北京學前教育資源供需分析

胡玉萍 石天姣

人口因素與教育資源密切相關。一方面，人口規(guī)模尤其是學齡人口規(guī)模和分布是教育資源規(guī)模和布局的決定性因素。另一方面，教育資源規(guī)模和布局對人口規(guī)模和分布也產(chǎn)生影響。學前教育是基礎教育的重要組成部分，長期以來，學前教育作為我國基礎教育體系中較為薄弱的環(huán)節(jié)，其資源配置上存在著總量不足、分布不均且質(zhì)量較低的問題。北京作為教育的“首善之區(qū)”，其學前教育發(fā)展工作在整個教育體系建設中具有戰(zhàn)略性地位，《首都教育現(xiàn)代化2035》中提出，到2035年北京市要實現(xiàn)“全面普及高質(zhì)量的學前教育”的目標，本文基于2010-2020年北京市及各區(qū)域數(shù)據(jù)，探討北京學前教育學齡人口變化態(tài)勢與教育資源供給之間的互動關系，把握學齡人口的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，對促進新時代北京教育資源布局與人口協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

一、近十年來北京學前教育資源供給變化

（一）幼兒園園數(shù)持續(xù)增加，各區(qū)域增幅不同

自2010年以來，北京市為提升學前教育供給，實施了三期《北京市學前教育三年行動計劃》，北京市幼兒園數(shù)量持續(xù)增長，由2010年的1245所增加至2020年的1899所，增加了近52.5%，有效緩解了“入園難”的問題（見圖1）。

圖1 2010-2020年北京市幼兒園區(qū)域分布及變化

從各區(qū)幼兒園數(shù)量增加比例來看，除房山區(qū)幼兒園數(shù)量有所減少外，其他區(qū)幼兒園數(shù)量均有不同程度的上升。其中通州區(qū)和門頭溝區(qū)園數(shù)增幅很大，增加比例分別達到206.76%和162.5%，朝陽、順義等5個區(qū)的增加比例均超過70%。數(shù)量分布上，2020年城市功能拓展區(qū)的朝陽區(qū)幼兒園園數(shù)最多，城市發(fā)展新區(qū)中的通州區(qū)位列第二。

（二）在園幼兒規(guī)模增幅顯著，區(qū)域增幅差距明顯

從在園幼兒總體規(guī)模來看，北京市在園幼兒由2010年的27.6萬人增加至2020年的52.5萬人，增幅近89.9%，年均增長約2.5萬人。2010-2020年，北京市各區(qū)在園幼兒規(guī)模均實現(xiàn)穩(wěn)定擴大，其中通州區(qū)、昌平區(qū)、大興區(qū)、順義區(qū)、平谷區(qū)在園幼兒規(guī)模擴大最為明顯（見圖2）。2020年在園幼兒規(guī)模最大的區(qū)是城市功能拓展區(qū)中的朝陽區(qū)、海淀區(qū)，其次是城市發(fā)展新區(qū)中的通州區(qū)。

圖2 2010-2020年北京市在園幼兒規(guī)模區(qū)域分布及變化

（三）專任教師增加超過一倍

幼兒園數(shù)量及在園幼兒規(guī)模的增加，使得對幼兒教師數(shù)量的需求也不斷擴大。2010-2020年北京市幼兒園專任教師數(shù)量實現(xiàn)逐年穩(wěn)步上升，2010年幼兒園專任教師數(shù)為2.1萬人，2020年上升至4.4萬人，增加超過一倍。2010-2020年，各區(qū)幼兒園專任教師數(shù)量均實現(xiàn)不同程度的上升。其中，增幅最大的區(qū)依次是大興區(qū)、平谷區(qū)、通州區(qū)。從不同區(qū)的幼兒園專任教師分布數(shù)量來看，2020年朝陽區(qū)和海淀區(qū)的專任教師數(shù)最多，兩區(qū)專任教師數(shù)之和達1.4萬余人，約占北京市幼兒園專任教師總數(shù)的1/3，與兩區(qū)在園幼兒規(guī)模占比大致相同（見圖3）。

圖3 2010-2020年北京市幼兒園專任教師區(qū)域分布及變化

二、北京市學前教育資源供需分析

本文采取年齡推算法，以2010-2019年北京市常住人口出生人數(shù)為基數(shù)推算出2013-2022年北京市常住入園適齡人口數(shù)。用常住入園適齡人口數(shù)減去相應年份的實際入園人數(shù)得到其差值（以下簡稱差值），并計算差值占常住適齡人口數(shù)的比例（以下簡稱差值比例），以上述數(shù)據(jù)的變化趨勢來反映北京市學前教育資源的供需變化及分布。

（一）學前教育規(guī)模的供需變化分析

2013-2020年北京市常住入園適齡人口數(shù)經(jīng)歷了“升-降-升-降”四個階段（見圖4）。2013-2017年，北京市常住適齡入園人口持續(xù)增加，2018年有所下降，2020年常住入園適齡人口又重新回升。2020-2022年，常住適齡人口數(shù)雖有所回落，但是其總體規(guī)模還是處于較高水平。2013-2019年，常住適齡人口數(shù)與入園人數(shù)的差值經(jīng)歷了先升后降，2019年又再次上升，到2020年出現(xiàn)入園人數(shù)超過常住適齡人口數(shù)的情況。

圖4 2013-2020年北京市常住適齡人口與實際入園人數(shù)變化

具體來看，一方面隨著北京市非首都功能疏解的推進，自2017年起常住外來人口規(guī)模開始不斷下降，表現(xiàn)為2018年差值下降明顯。另一方面隨著全面放開兩孩政策的實施，北京市人口出生率增長所新增的人口已經(jīng)開始步入3-6歲學前教育學齡兒童的隊列，2019年常住適齡人口又有所回升。與此同時，2018-2020年連續(xù)三年通過實施北京市重要民生實事項目，新建、改建、擴建403所幼兒園，新增學位93140個；各區(qū)通過挖潛、鼓勵社會力量多種形式辦園、引導無證園改造提升備案為社區(qū)辦園點等方式不斷增加學位，全市增加學位總計179550個。此外，北京市也加強了對無證園的分類治理工作，截至2020年底，無證辦園現(xiàn)象基本消除。上述政策的發(fā)布與實施使2018年后入園登記人數(shù)不斷增加，2019-2020年入園人數(shù)增長顯著，甚至在2020年實際入園人數(shù)超過了根據(jù)2017年常住出生人口預測的2020常住適齡入園人口數(shù)。

（二）學前教育資源分布的供需變化分析

從功能區(qū)分布來看，常住入園適齡人口主要集中于城市功能拓展區(qū)及城市發(fā)展新區(qū)，2020年兩功能區(qū)常住適齡人口之和為15.7萬人，約占全市的80%。而差值比例最高的區(qū)域則是城市功能拓展區(qū)與首都功能核心區(qū)，城市功能拓展區(qū)2020年常住入園適齡人口數(shù)約9萬人，其實際入園人口數(shù)是8.5萬人，差值占比為4.97%；首都功能核心區(qū)2020年常住適齡人口數(shù)約為2萬人，而實際入園人口數(shù)為1.7萬人，差值比例為14.95%；生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)與城市發(fā)展新區(qū)2020年的差值均為負數(shù)，表明實際入園人數(shù)已經(jīng)超過預測當?shù)爻Ｗ∵m齡人口數(shù)。從各區(qū)分布來看，常住適齡入園人口數(shù)最多的依次是朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)，而差值比例最高的區(qū)依次為西城區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)、東城區(qū)、大興區(qū)，其他各區(qū)差值均為負值（見表1）。

表1 2020年北京市各區(qū)縣常住適齡人口與實際入園人數(shù)分布

2010-2020年北京市幼兒園園數(shù)、教師和在園幼兒三項增加比例在很大程度上是吻合的（見圖5），此外，生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)與城市發(fā)展新區(qū)的各項增加比例要明顯高于城市功能拓展區(qū)與首都功能核心區(qū)，表明與近年來人口從中心城區(qū)向城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)轉(zhuǎn)移擴散的趨勢一致，學前教育人口和資源分布也呈現(xiàn)從中心城區(qū)向城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)擴散的趨勢，雖然西城區(qū)、海淀區(qū)等區(qū)域仍存在較大入園壓力，但是其差值與2019年相比也有了減小的趨勢，學前教育資源區(qū)域間分布不均衡的問題有所緩解。

圖5 2010-2020年北京各區(qū)幼兒園各項增加比例

（三）非京籍學齡兒童入園供需分析

2010-2019年，北京市非京籍在園幼兒數(shù)量也持續(xù)增加，從非京籍幼兒在園人數(shù)占全市在園幼兒的比重看，經(jīng)歷了先升后降的過程（見表2）。由于缺乏每年非京籍適齡人口連續(xù)數(shù)據(jù)，為考察非京籍適齡幼兒數(shù)量與在園幼兒的供需情況，筆者以2015年北京市1%人口抽樣調(diào)查相關數(shù)據(jù)為參考考察了非京籍適齡幼兒入園情況（見表3）。數(shù)據(jù)顯示，2015年，3-6歲非京籍兒童占北京市相應年齡人口的45.7%，同年，北京市在園幼兒中非京籍兒童占比只有26.6%。中國流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)也顯示，北京市流動兒童入園比例約為59.2%，這說明有約四成的非京籍幼兒在2015年時未入園或是進入了無證園等非正規(guī)幼兒園區(qū)。據(jù)《2017北京教育年鑒》統(tǒng)計，截至2017年底，北京市共有1659所無證幼兒園，在園幼兒15萬人，占當年在園幼兒的34.1%，實施《學前教育行動計劃》期間，經(jīng)過整改民辦園并取締了一批無證園。截至2020年10月，全市適齡兒童入園率達到90%，非京籍適齡兒童入園問題得到基本解決。

表2 2010-2019年北京在園幼兒戶籍情況

表3 2015年北京市1%人口抽樣調(diào)查幼兒人數(shù)（0-6歲）

三、思考與建議

（一）結論

2010-2020年，隨著北京疏解非首都功能戰(zhàn)略的實施和生育政策的調(diào)整，在北京市連續(xù)實施三期《學前教育行動計劃》的時期，不斷擴大了學前教育資源，促進了北京市學前教育的快速發(fā)展?？偨Y十年來北京市學前教育需求和供給狀況，可以得出以下結論：

1.學前教育資源總量增加明顯。2010-2020年，北京市幼兒園數(shù)量、在園幼兒規(guī)模和專任教師數(shù)量均實現(xiàn)逐年穩(wěn)步上升，有效增加了大量學前教育資源的供給。且自2016年疏解北京非首都功能戰(zhàn)略實施之后，至2019年，北京市常住出生人口數(shù)量持續(xù)降低，一定程度上緩解了學位供給的壓力。

2.學前教育資源空間分布不均衡問題有所改善，但仍存在部分區(qū)域普惠性資源分布不均衡問題。以2020年數(shù)據(jù)為參考，常住學前適齡人口與實際入園人口的差值為正值的區(qū)域只占1/3，教育資源空間分布不均衡的問題得到了有效改善。豐臺區(qū)、西城區(qū)、海淀區(qū)等區(qū)的差值與通州區(qū)、昌平區(qū)、順義區(qū)等區(qū)相比較大，人口分布與教育資源布局尚不能完全匹配。

3.非京籍學齡幼兒由于戶口等限制造成“入學難”“無證園”等問題于近三年得到了有效解決。在實施《學前教育行動計劃》期間，整治和取締了1000多所無證幼兒園，普惠性幼兒園覆蓋率達到87%。

（二）建議

未來一段時期內(nèi)北京市學前教育工作仍需圍繞增加供給、優(yōu)化配置、調(diào)整布局和提高質(zhì)量等重點展開。

1.科學監(jiān)測學前適齡人口規(guī)模，持續(xù)強化學前教育保障能力。建立科學動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)平臺，及時根據(jù)數(shù)據(jù)變化趨勢調(diào)整全市及各區(qū)縣資源供給。

2.優(yōu)化學前教育資源布局，促進區(qū)域教育協(xié)調(diào)發(fā)展。建立社會公共服務資源空間系統(tǒng)，動態(tài)監(jiān)測區(qū)域人口規(guī)模與教育資源總量及水平的匹配度。鼓勵各區(qū)之間學前教育資源互助共享，建立京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展長效機制。

3.堅持舉辦公辦幼兒園或普惠性民辦幼兒園，不斷優(yōu)化普惠性學前教育學位資源布局。建立普惠性幼兒園辦園成本定期監(jiān)測機制，逐漸形成合理的辦園成本分擔機制，確保普惠性幼兒園持續(xù)健康發(fā)展。形成政府、市場、社會協(xié)同運行為學前教育提供服務的長效健康發(fā)展機制。