展以及經濟巨頭和政治流派相互作用下所形成的常態化的教育政策之窗，而每一個階段的教育新戰略都難以繞過積存已久的教育公平和教育質量問題，也離不開美國政治的作用。

二、美國國家教育發展新戰略的

基本框架和內容

根據《美國憲法第十修正案》（Tenth Amendment to the United States Constitution）中的相關規定，美國聯邦教育部對地方教育的控制力有限，更多具體的教育政策取決于州或地區[6]。而2001年美國開始出臺國家層面的指導文件，《規劃》是為數不多的國家戰略層面的文件，雖然對于地區教育的實際影響仍然有待考究，但對于國家人力資源開發戰略和提高人才競爭力有著重要意義。《規劃》的主要框架和內容見表1。

美國教育優先發展戰略往往以24個月為一期，在《規劃》中，則分為了2018—2019財年和2020—2021財年，第一個財年聯邦教育部主要落實的優先戰略目標包括1.1、2.4、3.2、4.1，旨在增加教育選擇，改善行政服務質量，保護數據隱私，并為利益相關者提供補助等;第二個財年落實的優先戰略目標有1.1、1.3、2.3、2.4、3.2，其他目標則需要各個部門協同達成，并減輕利益相關者的其他負擔等。

三、全面縱深落實美國國家教育發展新戰略

美國最新的國家戰略進程已經過半，對照整體戰略和財年目標，美國聯邦政府、聯邦教育部以及各州和各個學區都采取了具有針對性的舉措，力圖進一步落實國家教育戰略。

（一）多元治理：建立促進教育發展的協同體

由于美國本身政治體制和社會多元發展的影響，僅靠聯邦教育部一個部門很難推進教育戰略的系統落實，美國聯邦教育部必須依靠群策群力。首先，在戰略規劃制定初期，美國聯邦教育部廣泛聽取包括學生、家長、教師以及專家在內的各利益相關者的意見;隨后向國會提交戰略規劃框架的初稿，以獲得建議和支持。其次，最大限度地尊重和支持各州、各地區和各學校的辦學自主權，關注基層的力量，注重自下而上的教育改革。這不是自上而下的任務分配，而是聯邦教育部通過經濟刺激等手段來引導地方落實該戰略規劃，聯邦教育部是戰略規劃的主體制定者，而在戰略規劃的具體實施過程中，它成為了參與者之一。最后，注重跨部門合作，在目標制定中既有系統內部優先發展目標，也有跨部門目標，跨部門目標的設計除了能夠更好地牽動其他部門支持相關工作，還有利于進入到總統優先發展事項中。

（二）多元選擇：滿足學生個性化的教育需求

美國以學生為中心的理念已經形成了從財政支持、課程設置、教學方式等各方面為學生發展服務的體系，體系完善的最直接益處就是讓學生具有多元選擇的機會。首先，讓學生有學可上且有選擇學校的機會，新建或擴建一批學校是解決此問題的重要措施，“特許學校計劃”（Charter Schools Program）對弱勢學生的表現有顯著改善[7]。其次美國的“磁石學校計劃”（Magnet Schools Program）旨在消除、減少和防止對少數群體學生的隔離，并且為所有學生提供具有一定挑戰性的學習內容以及達成學業成就的機會[8]。最后，讓學生有課程資源進行學習并且有對多元課程資源進行選擇的機會，鼓勵各學校積極引進校外機構教材資源和教師資源等，補充學校課程資源的短缺。

（三）循證干預：加強政府教育投資的有效性

循證干預是指基于證據的一種教育投資，強調通過有效且可靠的數據、扎實的先前研究和嚴格的評價來收集和分發證據，從而提高政府教育投資的有效性。美國專門出臺了《強化基于證據的教育投資》（Using Evidence to Strengthen Education Investments）的指導性文件，利用如下五步法促進持續性的管理改進[9]。第一步，明確當地實際需求，聯邦教育部和州教育部首先要與各利益相關方進行有意義的協商，審查相關信息和數據，了解各方最迫切的需求以及這些需求背后的潛在根源。第二步，選擇基于證據且具有相關性的干預措施，此時要分析證據本身的等級性以及評估當地實施干預的能力，如資金是否充足，工作人員以及他們的能力如何等問題。第三步，制定實施計劃，包括明確相關人員的責任，時間進度表，落實計劃的資源需求，以及能夠檢測業績和確保持續改進的策略等。第四步，執行實施計劃，實施將影響干預的最終成功，因此各個部門要及時收集實施過程中的信息，并在此過程中進行必要的更改。第五步，檢查和反思，以數據追蹤發現執行與計劃之間的關系，以嚴格評價測算干預的有效性等。循證干預是落實美國教育戰略的重要手段，由來已久，而且隨著循證干預技術的不斷發展，其作用的發揮將愈加明顯。

（四）師資視角：重視組織建設及其專業發展

教師人力資源戰略是快速提升教育產出的重要方面，包括教師隊伍、教師專業和職業發展以及教師報酬三個方面，教師效能、教師配置和教師留用是直接影響學生、學校和地區預算的重要人力資本驅動因素，美國聯邦教育部曾提出，讓最有才華的教育工作者出現在最需要支持的學生面前，并盡量減少師資緊缺學校的教師流動。因此，建立吸引、激勵并留住教師的體制和持續不斷調整政策才能有效實現以上目標。具體到不同的地區其做法不盡相同，如芝加哥在教師的招聘、留用、流動（轉崗）、評價以及解雇等教師隊伍建設方面，形成了相對成熟和各方都比較滿意的體系，管理部門為校長提前提供教師激勵政策，以便于校長能夠較早地作出招聘的決定，避免師資臨時性短缺的問題。還有些地方利用調整教師報酬結構來促進教師發展，丹佛公立學校和丹佛教師協會設計了一個基于特定目標的系統薪酬以替代單一薪水的制度，薪酬設置涉及激發教師促進學生成長，鼓勵教師到偏遠學校任教，激勵教師獲得專業知識和技能成長等。美國政府也在通過其他途徑進行教師人力資源建設，如增加教師行使領導能力的途徑和機會，提高教師在政策制定中的地位。當然，由于教師職業的特殊性，加強教師的合法從教和道德從教，也是師資建設的重要內容，亞利桑那州等州建立了相關的法律法規。

（五）智能應用：促進和發揮智能時代的優勢

2018年12月，時任總統特朗普簽署了《國家量子倡議法》（The National Quantum Plan Act），使質量管理信息系統（QIS）研發投資和協調大大加快。2019年2月又啟動了《加速美國在人工智能領域的領導地位》（Accelerating Americas Leadership in Artificial Intelligence），這是美國在人工智能領域的國家戰略[10]。智能時代的智能技術已經成為白宮的優先發展戰略，也是歷史上第一次將其作為行政研發優先事項。由于智能應用對美國全面發展的介入，傳統的教育管理結構和方式面臨著重建或淘汰，曾經制約美國教育發展的問題在一定程度上得到解決。智能應用對教育的促進主要體現在如下三個方面。第一，滿足個性化的學習，通過智能應用可以把每一個學生都當作獨特的個體，他們的學習需求也可以分開處理，學生能夠以最舒適、最合理和最有效的速度與方式學習。第二，解決線下學習場所的局限性問題，有利于擴大學生學習機會，對于偏遠地區和貧困家庭的學生大有裨益。第三，促進管理和評價，教育管理部門、家長以及教師等可以借助智能系統處理或復雜或簡單的工作，提高工作效率，而且可以對系統中的每一個人進行評價和反饋。[11]

（六）學徒制度：推進學業和職業的融合發展

一些美國家庭為了讓孩子讀完大學，背負了較為沉重的債務，國家每年為解決大學生就業問題投入數十億美元，但是學生大學畢業后，仍然沒掌握社會工作的必要技能，也難以找到合適的工作。學徒制度是指包括有償工作部分和教育教學部分的一種學習制度，學生在工作的過程中，可以獲得一定的報酬，并且學習基本技能，為將來職業發展做準備。2017年美國頒發的《擴大美國學徒的總統行政令》（Presidential Executive Order Expanding Apprenticeships in America）作出了如下要求：一是聯邦勞工部、聯邦教育部和商業部等部門要協作頒布適用相關法律的具體條例，建立起行業認可的學徒制;二是提供資金促進學徒制發展，特別注重擴大經認證的中學或高等教育機構的資金支持;三是擴大學徒人數，聯邦國防部、聯邦勞工部和聯邦教育部等部門應相互協商，促進高中生、大學生、退伍軍人等參加學徒培訓，促進包括制造、基礎設施、網絡安全、醫療保健等行業對學徒的接收，實現2022年前將學徒人數增加一倍;四是設立擴大學徒制工作組，其任務是制定行業公認的有效學徒制發展戰略，研究民營企業提出的建議，促進立法改革，確保學徒制戰略落實落地[12]。美國聯邦教育部和各州教育部還在做的一個重要工作就是宣傳學徒制。如2019年美國聯邦教育部官網上就發布了關于學徒制的案例文章，其中一篇《學徒制：一個通向成功道路的意外選擇》[13]，講的是一個中學畢業生參加學徒制對于自己人生發展的促進;美國白宮及其他相關部門的官網和媒體也在積極宣傳學徒制，如白宮網站上發布了《學徒就是未來！》（Apprenticeships Are Opportunities）等文章[14];各地也積極參與和開展“全國學徒周”等活動。

（七）國際視野：放眼全球教育，培養世界能力

美國的國際教育理念主要包括：為所有學生提供世界級的教育，搭建和提供全球優先水平的教育平臺和資源;培養所有學生的全球能力，使得學生的全球能力能夠支撐美國的全球地位;對照國際標準且從其他國家吸取教育經驗和教訓;開展教育外交，鼓勵學生走出去和其他國家積極接觸，也吸引其他國家的學生走進美國教育。除了資金、政策等資源外，美國的高等教育在世界上具有突出優勢，高等教育對基礎教育的學術帶動價值是顯而易見的。在全球勝任力的培養方面，美國提出了“通過學科教學和跨學科教學的方式理解世界”的教育理念，在學校課程中注重洞察力、辨別力、行動力和合作力等素養的培養。在對學生的國際素養的測評方面，美國參加了國際學生評估項目（PISA）等一系列項目，這些國際評估項目的參與可以為美國聯邦教育部信息中心提供較為客觀有效的參考數據，從而研究和借鑒教育成績相對優秀國家的教育經驗。在教育外交方面，美國積極加強與國際組織或相關國家的合作，與中國、印度以及歐洲各國建立較為積極的教育合作和交流關系。

四、美國國家教育發展新戰略

對我國教育現代化的啟示

美國的《規劃》與我國《加快推進教育現代化實施方案（2018—2022年）》（以下簡稱《實施方案》）具有同時性，雖然我國的《實施方案》是在《中國教育現代化2035》長遠頂層設計之下的近期行動方案，但也在一定程度上使得我國這幾年的教育戰略明晰化和具體化。盡管中美兩國在政治經濟等方面存在差異，但在人類命運共同體愈發凸顯的全球背景下，相互借鑒和反思，才能實現共贏。《規劃》是從美國國家利益的角度出發的，而其戰略內容和實施路徑對于進一步發展中國特色社會主義教育戰略仍然具有一定的啟示和價值。

（一）保持辦學活力與權力釋放之間必要的張力

美國通過法律的方式對聯邦教育部的權力進行了限制，聯邦教育部的主要任務是制定聯邦教育財政援助政策，分配和監督這些資金，收集美國學校的數據并且對其進行發布和宣傳，將國家的注意力集中在關鍵的教育問題上。因此，各州和各地區具有較大的自主權，在相對自主的辦學氛圍中各學校各顯其能。但是權力的釋放并不意味著聯邦教育部就失去了對基層教育的管理和影響，聯邦教育部通過經濟杠桿和監督評價這兩個管理工具施加國家戰略意圖，用資金激發地方落實教育戰略，用評價監督管控地方教育實施，保持了地方辦學活力和高層權力釋放的必要張力。我國已經意識到教育活力和權力釋放之間的問題，2020年9月教育部等八部門聯合發布了《關于進一步激發中小學辦學活力的若干意見》。激發活力意味著權力的釋放，上級權力的釋放也意味著下級對權力的掌握，但是基層對權力的掌握與基層辦學活力之間并沒有必然的因果關系。因此，如何將權力釋放真正轉化為辦學活力的驅動，以及如何落實權力釋放與權力監督等問題，還有待進一步借鑒和研究。

（二）培養學生國際勝任力，提高教育對外開放水平

全球勝任力已經成為美國教育戰略文件中的關鍵詞匯，而在中國學生發展核心素養的培養中，雖然也有培養學生國際視野等字眼，但國際視野和全球勝任力仍然有差別和差距。注重從基礎教育到高等教育各個階段學生的全球勝任力培養，將是我國教育今后發展的一個重要方向。在美國等發達國家，教育外交已經或正在對本國政治經濟發揮積極作用，我國也在推動“一帶一路”教育行動以及孔子學院的區域布局，建立國際科教合作交流平臺，與其他國家簽訂教育人文交流等協議，如與俄羅斯簽訂的《中俄人文合作行動計劃》，與法國簽訂的《中法關系行動計劃》等。我國的教育外交能力逐漸得到提升，但是也必須看到在教育外交的過程中面臨著諸多阻力和現實困難。在教育對外開放方面，2019年有35萬來華留學生、70萬出國留學生，來華學生以發展中國家為主，而留學目的國主要以美英等發達國家為主。盡管出國留學人數和來華留學人數都在增加，但是前者的增長速度明顯低于后者。在教育對外開放還沒有取得特別突出成績的當下，我們還要進一步調整出國和來華留學生的人數、來源以及學習專業等方面的結構，切實提升我國教育對外開放的水平。

（三）推動各級教育高質量普及，實現基礎教育和高等教育良性互動

提高學生的全球競爭力，是美國各級各類教育的總體目標，而各個階段的教育理念和教學方式也基本保持了前后一致性，似乎全美教育都有服務于學生現實發展的“實用主義”和“功利主義”傾向，而在各個階段的課堂中，直接的知識點教學并不常見，整個教育界走向的是“個人生活實用主義”和“國家政治經濟功利”的路線。我國在落實“立德樹人”教育根本任務的背景下，各階段的教育特別是基礎教育仍然沒有擺脫“考試實用主義”和“分數功利主義”的泥潭。我們已經有了課程育人的基本理念，課堂是落實課程的主要場所，而課堂往往是學科教學的課堂。換言之，課堂是落實學科核心素養的課堂，學科核心素養的載體往往又是以看得見和測得出的學科知識為中心，那么“德”的落地空間在哪里？再從教育系統的整體性來看，基礎教育與高等教育不僅是階梯式關系，還應是互動和互哺的關系。基礎教育的成功自然會為高等教育輸送更多人才，高等教育的優勢也會轉化為基礎教育發展的動力。我國實施的義務教育優質均衡戰略、普通高中優質特色發展以及高等教育階段的“雙一流”建設是針對不同學段的具體思路，而各個學段之間的相互觸動機制，還需要繼續強化研究。

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編輯 娜迪拉·阿不拉江 ? 校對 呂伊雯