我國農村應急管理政策優化策略研究

傅晉華

應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的重要使命。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，從災害地區分布看，自然災害所造成的經濟損失和人員傷亡大部分來自農村地區，每年因各類災害造成的人員傷亡80%以上在農村，暴雨、臺風、滑坡、泥石流與雷電等突發氣象災害造成的人員傷亡90%以上在農村，每年因各類災害倒塌房屋的絕大多數也在農村。因此，加強農村應急管理，提升農村應急管理能力和水平，成為健全國家應急管理體系的重要任務之一。

應急管理在本質上是一種公共安全服務。作為公共服務的主要提供者，各級政府需要承擔首要責任，而應急管理政策則成為政府履行責任的主要工具。從國家層面看，2003年非典疫情之后，我國形成了以“一案三制”（應急預案、應急體制、應急機制、應急法制）為核心的應急管理體系。為了有效支撐這一體系建設，國家出臺了一系列政策措施，不斷完善應急管理體制機制，逐步形成了較為健全的應急管理預案體系以及法律法規體系，應急能力不斷提升。但是，眾多研究表明，相對于各類災害給農村經濟社會發展帶來的長期、嚴峻和復雜的挑戰，我國農村應急管理政策在較大程度上還不能有效滿足農村公共安全服務需求。因此，進一步加強農村應急管理政策研究，制定完善能夠有效滿足當前及今后一段時期農村公共安全需求的政策體系，成為加快健全國家應急管理體系的緊迫任務之一。

一、“一案三制”體系下我國農村應急管理政策現狀分析

2003年非典疫情之后，國家層面圍繞“一案三制”應急管理體系建設，陸續出臺了一系列重要的法律法規、應急預案以及實施意見等政策文件。2006年1月，國務院發布《國家突發公共事件總體應急預案》（簡稱《總體預案》）；2007年8月，全國人大常委會審議通過《中華人民共和國突發事件應對法》（簡稱《應對法》）；2006年6月，國務院出臺《關于全面加強應急管理工作的意見》（簡稱《意見》）；2007年7月，國務院辦公廳印發《關于加強基層應急管理工作的意見》（簡稱《基層意見》）等。本文根據上述重要政策文件，從“一案三制”基本框架角度分析考察我國農村應急管理政策現狀。

（一）農村應急管理預案

預案即預先制定行動方案，應急管理預案是針對各種突發公共事件而事先制定的一套能迅速、有效、有序解決問題的行動計劃或者方案。在國家發布《總體預案》后，截至2007年11月，全國制定各級各類應急預案130多萬件，所有的省一級政府、98%的市級政府、93%的縣級政府都編制了總體應急預案，基本形成“縱向到底、橫向到邊”的應急預案體系。但是，《總體預案》中并沒有針對農村應急預案的明確規定。在關于地方應急預案體系建設的政策安排中，國家要求鄉鎮政府以上（包括鄉鎮政府）的地方政府制定應急預案，村級并不在要求制定應急預案的范圍之內。為了彌補這一政策缺陷，《基層意見》中明確要求村莊需要完成應急預案編制工作，并要針對村莊范圍內常發突發公共事件，組織開展群眾參與度高、應急聯動性強、形式多樣、節約高效的應急預案演練。

（二）農村應急管理體制

應急管理體制主要是指應急管理機構的組織形式。在我國，《應對法》中明確規定，按照“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的原則建設應急管理體制。根據這一原則，國務院辦公廳于2006年設立國務院應急管理辦公室，發揮統一領導和綜合協調職能。在此基礎上，按照分類管理原則，不同類型的突發事件應急管理分別由不同國家部委牽頭負責。為了在國家層面整合優化應急力量和資源，推動形成中國特色應急管理體制，2018年國務院機構改革組建了新的應急管理部，作為國家應急管理工作的主要負責部門。從中央和地方關系看，按照“分級負責、屬地管理為主”的原則，縣級人民政府是應對突發事件的基本行政區域單元，縣級以上地方各級人民政府分別設立本級突發事件應急指揮機構，統一領導行政區域范圍內的突發事件應對工作。相比城市地區，農村地區應急管理體制有其自身特點。首先，農村應急管理涉及更多的對口行政管理部門。除了城市應急管理涉及的應急、衛生、公安等部門外，農村地區特有的農業災害應急管理（如動物疫病、農作物病蟲害防控等）還涉及到農業農村主管部門。其次，鄉級人民政府和村委會等群眾自治組織成為農村應急管理體制中的新增負責主體。《基層意見》中明確提出，縣、鄉兩級人民政府按照屬地管理原則，分別負責本行政區域內各類突發公共事件的預防和應對工作。作為村莊群眾自治組織，村委會要將應急管理作為自治管理的重要內容，落實應急管理工作責任人，做好群眾的組織、動員工作。

（三）農村應急管理機制

應急管理機制是指突發事件發生、發展和變化全過程中各種制度化、程序化的應急管理方法與措施，體現了應急管理的各項具體職能。在《應對法》中，應急管理機制主要包括預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建四個環節。農村應急管理機制也不例外，但是每個環節機制中包含的具體政策職能和城市地區有所不同。根據《基層意見》，本文對農村應急管理機制中的常規政策措施總結如下（見圖1）。

圖1 我國農村應急管理機制與每個環節的主要政策措施

（四）農村應急管理法治

應急管理法治是一個國家在非常規狀態下實施應急管理行為的法律依據。2003年非典疫情之后，我國在應急管理法治化道路上做出了積極努力。2004年3月，第十屆全國人民代表大會通過《中華人民共和國憲法修正案》，將“緊急狀態”入憲；2007年8月，全國人大常委會審議通過《應對法》，其成為新中國第一部應對各類突發事件的綜合性法律。在該法案中，直接涉及農村應急管理的法律規定很少，規定主要涉及矛盾糾紛調解機制、應急科普和演練、信息報告機制、組織群眾自救互救等內容。

二、中央一號文件對農村應急管理的政策要求

新世紀以來，中央高度重視“三農”工作。2004-2021年，國家連續以“一號文件”的形式下達了18個指導全國“三農”發展的政策文件，這些文件中的政策措施涵蓋了國家在“三農”發展各個領域的施政目標和重點。通過對18個中央一號文件中有關農業農村防災減災、農村公共安全、農村公共衛生疫情防控等應急管理領域政策內容的總結分析發現，中央一號文件對農村應急管理的政策要求主要體現在農業生產和鄉村發展兩大領域以及其中的八個具體方面（見表）。

表 2004-2021年中央一號文件在農村應急管理領域的政策總結

（一）針對農業生產應急管理的政策要求

相比其他產業，農業是最易受到自然災害影響的行業之一。根據國家統計局數據，2015-2019年，我國農作物受災面積平均約為21300千公頃，2016年最高達到26220.7千公頃，其中，2018年我國農作物絕收面積2585千公頃，2019年達到2800千公頃，同比增長8.32%。因此，歷年中央一號文件高度關注各類災害（水災、旱災、動物轉染疫病、植物病蟲害等）背景下農業生產應急管理工作，并提出相應的政策要求。此外，2008年三聚氰胺事件后，如何應對食品安全突發事件也成為農業生產應急管理當中的重大問題之一，相關政策設計在2008年之后的中央一號文件中被多次提及。

（二）針對鄉村發展應急管理的政策要求

相比城市地區，鄉村抗御災害的能力較弱，轉型期的鄉村社會成為各種風險的聚集地帶，不僅面臨疫病等公共衛生風險，還面臨各種自然災害和事故災害。因此，為了全面提升我國鄉村地區防災減災救災能力，歷年中央一號文件圍繞四類主要災害或突發性事件，有針對性地提出相應政策要求。如針對山洪、泥石流等各類地質災害，提出加強村莊安全建設和農村消防工作；針對各類事故災難，提出開展農村安全隱患治理；針對農村突發性公共衛生事件，提出積極發展農村衛生事業，建設健康鄉村；針對農村社會安全事件，提出推進農村社會治安防控體系建設，建設平安鄉村等。

三、我國農村應急管理政策設計與執行中存在的主要問題分析

在對“一案三制”體系下我國農村應急管理政策現狀進行系統分析的基礎上，對照歷年中央一號文件中關于農村應急管理的政策要求，結合當前我國農業農村經濟社會發展對農村應急管理的實際需求，本文認為，現行農村應急管理政策在制度設計和具體實施中存在以下亟待解決的問題：

（一）缺少專門針對農村應急管理的政策頂層設計

在風險社會日益成為重要的時代特征的當代社會，應急管理需要國家層面的宏觀性規劃和設計。從農村應急管理政策現狀分析看，涉農政策條款數量相對較少；同時，缺乏專門的政策頂層設計，農村應急管理和城市街道社區、企事業單位一起被放在基層應急管理工作中對待。造成以上政策設計問題的原因之一是有關政府部門更加重視對城市地區的應急管理。有研究表明，大多數公共安全法律都是針對城市，并不適用于農村建設和發展。以消防領域為例，目前消防部隊全部設置在城市，農村火災由縣級大隊或中隊負責，發生火災后很難第一時間開展救援處置；同時，對于消防站責任區面積的規定也僅僅適用于城市，并沒有針對農村的消防救援力量。

（二）缺乏以問題導向為邏輯的制度設計，政策發展滯后于農村公共安全形勢發展

“一案三制”框架下的農村應急管理政策措施大多形成于2008年之前，在此之后，國家層面少有針對農村應急管理方面的政策出臺。近年來，我國農村經濟社會發展發生了巨大變化，針對農村應急管理的政策要求處于不斷調整發展之中。從表可以看出，中央對農村應急管理的政策要求均是針對某一類農村公共安全重大問題提出來的，這些問題有的是一直存在的，如旱澇災害；也有的是隨著農村經濟社會發展新出現的，如食品安全突發事件和農村群體性事件等。相比之下，現行“一案三制”框架下的農村應急管理政策和當前農村公共安全形勢發展需求的結合程度不夠，政策設計更多關注應急管理過程和程序，缺乏對農村公共安全領域重點問題的關注，從而導致在解決實際問題上出現“政策不管用或沒法用”的結果。

（三）現行農村應急管理政策存在執行效果較差的問題

作為國家應急管理體系的“最末端”，在“一案三制”模式下，農村應急管理政策基本依賴于國家相關政策向農村“延伸”。但是，這種自上而下的“下沉式”政策設計模式在實際操作過程中面臨執行效果較差的問題。以村級應急預案制定和演練為例，相關研究表明，部分村級應急預案很少根據當地的實際情況制定，只是對鎮一級應急預案的簡單復制或模仿。

四、新時期我國農村應急管理政策優化策略分析

為了促進農村應急管理能力提升，有效解決現行農村應急管理政策設計和執行中存在的各類問題，結合國家鄉村振興戰略部署，本文從政策內容設計、政策運行機制和政策執行方式三個主要優化方向來分析我國農村應急管理政策優化的具體策略與路徑。圖2反映了政策優化設計的主要內容。

圖2 未來我國農村應急管理政策優化的主要方向與重點路徑

（一）政策內容設計優化：圍繞鄉村振興戰略目標加強制度頂層設計

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，也是新時代“三農”工作的總抓手。在鄉村振興戰略中，中央提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，為振興鄉村指明了方向。為了能使農村應急管理政策充分發揮為鄉村振興戰略實施“保駕護航”的作用，相關政府部門應圍繞鄉村振興戰略目標，結合歷年中央一號文件在農村應急管理領域的政策要求，加強制度頂層設計。

1.圍繞“產業興旺”目標，加強保障現代農業和農村一二三產業融合發展的政策設計。產業興旺是鄉村振興的首要目標，但是，各類自然和人為災害對我國農業農村經濟造成的損失巨大。相關研究表明，1998年洪澇災害導致2000多萬公頃土地被淹，經濟損失高達1600多億元人民幣；另外，根據應急管理部最新公布數據，僅2020年上半年，我國農作物受災面積已達6170.2千公頃，直接經濟損失812.4億元，與2019年同期相比，直接經濟損失同比上升15.3%。因此，如何通過政策設計減小災害對農村產業發展造成的不利影響，是實現鄉村產業興旺目標的迫切需求。根據鄉村產業分類，相關政府部門應重點圍繞現代農業和農村一二三產業融合發展對產業安全的政策需求開展制度設計。

針對現代農業安全發展需求，農村應急管理政策設計的重點是構建四個“體系”，即防汛抗旱應急體系、動物疫病防控體系、植物病蟲害防控體系和農產品質量安全體系。通過政策設計加強以上四個“體系”建設，能夠有效降低現代農業發展面臨的產業風險，保障產業發展提質增效；另一方面，從目前農村產業發展趨勢看，由農村一二三產業融合發展形成的各類農村新產業新業態蓬勃發展，對農村應急管理提出新的政策需求。如在利用閑置農房發展民宿、養老等項目過程中，如何確保消防安全和實施有效的安全監管；在各類企業下鄉發展農產品加工、物流等農村二三產業過程中，如何減小安全生產隱患、確保安全生產等。因此，在設計支撐“產業興旺”的應急管理政策中，不僅要重點關注現代農業生產中可能發生的各類突發性事件，還要全面考慮農村一二三產業融合發展過程中的產業安全問題。

2.圍繞“治理有效”目標，推動農村應急管理成為鄉村治理新體系的重要組成部分。治理有效是鄉村振興的基礎。隨著我國城鄉一體化進程加快，農村的經濟活動和社會參與都表現出前所未有的活躍度，鄉村治理面臨諸多挑戰。為此，國家層面應加強相應農村應急管理政策設計。

首先，政策設計要明確中央對鄉村治理的目標要求。根據2018年中央一號文件，這一目標被表述為“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制”。其中，農村基層黨組織是領導核心，村民自治是基本運行機制，法律法規是新治理體系的“基石”，而逐漸多元化的村莊生產生活主體則是治理體系的參與者。其次，圍繞鄉村治理目標建立多元化農村應急管理體系。具體來說，第一，政策設計要強調基層黨組織在農村應急管理中的核心地位。研究表明，新冠肺炎疫情下村支書通過“硬核”喊話的方式有效貫徹落實了國家防疫安排部署的“最后一公里”，基層黨組織在疫情防控中發揮了重要作用。作為農村正式和非正式制度體系下公認的村莊帶頭人，以村支書為核心的基層黨組織擁有開展應急處置的絕對權力，而政策設計的目的就是要讓基層黨組織用好國家賦予的這一權力。第二，政策設計應引導村民自治和法治相結合。一方面，要把應急管理作為村莊自治的重要內容，另一方面，要通過完善相關法律法規，強化法律在化解農村社會矛盾、維護農民權益等方面的權威地位，提升農村應急管理法治保障水平。第三，順應當前農村生產生活主體多元化的趨勢，政策設計應積極引導各類社會主體共同參與農村應急管理。如引導發揮大學生村官、新鄉賢、返鄉下鄉創業者等群體在農村應急管理中發揮作用；引導培育服務性、公益性、互助性農村社會組織參與農村應急管理，以志愿服務等方式在保障鄉村公共安全中發揮作用。

3.圍繞“生活富裕”等目標，充分發揮農村應急管理政策在保障鄉村民生方面的作用。如何把鄉村建設成為幸福美麗新家園，減小農民生產生活中面臨的各類風險，是農村應急管理政策設計需要關注的重點內容。

首先，重點關注農村應對重大突發公共衛生事件能力建設。長期以來，我國農村公共衛生服務供給能力建設滯后，在某種程度上這是造成農村應對突發公共衛生事件能力低下的根本原因。因此，國家層面應出臺專項政策進一步加強農村醫療衛生服務體系建設，有效保障農村居民的生命健康安全。其次，關注村莊安全基礎設施建設。和其他農村基礎設施不同，村莊安全基礎設施主要包括災害防御工程、安全飲水工程、避難場所等內容，這些設施的建設和維護水平能夠較好地反映出一個村莊的防災減災能力。未來政策設計應把村莊安全基礎設施作為保障農村居民公共安全的重要物質基礎，加強建設投入和管護機制創新，提升村莊防災減災救災能力。第三，關注農村應急管理政策與減貧政策的有效銜接。政策設計應充分重視受災地區農戶的需求，短期看要重點解決受災農戶的生活安置和生產恢復問題，長期看要關注因災返貧人口的脫貧問題。

（二）政策運行機制優化：突出預防和減緩環節的重要性

長期以來，我國應急管理雖然強調預防為主，但是在實際操作層面卻是高度重視救援與處置，相對而言預防與準備投入不足。這一點在農村應急管理中尤為明顯。相關研究表明，現階段農村公共危機應對還停留在對突發性事件的即時性反應和控制的水平上，應急管理具有相當大的被動性和局限性。對此，本文認為，未來農村應急管理要以“預防”和“減緩”為重點對政策運行機制進行優化設計。

1.針對潛在的各類公共安全隱患，設計符合我國農村實際需求的應急管理預防制度。在我國《應對法》中，預防與準備制度主要包括：應急預案制度、關于應急避難的城鄉規劃、危險源（危險區域）登記和公布制度、矛盾糾紛化解制度、應急物資儲備保障制度等。對于這些制度，有一些是農村地區需要重點建立健全的制度，主要包括以下幾項：一是應急預案制度。關鍵是要結合每個村自身面臨的風險特點來制定，并且要動態調整，不能流于形式。二是要建立排查村莊安全隱患的長效機制。針對農村地區病險水庫、枯井、河塘、飲用水、自建房、客運和校車等易于產生公共安全問題的重點方面建立長效安全監測檢查機制，盡可能消除安全隱患。三是建立矛盾糾紛調解機制。重點針對征地、環境污染、移民搬遷、集體資產處置等事件中的不穩定因素建立有效調解機制，將可能引發群體性突發性社會公共安全事件的誘因化解在萌芽階段。

2.通過結構性和非結構性政策措施的綜合運用，促進村莊社區減災能力提升。從理論上看，減災方式一般被劃分為結構性減災和非結構性減災，前者立足于強調結構脆弱性的工程技術視角，后者則源于強調社會脆弱性的社會科學視角。通過廣泛實踐，目前國內外形成了諸如土地使用規劃、金融手段、保險、安全社區建設等減災政策工具。相比城市，目前我國農村在減災政策制定和實施方面還非常薄弱，未來應加強結構性和非結構性減災政策措施的綜合運用：在結構性措施方面，通過政策引導加強村莊建筑物和人居環境等方面的改造，盡量減小災害帶來的影響；在非結構性措施方面，完善針對農業農村各類災害的農業保險政策，特別是巨災保險政策。

（三）政策執行方式優化：依靠技術創新促進政策實施效能提升

當前，農村應急管理政策在實施過程中面臨執行難的困境。究其原因，一方面是由于部分政策本身在設計過程中存在固有的可操作性差問題，另一方面主要是由于目前我國農村經濟社會現實狀況所導致。許多農村地區大量青壯年勞動力外出打工，村莊內人口大多是老人和孩子，在如此條件下，村級應急管理實際任務應該由誰來承擔以及如何具體操作，成為農村應急管理工作中經常面臨的難題之一。

以大數據、人工智能為代表的數字技術在新冠肺炎疫情應急管理中發揮了獨特作用，為未來應急管理政策執行提供了一類高效的方法。事實上，在政策層面，國家有關政府部門已經開始重視大數據等新興技術在應急管理中的應用。2019年4月，國務院安全生產委員會辦公室、國家減災委辦公室、應急管理部聯合印發《關于加強應急基礎信息管理的通知》，提出將由應急管理部牽頭規劃建設全國應急管理大數據應用平臺。但是，相比城市而言，農村在信息基礎設施建設方面相對滯后，大數據等新興數字技術在農村的應用還很有限。為了防止農村地區成為應急管理中的“監測空白”和“信息孤島”，政府相關部門應采取措施強化數字技術在農村防災減災救災中的應用，提升農村應急管理的信息化水平。

結合國家數字鄉村發展戰略，政府相關部門應加快推動農村應急管理數字化進程。政策設計重點包括：一是以農村大數據建設帶動農村應急管理數字化。通過加強農村土地、河流、道路等農村地區基礎地理信息數據建設，以及農村產業、農村經濟、農民生活等方面的大數據建設，構建農村公共安全和應急管理綜合監測平臺，實現包括疫情防控、應急調度指揮等農村應急管理的數字化。二是進一步推動應急管理數字化成為鄉村數字化治理體系和能力建設的重要組成部分。國家《數字鄉村發展戰略綱要》明確提出構建鄉村數字治理新體系，并以此作為提升鄉村治理體系和治理能力現代化水平的重要手段。農村應急管理是鄉村治理的重要內容，農村應急管理數字化應成為鄉村數字治理新體系的有機組成部分。通過建設包括村莊防災減災、突發性公共衛生事件應對、社會治安治理等內容在內的“互聯網+農村社區”數字系統，提高村級應急管理綜合服務信息化水平。

■亭臺樓閣｜李建/攝

注釋：

①在2018年國家機構改革前，自然災害主要由民政部、水利部、地震局等牽頭管理；事故災難由國家安全生產監督管理總局等牽頭管理；突發公共衛生事件由衛生部牽頭管理；社會安全事件由公安部牽頭負責。

②第二章“預防和應急準備”第21條中規定，“村民委員會應當及時調解處理可能引發社會安全事件的矛盾糾紛”。

③第二章“預防和應急準備”第29條中規定，“村民委員會應當根據所在地人民政府的要求，結合各自的實際情況，開展有關突發事件應急知識的宣傳普及活動和必要的應急演練”。

④第三章“監測和預警”第38條中規定，“縣級人民政府應當在村民委員會建立專職或者兼職信息報告員制度”。

⑤第四章“應急處置與救援”第55條規定，“突發事件發生地的村民委員會應當按照當地人民政府的決定、命令，進行宣傳動員，組織群眾開展自救和互救，協助維護社會秩序”。

⑥2019年中央一號文件首次明確提出“實施數字鄉村戰略”，之后在2019年5月由中央辦公廳和國務院辦公廳共同印發的《數字鄉村發展戰略綱要》中，數字鄉村建設成為國家層面的發展戰略之一。