關于推進基礎設施投融資模式創新的思考

邰瑩瑩

基礎設施投資是一種長期公共投資，具有超前性、社會性、公益性等公共產品屬性，面臨市場失靈和政府失靈的挑戰，通常需要匹配長期、大額、低成本的融資工具。長期以來，我國基礎設施領域的投融資主體以政府融資平臺為主導，并形成以土地出讓收益質押和各類收費權質押為主導的債權融資特征。在財政收支兩端持續承壓、規范政府舉債等多重背景下，應該通過創新制度安排、融資模式設計和融資工具再創新、再組合，構建支持重大基礎設施發展的全生命周期融資體系，提升金融對基礎設施高質量發展的適配性。

一、推進基礎設施建設的重要意義

（一）大力推進傳統基礎設施建設，服務短期經濟穩增長

基礎設施投資是跨周期調節的一項重要政策工具。世界銀行數據顯示，1978-2019年，全球范圍內基礎設施融資總額占GDP比例從2%升至5.6%。國家統計局數據顯示，1978-2019年，我國基礎設施投資完成額從479億元增至17萬億元，平均年均復合增速高達15.3%。2000年以來，我國主要采取了三輪基礎設施投資刺激經濟計劃：第一輪是在2008-2010年，主要是為有效應對美國次債危機引發的全球金融危機對我國經濟的影響。第二輪是在2012-2013年，主要是為了應對上一輪經濟刺激政策效果逐漸消退引起的經濟放緩。第三輪是在2015-2016年，主要是為了應對持續加大的經濟下行壓力。每一輪基礎設施投資刺激，都在較短時間內成為穩增長的重要支撐。

當前，推進傳統基礎設施建設，可以兼顧短期擴大有效需求和長期供給側改革。從需求側看，基礎設施建設有助于擴大有效需求，對沖疫情沖擊，穩增長和穩就業。從供給側看，基礎設施建設有助于擴大有效供給，構建“雙循環”新發展格局，釋放國內“大循環”增長潛力，為我國創新發展特別是搶占全球科技創新至高點創造基礎條件。因此，要加快傳統重大基礎設施補短板、強弱項，托底國內經濟。一方面，圍繞“三網兩圈”“兩新一重”繼續布局普惠性、基礎性、跨流域的重大交通、水利、綠色、城市、農村等重大基礎設施，著重解決全國區域間、城鄉間不平衡的問題，構建城市群、都市圈互聯互通，實現“增量崛起”與“存量變革”的協同并舉。另一方面，圍繞“六廊六路多國多港”互聯互通架構，大力布局“一帶一路”基礎設施建設，推動國內產能輸出和經濟結構調整。

（二）提前布局新型基礎設施建設，服務長期經濟高質量發展

2020年以來，黨中央從戰略全局的角度提出大力發展新型基礎設施。新型基礎設施是以新發展理念為引領，以技術創新為驅動，以信息網絡為基礎，面向高質量發展需要，提供數字轉型、智能升級、融合創新等服務的基礎設施體系。據有關專家預測，2020-2025年新型基礎設施建設將成為我國經濟高質量發展的重要支撐。而現有基礎生產關系延續工業時代形成的物理空間二維模式，用于匹配分工協作的工業生產模式已無法滿足數字生產力對于信用、效率、創新等方面的需求，開始限制先進生產力的發展。當前，以互聯網、大數據、人工智能、云計算、區塊鏈等為代表的數字生產力正加速重構基礎設施行業，并作為一種新的生產要素，重新定義消費場景和投資場景，逐漸成為世界經濟社會秩序的重要引擎。因此，要超前布局新型基礎設施，搶占發展制高點。圍繞“寬帶中國”、5G網絡、重大裝備短板、重大安全戰略等領域，加快布局集成電路、量子信息、空天科技等一批前瞻性、戰略性的國家重大基礎設施。

新型基礎設施將引領新一輪產業革命。近年來，世界主要經濟體都在加緊超前布局5G網絡、人工智能、工業互聯網等一批前瞻性、基礎性的新型基礎設施。2016年美國發布《國家人工智能研發戰略》，2018年歐盟發布《歐洲新工業戰略》，德國發布《國家工業戰略2030》，2019年日本發布《綜合創新戰略2019》，將量子技術、人工智能及生物科學定為三大“戰略性科技”。由此可見，前瞻性的通用技術已經成為國家間戰略競爭的重要方向。

二、新時期基礎設施的融資特征分析

構建適應新時代基礎設施發展規律的中長期融資體系，需發揮市場在金融資源配置中的決定性作用，因時因勢因地更好發揮政府功能，完善基礎設施規劃、建設、運營、退出全生命周期的資金保障制度，分類施策，健全項目資金需求和期限相匹配的長期資金籌措渠道。

（一）構建全生命周期長期融資體制，支持新型基礎設施布局

新型基礎設施具有技術更新迭代快、軟硬兼備、協同融合等特征，面臨資金有限、主體不明晰、商業模式不成熟等問題，因此，需要構建與各個階段相適應的融資工具。

1.建設前期，重點在于底層技術的開發，時間長、投入大、不確定性大，需要政府通過引導基金、財政補貼、稅收優惠等方式予以支持。

2.建設中期，通過引入國家級產業基金及優惠的政策銀行貸款等方式予以支持。

3.建設成熟期，模式相對清晰并形成穩定現金流，可通過資產證券化、短期融資券、中期票據、商業銀行貸款等方式獲得融資。

■向陽而生｜原永紅/攝

4.在項目回收期，可采用股權交易、資產交易、基礎設施REITs（房地產信托投資基金）等方式出售項目，實現項目剩余價值的回收及再投資，打造產業投融資閉環。

（二）構建新型舉國體制下的中長期融資機制，支持重大科技基礎設施攻關

統籌發揮好金融與財政、產業和科技的政策集成效應，系統考慮，分類施策。

1.針對事關未來戰略制高點、面向基礎研究、功能性、非盈利性的重大科技基礎設施，要借鑒“863”模式持續攻關，構建“政府財政主導+政策性金融+科技保險”的專項融資合作機制。

2.針對產業共性“卡脖子”技術重大基礎設施，要發揮國家主導作用，聯合科研機構、相關企業、金融機構，設立國家產業共性技術創新基金，強化共性技術創新統籌協調。

3.針對重大裝備（軟件）等基礎設施短板，圍繞龍頭企業構建創新融資生態，探索長期限的產業鏈融資、供應鏈融資和訂單融資等。

（三）構建市場為主導的多元化融資體系，支持傳統基礎設施建設

重大交通、水利等傳統基建項目的投入產出對應關系簡單直接，通常以既定的費率向使用者收費或政府依據通行量（或消納量）及影子價格進行補貼，建設成本及現金流可準確估算。

1.對于新建項目，要發揮好開發性金融、政策性金融的長期、大額、低息資金的撬動作用，聯合信貸資金、社會資本、股權資金、保險資金、資本市場等中長期資本共同發力。

2.對于存量項目，要挖掘存量基礎設施項目的價值。改革開放以來，我國加大在基礎設施領域的投資力度，形成了一大批進入運營期的基礎設施資產。要統籌運用IPO、基礎設施REITs、融資再安排等融資工具進行盤活，探索拓展更具效率的權益資金來源渠道。

（四）統籌構建政府和市場資源，支持新型城鎮化基礎設施

新型城鎮化整體商業模式復雜，收入來源多樣化，資金平衡難度高，傳統的“土地財政”和“政府兜底”的模式難以為繼，需要以做大片區增量價值為目標，設計“以豐補歉，肥瘦搭配”的模式構建綜合現金流，提升項目整體市場化融資可行性。

1.城市軌道交通行業融合程度增大，具有很強的外部效應，需要綜合采用“軌道+物業”“公路+旅游”“機場+物業”的模式，要以綜合還款現金流設計融資產品。

2.城市更新普遍面臨“規劃亂、權屬雜、標準低、質量差”等問題，難以進行信用主體和融資模式設計。政府要統籌資產注入、財政出資等方式打造市場化的融資主體，并通過稅收減免、放寬土地限制等方式吸引長期社會資本參與，打造投資基金化、建設信貸化、運營證券化的融資機制。

三、政策建議

要強化頂層設計，完善基礎設施融資制度建設，發揮財政政策、貨幣政策、金融政策的政策集成效益，提升金融對基礎設施發展的適配性。

（一）充分發揮政府統籌資源配置和財政政策定向引導功能

1.統籌用好特別國債、地方統籌專項債、政府引導基金等債權和股權型中長期資金安排。適度提升地方政府專項債券等債務工具的發行期限及發行規模，擴大政府專項債用作資本金比例，構建“政府專項債資本金+市場化配套融資”的機制。優化政府專項債的使用范圍，探索定向向專注基礎設施領域投資的國有金融機構進行注資。

2.統籌發揮中央和地方政府在土地、稅收、水電等各類資源配置中的組織協調優勢。借鑒發達國家先進經驗，探索成立省級基礎設施投融資公司，依托省級政府信用，統籌全省各地市縣的重大基建項目。探索建立多層嵌套式重大基礎設施政府投資引導基金。

（二）創新稅收制度安排，搭建新型長期融資工具

針對綜合性國家科學中心、新區新城、產業園區等投入大、要素多、結構復雜對區域發展具有顯著正外部性的重大基礎設施，要在區域內統籌創新增量稅返還制度安排，實現增量稅收“外部效應內部化”，并構建新型長期融資工具。

1.探索建立區域內基礎設施建設受益主體征收的增量稅收返還運營主體的特殊機制，并可作為綜合收益和還款現金流的重要組成部分，向金融機構申請中長期融資支持。

2.探索區域內增量稅收留存比例，設立重大基礎設施建設基金，并作為股權投資到后續滾動開發項目。

3.創新引入發行重大基礎設施退稅債券，以區域內增量額外稅收收入為標的，探索發行重大基礎設施退稅債券，并將新收益按照一定比例分配給原始投資者。

（三）適度放寬境外中長期資本的準入限制

在構建“雙循環”新發展格局的背景下，要通過持續擴大金融開放，統籌用足用好境內外的金融資源，共同服務我國重大基礎設施建設。

1.探索允許北京、上海、深圳等地方政府在境外發行離岸人民幣地方政府專項債，為重大基礎設施募集專項低成本中長期資金。擴大國內基礎設施實施主體在境外資本市場發行中長期債券規模和比例。

2.有序擴大金融服務業對外開放，著重引入一些注重中長期投資、配置中長期資產、在基礎設施領域具有中長期配置經驗的金融機構。

3.逐步擴大資本市場開放，適度放松對境外養老基金、保險資金的投資組合比例限制。優化完善“滬港通”“深港通”和“債券通”，探索“滬紐通”“滬新通”，豐富境外中長期資本配置國內重大基礎設施的渠道。

4.設立人民幣海外投貸基金，募集內地、港澳地區及海外機構和個人的人民幣資金，為我國企業參與“一帶一路”沿線國家和地區的重大基礎設施項目建設提供中長期融資支持。

（四）優化多元化長期融資工具使用環境

制定和完善市場運作所需的各項配套政策和投融資法規，推動重大基礎設施項目融資從債權主導向債權、股權并重轉型。

1.完善基礎設施REITs立法，研究出臺支持基礎設施REITs的稅收優惠政策，如減免物業資產所有權發生轉移時產生的增值稅、所得稅等，避免因雙重征稅削弱REITs對投資者的吸引力。

2.放寬相關準入與限制，引導公眾資金通過基金資管計劃、保險資管計劃、銀行資管計劃等各類資管計劃專業途徑參與重大基礎設施領域的股權與債權投資。

3.引導社保基金、養老基金通過Pre-IPO、IPO戰略配售、股票增發、基礎設施REITs等多重方式參與基礎設施中長期股權融資。

注釋：

①三網兩圈：三張交通網、兩個交通圈。其中，“三網”指發達的快速網、完善的干線網、廣泛的基礎網；“兩圈”指全國123出行交通圈和全球123快貨物流。

②兩新一重：新型基礎設施建設，新型城鎮化建設，交通、水利等重大工程建設。

③六廊六路多國多港：“六廊”是指打通六大國際經濟合作走廊，包括新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國-中亞-西亞、中國-中南半島、中巴、孟中印緬經濟走廊。“六路”是指暢通六大路網，推動鐵路、公路、水路、空路、管路、信息高速路互聯互通。“多國”是指培育若干支點國家，根據推進“一帶一路”建設的需要，結合沿線國家和地區的積極性，在中亞、東南亞、南亞、西亞、歐洲、非洲等地區培育一批共建“一帶一路”的支點國家。“多港”是指構建若干海上支點港口，圍繞21世紀海上絲綢之路建設，通過多種方式，推動一批區位優勢突出，支撐作用明顯的重要港口建設。

④863模式：國家高技術研究發展計劃（863計劃）是我國的一項高技術發展計劃。該計劃是以政府為主導，以一些有限的領域為研究目標的一個基礎研究的國家性計劃。