制度關(guān)系差序格局：混合型組織在中國(guó)地方數(shù)字政府建設(shè)中何以可為？
——基于廣東省W公司的案例分析

蔡聰裕，鄧 雪

（1.華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620；2.閩江學(xué)院，福建 福州 350108；3.上海交通大學(xué) 國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 201620）

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，數(shù)字政府建設(shè)得到世界各國(guó)政府的高度重視。英國(guó)、美國(guó)、歐盟、加拿大、澳大利亞和日本等國(guó)家和地區(qū)啟動(dòng)了數(shù)字戰(zhàn)略，中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家也不例外。[1](p221-236)[2](p603-613)黨的十九屆四中全會(huì)首次將“數(shù)字政府”正式寫(xiě)入黨中央的政策文件，黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出，“加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平”。2021年發(fā)布的《“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，要求加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革。中國(guó)數(shù)字化技術(shù)發(fā)展和新基建升級(jí)迭代推動(dòng)了數(shù)字政府的發(fā)展，中國(guó)數(shù)字政府的發(fā)展正引領(lǐng)世界潮流。但是，目前中國(guó)地方數(shù)字政府建設(shè)中亦面臨深刻的結(jié)構(gòu)性矛盾，這一矛盾主要體現(xiàn)在碎片化的供給無(wú)法滿足民眾的公共服務(wù)需求。由于中國(guó)數(shù)字政府早期的發(fā)展缺乏國(guó)家層面的統(tǒng)一規(guī)劃，各地區(qū)、各部門(mén)的電子政務(wù)呈現(xiàn)“百花齊放”的態(tài)勢(shì)，也因此造成政府部門(mén)之間數(shù)據(jù)孤島化、服務(wù)碎片化，破壞了整體性治理格局的實(shí)現(xiàn)。[3](p33-42)從技術(shù)角度來(lái)看，這一結(jié)構(gòu)性矛盾的解決需要構(gòu)建“集約化”的平臺(tái)，這一平臺(tái)的屬性應(yīng)既要滿足政府公共理性的需求，又要滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理性的需求。傳統(tǒng)政府的科層制管理無(wú)法與數(shù)字政府平臺(tái)建設(shè)的屬性充分匹配。部門(mén)失靈理論指出，每個(gè)部門(mén)的獨(dú)特弱點(diǎn)是其他部門(mén)組織的潛在機(jī)會(huì)來(lái)源。[4](p25-31)傳統(tǒng)政府部門(mén)的部分功能“失靈”，為企業(yè)介入地方數(shù)字政府建設(shè)提供了廣闊的空間。

中國(guó)具備發(fā)展數(shù)字政府的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和基礎(chǔ)，不僅擁有阿里巴巴、騰訊等全球最大的“獨(dú)角獸”新技術(shù)企業(yè)，還擁有眾多發(fā)展中的小型科技公司。新技術(shù)企業(yè)所提供的基礎(chǔ)設(shè)施在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等領(lǐng)域發(fā)揮顯著作用，提高了社會(huì)治理精準(zhǔn)化和智能化水平。[5](p81-102)但是，新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展可能導(dǎo)致如下新問(wèn)題：平臺(tái)公司加劇壟斷，呈現(xiàn)熊彼特所說(shuō)的“創(chuàng)造性破壞”、政府在合作過(guò)程中處于技術(shù)劣勢(shì)地位等。“數(shù)據(jù)霸權(quán)”享有者很有可能獲得數(shù)字社會(huì)的獨(dú)裁權(quán)力。[6](p55-76)2021 年4 月10 日，阿里巴巴集團(tuán)因違反《反壟斷法》，市場(chǎng)監(jiān)管總局依法對(duì)其罰款182.28億。[7]這反映了政府開(kāi)展對(duì)“技術(shù)巨頭”反壟斷的行動(dòng)魄力，但需要承認(rèn)的是政府管制的傳統(tǒng)監(jiān)管工具實(shí)施效果在不斷弱化，在某種意義上進(jìn)入了“行政權(quán)失效”的狀態(tài)。[8](p5)這源于新技術(shù)正塑造著越來(lái)越多極端不確定的社會(huì)或商業(yè)組織形式，組織中的主體行動(dòng)邊界得到無(wú)極限的外延，但政府對(duì)強(qiáng)制性資源占有能力在下降，呈現(xiàn)管控略顯“無(wú)力感”的特征。

在地方數(shù)字政府建設(shè)的過(guò)程中，地方政府迫切地需要通過(guò)打造政務(wù)大中臺(tái)①中臺(tái)是一個(gè)資源整合、高效協(xié)同的解決方案。最初產(chǎn)生于芬蘭赫爾辛基的電子游戲開(kāi)發(fā)商Super?cell（超級(jí)細(xì)胞），后來(lái)被阿里巴巴引入國(guó)內(nèi)并實(shí)施中臺(tái)戰(zhàn)略。中臺(tái)并非企業(yè)組織的專(zhuān)利，在建設(shè)數(shù)字政府、打造一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的進(jìn)程中，中臺(tái)同樣具有重要價(jià)值，包含政務(wù)數(shù)據(jù)中臺(tái)、政務(wù)業(yè)務(wù)中臺(tái)兩個(gè)部分。參見(jiàn)張建鋒：《數(shù)字政府2.0》，中信出版社2019年版，第50—57頁(yè)。來(lái)提升整體性的公共服務(wù)。從省、市數(shù)字政府建設(shè)實(shí)踐情況②各省、市數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐在各地如火如荼地開(kāi)展，如上海“一網(wǎng)通辦”、浙江“最多跑一次”、廣東的“粵省事”，可以發(fā)現(xiàn)：建設(shè)領(lǐng)先的省份在數(shù)字政府建設(shè)內(nèi)容上有相似性：均強(qiáng)調(diào)一云（政務(wù)云）、兩端（移動(dòng)端、PC端）和三類(lèi)對(duì)象（服務(wù)于民眾、企業(yè)、政府），通過(guò)大中臺(tái)、統(tǒng)一訪問(wèn)端口來(lái)實(shí)現(xiàn)民眾、企業(yè)的服務(wù)。來(lái)看，建設(shè)成效屬于第一梯隊(duì)的省份均呈現(xiàn)政企合作的趨勢(shì)。③中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）電子政務(wù)研究中心發(fā)布的《省級(jí)政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告2021》中，就省級(jí)政府網(wǎng)上服務(wù)能力一項(xiàng)得分排名，北京市、上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、廣東省、四川省、貴州省這八個(gè)省市位列第一梯隊(duì)，新增四川省。參見(jiàn)國(guó)務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦公室，省級(jí)政府和重點(diǎn)城市一體化政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告（2021），中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）電子政務(wù)研究中心，http:∕∕zwpg.egovernment.gov.cn∕art∕2021∕5∕26∕art_1331_6343.html。那么，如何通過(guò)一個(gè)有效的組織載體來(lái)推動(dòng)地方數(shù)字政府建設(shè)，又能有效地規(guī)避技術(shù)公司帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，成為地方政府亟待回答的問(wèn)題。企業(yè)按照產(chǎn)權(quán)性質(zhì)劃分，主要包括國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)、私有企業(yè)和三資企業(yè)。④由于涉及政府?dāng)?shù)據(jù)的安全，政府與三資企業(yè)直接合作較少或通過(guò)與國(guó)有企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)合作的間接介入，故而未將三資企業(yè)納入本文的討論。此外，學(xué)者對(duì)不同所有制形成的政企關(guān)系區(qū)別進(jìn)行劃分，參見(jiàn)趙東榮，喬均：《政府與企業(yè)關(guān)系研究》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2000年版，第225頁(yè)。各類(lèi)企業(yè)與地方政府構(gòu)成了錯(cuò)綜復(fù)雜的政企關(guān)系，目前企業(yè)介入地方數(shù)字政府建設(shè)主要有三種路徑：一是采用政府自行生產(chǎn)模式，即由國(guó)有企業(yè)來(lái)提供公共服務(wù)，由政府內(nèi)部公職人員進(jìn)行管理，這種方式主要依賴政府的權(quán)威進(jìn)行管理；二是通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)模式來(lái)完成，采用市場(chǎng)外包的方式，讓一個(gè)或多個(gè)私營(yíng)企業(yè)來(lái)提供公共服務(wù)，這種方式遵守市場(chǎng)規(guī)律；三是成立混合型組織，⑤柯普爾將混合型組織界定為一個(gè)“由政府創(chuàng)立的實(shí)體來(lái)實(shí)現(xiàn)一項(xiàng)具體的公共政策目標(biāo)。它全部或部分地由私營(yíng)個(gè)體或企業(yè)所有，通過(guò)創(chuàng)造效益來(lái)負(fù)擔(dān)其運(yùn)營(yíng)成本”。混合型組織的構(gòu)成要件和邏輯來(lái)自三種不同部門(mén)，即公共部門(mén)、私人部門(mén)和非營(yíng)利部門(mén)（即社會(huì)組織）。文章所指的混合型組織，主要針對(duì)國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)按股權(quán)組成新公司，不包含非營(yíng)利性部門(mén)（即社會(huì)組織）。參見(jiàn)Koppell J G S：《The Politics of Quasi-government:Hybrid Organizations and the Dynamics of Bureaucratic Control》，Cambridge University Press2016年版，第21—26頁(yè)。通過(guò)政府和企業(yè)的合作生產(chǎn)來(lái)提供。因而，文章擬以廣東省W公司作為分析對(duì)象，通過(guò)深度訪談和參與觀察的方式，對(duì)比并深入探究不同所有制企業(yè)介入地方政府建設(shè)產(chǎn)生的不同效果，從制度關(guān)系視角來(lái)探討混合型組織在地方數(shù)字政府建設(shè)中的內(nèi)在邏輯。細(xì)化為三個(gè)子問(wèn)題：首先，在地方數(shù)字政府建設(shè)的過(guò)程中，地方政府如何在不同所有制組織中進(jìn)行選擇？其次，不同所有制組織蘊(yùn)含著哪些不同制度關(guān)系邏輯？制度關(guān)系差序格局視角下的混合型組織的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在哪些方面？最后，在廣東省W 公司的案例中，混合型組織如何把政府、企業(yè)和社會(huì)制度關(guān)系邏輯內(nèi)嵌于一體，在中國(guó)制內(nèi)市場(chǎng)下有效運(yùn)行？

二、制度關(guān)系差序格局：比較視角下混合型組織的優(yōu)勢(shì)呈現(xiàn)

學(xué)界對(duì)政企關(guān)系的關(guān)注由來(lái)已久，但常與“國(guó)家—市場(chǎng)”關(guān)系混淆使用，一種有效區(qū)分的方法是將政府行為視為國(guó)家意志的執(zhí)行，而國(guó)家的干預(yù)是與市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)結(jié)合在一起影響企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為。[9](p23)政企關(guān)系與“國(guó)家—市場(chǎng)”關(guān)系密切相關(guān)，因而，對(duì)政企關(guān)系的研究需要將其置于國(guó)家與市場(chǎng)關(guān)系的宏觀視角中進(jìn)行考察。由此，可以溯源到自由主義論和國(guó)家干預(yù)論兩個(gè)基本思潮，[10](p2-8)這兩大思潮對(duì)政企關(guān)系都產(chǎn)生了重要影響。自由主義論主張僅賦予國(guó)家有限的經(jīng)濟(jì)職能（如維護(hù)市場(chǎng)秩序），充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由私人資本（即企業(yè)）協(xié)調(diào)一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。國(guó)家干預(yù)論主張政府參與和干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在一定程度上承擔(dān)了生產(chǎn)、交換、分配和消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)職能，以此來(lái)削弱或限制私人資本活動(dòng)范圍。西方主流學(xué)者對(duì)政企關(guān)系的研究圍繞“政府—企業(yè)”不斷調(diào)整，不同時(shí)期、不同階段的政企關(guān)系類(lèi)似于“鐘擺”模式進(jìn)行調(diào)整。在中國(guó)“制內(nèi)市場(chǎng)”場(chǎng)域下，數(shù)字技術(shù)的發(fā)展并沒(méi)有改變這一關(guān)系，中國(guó)依然是國(guó)家主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，政企關(guān)系的鐘擺偏向于政府，政府始終把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)穩(wěn)定作為首要的政治目標(biāo)。為了達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，政府愿意做出讓步，同時(shí)保持對(duì)企業(yè)的控制，這在典型的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中是難以想象的。[11](p263-265)同時(shí)，政府會(huì)不斷調(diào)整與私營(yíng)企業(yè)之間的制度安排，在制度剛性和彈性中不斷搖擺。在此情境中，需要把“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背后的政治邏輯”這一原則貫徹于政企關(guān)系的討論，才能更好理解中國(guó)政企關(guān)系。目前正在開(kāi)展的中國(guó)數(shù)字政府建設(shè)，企業(yè)作為市場(chǎng)的重要主體，離不開(kāi)政府的指導(dǎo)。而政府的數(shù)字政府建設(shè)，離不開(kāi)企業(yè)的技術(shù)支撐。文章認(rèn)為政企關(guān)系需要更多關(guān)注政府內(nèi)部和市場(chǎng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)特征，[12](p95-103)考慮中國(guó)在制度變遷層面的復(fù)雜性和獨(dú)特性，把研究更多聚焦于中國(guó)的具體場(chǎng)域、制度關(guān)系的具體情景進(jìn)行探討。

（一）多元制度關(guān)系分類(lèi)。

制度關(guān)系指因制度而發(fā)生、維系和消減的關(guān)系，它不同于因人際互動(dòng)而發(fā)生、維系和消減的人格化關(guān)系。[13](p165-184)周雪光2005 年已提及制度關(guān)系，他認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是一束關(guān)系，產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的關(guān)系具有超越其他社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性。[14](p1-31)政府、私營(yíng)企業(yè)、混合型組織等不同組織會(huì)因不同制度而產(chǎn)生不同制度關(guān)系。即使我們認(rèn)為，多少種制度關(guān)系其實(shí)取決于觀察角度，轉(zhuǎn)換視角就可能發(fā)現(xiàn)新的制度關(guān)系，但是結(jié)合已有研究，①孟慶國(guó)、董玄等學(xué)者將主導(dǎo)制度關(guān)系的制度邏輯分為四類(lèi)：商業(yè)制度邏輯、政治制度邏輯、政策制度邏輯、社會(huì)制度邏輯。參見(jiàn)孟慶國(guó)，董玄，等.《嵌入性組織為何存在？供銷(xiāo)合作社農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的案例研究》，載《管理世界》2021年第2期，第165—184頁(yè)。文章從宏觀視角將制度關(guān)系分為三類(lèi)：

第一，市場(chǎng)制度關(guān)系。市場(chǎng)制度關(guān)系在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下主要表現(xiàn)為商業(yè)制度關(guān)系。企業(yè)遵循的首要制度關(guān)系是追求利潤(rùn)最大化原則。按商業(yè)制度關(guān)系邏輯還可以分為德行制度邏輯、自利主義制度邏輯等類(lèi)型。[15](p94-111)商業(yè)制度關(guān)系內(nèi)嵌于不同的所有制企業(yè)，一般而言，私營(yíng)企業(yè)主要以商業(yè)制度關(guān)系為導(dǎo)向，但是在政府集權(quán)的國(guó)家，政府和市場(chǎng)的主導(dǎo)制度關(guān)系往往在企業(yè)組織中共存，也可能表現(xiàn)出潛在沖突。[16](p364-381)如對(duì)阿里巴巴壟斷行為的懲罰體現(xiàn)了政府運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范市場(chǎng)制度關(guān)系。

第二，政治制度關(guān)系。政治制度關(guān)系主要體現(xiàn)為“政府—市場(chǎng)”關(guān)系中的政府關(guān)系邏輯。借用西方學(xué)者威爾遜、古德諾的“政治—行政”二分法，可以進(jìn)一步分為兩類(lèi)制度關(guān)系邏輯：政治制度邏輯、政策制度邏輯。其中，政治制度邏輯是國(guó)家整體意志的體現(xiàn)，通常由最高決策層級(jí)進(jìn)行表達(dá)，形成法律法規(guī)和大政方針。政策制度邏輯，又稱(chēng)科層制度邏輯，[17](p132-150)是指在政治制度邏輯的基礎(chǔ)上，通過(guò)保持各級(jí)政府制定和執(zhí)行具體政策的制度邏輯。

第三，社會(huì)制度關(guān)系。社會(huì)制度關(guān)系主要表現(xiàn)為在政府和市場(chǎng)之外，社會(huì)有其獨(dú)特而重要的制度關(guān)系邏輯，可以進(jìn)一步細(xì)分為血緣性社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、朋友網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、行業(yè)生態(tài)伙伴關(guān)系等各自有自成系統(tǒng)的行為方式、規(guī)章、認(rèn)知、原則。[18](p27-48)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，企業(yè)服務(wù)于社會(huì)利益的最佳方式就是集中關(guān)注市場(chǎng)效率，以最低的價(jià)格為消費(fèi)者提供最佳的產(chǎn)品，可以完全忽視社會(huì)事業(yè)。[19](p41-50)也有學(xué)者提出相反的觀點(diǎn)，認(rèn)為社會(huì)責(zé)任理論具有重大的政治意蘊(yùn)，作為有社會(huì)責(zé)任感的公司就應(yīng)該關(guān)注社會(huì)制度關(guān)系，通過(guò)公眾對(duì)公司的接納，不斷提升公司權(quán)力的政治合法性。[20](p48)

（二）不同所有制組織的制度關(guān)系差序格局。

不同制度關(guān)系內(nèi)嵌于組織結(jié)構(gòu)中，表現(xiàn)為多元關(guān)系抑或是單元關(guān)系。多元關(guān)系內(nèi)嵌于組織，組織參與者通過(guò)股份、合同、政策等方式確定多重制度邏輯，組織內(nèi)部運(yùn)行與外部組織的合作受多重制度邏輯主導(dǎo)。周雪光最先提出這種觀點(diǎn)：由于組織環(huán)境中許多關(guān)鍵組織（如政府）無(wú)法通過(guò)垂直兼并將其內(nèi)在化，一個(gè)企業(yè)通過(guò)產(chǎn)權(quán)部分出讓、弱化產(chǎn)權(quán)、融合產(chǎn)權(quán)等方式與這些組織建立近似于血緣紐帶的“圈內(nèi)關(guān)系”。[14](p1-31)根據(jù)費(fèi)孝通提出的差序格局理論，中國(guó)的社會(huì)關(guān)系具有差序格局特征，即每個(gè)人以己為中心向外逐步推出若干圈層，社會(huì)關(guān)系形成由內(nèi)及外、由近及遠(yuǎn)的結(jié)構(gòu)。[21](p26)借鑒周雪光和費(fèi)孝通的觀點(diǎn)，文章認(rèn)為不同所有制組織都會(huì)嵌入屬于自身組織的一束制度關(guān)系（類(lèi)比一束光源）；不同組織之間的互動(dòng)也會(huì)形成不同制度關(guān)系，形成新的制度關(guān)系（可類(lèi)比不同束光源的交匯，形成一束新的光源）。基于此，文章將制度關(guān)系的差序格局概念界定為：不同組織不僅在于本組織內(nèi)部存在各有區(qū)別的制度關(guān)系的圈層結(jié)構(gòu)，而且與政府等其他外部關(guān)鍵組織也會(huì)存在制度關(guān)系的圈層結(jié)構(gòu)。組織內(nèi)的制度關(guān)系往往以組織的核心功能為核心往外拓形成圈層，組織間的制度關(guān)系往往以合作方式為核心形成圈層。組織內(nèi)部的制度關(guān)系會(huì)影響組織外部的制度關(guān)系，造成不同所有制組織與其他組織的合作關(guān)系的緊密程度的不同，進(jìn)而形成組織間的制度關(guān)系差序格局。制度關(guān)系的差序格局會(huì)影響組織間的收益和成本，決定著相應(yīng)主體的行為。

因此，不同所有制組織會(huì)影響不同組織間關(guān)系，與其他組織形成“圈內(nèi)關(guān)系”，進(jìn)而形成不同的圈層內(nèi)外親疏關(guān)系。文章認(rèn)為不同所有制組織間的制度關(guān)系可以用組織嵌入度和資產(chǎn)專(zhuān)用性兩個(gè)維度做進(jìn)一步的類(lèi)型劃分（如表1所示）。組織嵌入度是指組織的屬性能夠?qū)⑹袌?chǎng)、政治、社會(huì)等多重制度關(guān)系嵌入的程度，如果一個(gè)組織在其內(nèi)部共存的制度關(guān)系越多，其組織嵌入度就越高。組織嵌入度影響組織外部所處的制度關(guān)系圈層。制度關(guān)系圈層既可以是由產(chǎn)權(quán)制度劃定邊界，又可以由其他制度劃定邊界。資產(chǎn)專(zhuān)用性源于威廉姆森對(duì)交易成本理論的發(fā)展，他認(rèn)為資本專(zhuān)用性越強(qiáng)、不確定性越大、交易頻率越高，越容易引發(fā)敲竹杠，從而增大了契約談判的成本，并將資產(chǎn)專(zhuān)用性劃分為人力資本專(zhuān)用性、實(shí)物資產(chǎn)專(zhuān)用性、地理位置專(zhuān)用性、特定用途專(zhuān)用性。[22](p171-195)借鑒威廉姆森的觀點(diǎn)，文章認(rèn)為在政府和企業(yè)合作的過(guò)程中，可以把資產(chǎn)專(zhuān)用性界定為某項(xiàng)資產(chǎn)在實(shí)際投資之后，其產(chǎn)出能賣(mài)給買(mǎi)家的數(shù)量。如果僅有一個(gè)買(mǎi)家，就認(rèn)為是高資產(chǎn)專(zhuān)用性。其產(chǎn)出的產(chǎn)品買(mǎi)家越多，資產(chǎn)專(zhuān)用性越低。就公共服務(wù)外包而言，高資產(chǎn)專(zhuān)用體現(xiàn)為政府通過(guò)自制或委托國(guó)有企業(yè)提供服務(wù)，其生產(chǎn)的產(chǎn)品具有專(zhuān)供特性，政府往往是其唯一的買(mǎi)家。低資產(chǎn)專(zhuān)用性體現(xiàn)為私營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)適合市場(chǎng)的服務(wù)產(chǎn)品，政府只是其產(chǎn)品的買(mǎi)家之一，其生產(chǎn)的產(chǎn)品同時(shí)適合市場(chǎng)上其他購(gòu)買(mǎi)主體的需求（如表1所示）。

表1 不同所有制組織的制度關(guān)系類(lèi)型劃分

組織主體嵌入多元制度關(guān)系，就可以將多個(gè)主體都劃入成為“圈內(nèi)人”，[14](p1-31)使得多方組織主體合作更具正當(dāng)性，從而有效降低合作成本。按照上述資產(chǎn)專(zhuān)用性與組織嵌入度的定義，國(guó)有企業(yè)屬于“組織嵌入度高、資產(chǎn)專(zhuān)用性高”的類(lèi)型，與政府間的制度關(guān)系圈層最近，與政府間的關(guān)系最緊密；私營(yíng)企業(yè)屬于“組織嵌入度低、資產(chǎn)專(zhuān)用性低”類(lèi)型，與政府間的制度關(guān)系圈層較遠(yuǎn)，與政府間的關(guān)系相對(duì)疏遠(yuǎn)；混合型組織的組織嵌入度高，資產(chǎn)的專(zhuān)用性介于國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)之間，與政府間的制度關(guān)系圈層處于中間地帶，與政府間的關(guān)系密切程度也介于國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)之間。基于此，文章認(rèn)為不同所有制組織造就了不同的政企關(guān)系，形成了不同制度關(guān)系差序格局，這些組織形成了一種互相吸納和互相影響的模型。把企業(yè)與政府親疏程度作為中心往外拓，可以把這個(gè)模型設(shè)想為五個(gè)，依次是政府、國(guó)有企業(yè)、混合型組織、私營(yíng)企業(yè)、生態(tài)伙伴企業(yè)（如圖1所示）。由于中下游生態(tài)企業(yè)沒(méi)有與政府發(fā)生直接的關(guān)系，處在圈層的最外圍。他們可以通過(guò)與政府有服務(wù)外包關(guān)系的私營(yíng)企業(yè)或混合型組織合作，與政府建立間接關(guān)聯(lián)。從上述內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，組織中公有成分所占比例越高，與政府關(guān)系越密切，受到監(jiān)管力度就更大，獲得分配法律許可、政府津貼、特殊稅收的減免等政策優(yōu)惠的概率也增加。[23](p211)

圖1 不同所有制組織的制度關(guān)系差序格局

（三）地方數(shù)字政府建設(shè)場(chǎng)域中的制度關(guān)系差序格局。

地方數(shù)字政府建設(shè)存在多種形式和性質(zhì)的政企關(guān)系，需要對(duì)其進(jìn)行刻畫(huà)和分析，并探究其對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的影響。[24](p71-85)文章將不同所有制組織的制度關(guān)系差序格局置于地方數(shù)字政府建設(shè)的具體場(chǎng)域中進(jìn)行分析，政府可以從國(guó)有企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、混合型組織中進(jìn)行合作對(duì)象的選擇，不同所有制組織的制度關(guān)系差序格局會(huì)影響政企合作，產(chǎn)生不同的政企關(guān)系，具體表現(xiàn)為如下三種方式：

第一，政府自行生產(chǎn)模式。該方式是政府自制服務(wù)或委托國(guó)有企業(yè)供給公共服務(wù)。這種公共服務(wù)供給方式的制度關(guān)系是單一政治制度關(guān)系邏輯，與政府關(guān)系最為密切，處在制度關(guān)系差序格局的最內(nèi)圈層。對(duì)于國(guó)有企業(yè)單位而言，其管理者是官員，政府和管理者是組織內(nèi)部的上下級(jí)關(guān)系。管理者的主要報(bào)酬是固定工資和獎(jiǎng)金，遵從行政科層制的上下級(jí)政治制度關(guān)系邏輯，沒(méi)有剩余價(jià)值的索取權(quán)。也就是說(shuō)，公共服務(wù)成本不是管理者考慮的首要目標(biāo)，這能保障公共服務(wù)不會(huì)因?yàn)楣卜?wù)成本的大量縮減而影響服務(wù)治理。相對(duì)于私營(yíng)企業(yè)，國(guó)有企業(yè)提供公共服務(wù)更能保障其質(zhì)量，但往往在成本支出上未得到最大限度的節(jié)省。另外，服務(wù)質(zhì)量在一定程度上是影響官員政績(jī)的重要因素，從經(jīng)濟(jì)學(xué)理性人的角度考慮，官員在公共服務(wù)供應(yīng)上沒(méi)有降低成本的激勵(lì)機(jī)制，但有服務(wù)質(zhì)量最低水平的要求，一旦提供的產(chǎn)品質(zhì)量過(guò)低，引起公眾的輿論事件，便可能受到上級(jí)部門(mén)的追責(zé)，影響其政治升遷。

但是，各地方的數(shù)字政府建設(shè)屬于“全省一盤(pán)棋”項(xiàng)目，如果采用國(guó)有企業(yè)方式運(yùn)作，容易出現(xiàn)“上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)成為下屬單位的乙方”的采購(gòu)異相。也就是說(shuō)，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)在職稱(chēng)上可能高于區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)，這會(huì)導(dǎo)致在合作過(guò)程中可能出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)的不對(duì)稱(chēng)，低層級(jí)的官員提出項(xiàng)目需求，要求高層級(jí)的官員來(lái)貫徹落實(shí)，將會(huì)影響項(xiàng)目合作溝通的順暢度。因而，不管是政府自制服務(wù)還是委托國(guó)有企業(yè)提供服務(wù)，單一的政治制度關(guān)系決定了國(guó)有企業(yè)與政府的關(guān)系，都是依靠政府內(nèi)部管理命令完成生產(chǎn)，政府掌握完全剩余價(jià)值的控制權(quán)。

第二，市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)模式。該方式是在地方數(shù)字政府建設(shè)中，地方政府采用外包的方式與私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行合作。該模式從沒(méi)有嵌入政治制度關(guān)系邏輯及社會(huì)制度關(guān)系邏輯，主要通過(guò)市場(chǎng)制度關(guān)系完成項(xiàng)目建設(shè)，處在制度關(guān)系差序格局的最外圈層。即使政府在合作中有充分的主動(dòng)權(quán)，政府也無(wú)法通過(guò)“直接的行政干預(yù)”這樣的政治制度關(guān)系來(lái)干預(yù)企業(yè)的項(xiàng)目建設(shè)。政府采用采購(gòu)方式進(jìn)行數(shù)字政府項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，主要通過(guò)談判議價(jià)等市場(chǎng)制度關(guān)系來(lái)完成的政府服務(wù)供給，其合作過(guò)程中市場(chǎng)制度關(guān)系依然起主導(dǎo)作用，這決定了該方式下的政企關(guān)系較為疏遠(yuǎn)。

對(duì)于私營(yíng)企業(yè)而言，其管理者是私人經(jīng)理。經(jīng)理與政府是市場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)關(guān)系，也非企業(yè)內(nèi)部關(guān)系。在市場(chǎng)機(jī)制下，經(jīng)理與政府就項(xiàng)目達(dá)成一致的成交價(jià)格后，扣除項(xiàng)目的成本，剩下的利潤(rùn)歸企業(yè)所有。也就是說(shuō)，經(jīng)理?yè)碛惺Ｓ鄡r(jià)值的索取權(quán)。相對(duì)于國(guó)有企業(yè)單位，私營(yíng)企業(yè)能夠最大限度地降低成本。因?yàn)樘嵘伯a(chǎn)品的質(zhì)量是次優(yōu)選擇，提高公共產(chǎn)品的品質(zhì)需要得到政府的認(rèn)可，才有可能提高購(gòu)買(mǎi)價(jià)格。而在現(xiàn)實(shí)中，政府部門(mén)有固定的預(yù)算，很難大幅度進(jìn)行調(diào)整。即使可能，也需要經(jīng)理與政府談判并分享提高品質(zhì)帶來(lái)的利潤(rùn)。相比之下，經(jīng)理傾向于通過(guò)降低成本來(lái)達(dá)到獨(dú)占利潤(rùn)的效果，因此經(jīng)理往往主要通過(guò)市場(chǎng)制度關(guān)系邏輯來(lái)進(jìn)行利益的衡量，所以在沒(méi)有完善的合同約束的情況下，經(jīng)理可能會(huì)進(jìn)行成本的縮減，在一定程度上影響工程的質(zhì)量。

加爾布雷斯指出，“誰(shuí)掌握了這種生產(chǎn)要素誰(shuí)就擁有了權(quán)利。[25](p122-137)而當(dāng)前的智能時(shí)代，數(shù)字已成為‘最重要’的生產(chǎn)要素，于是權(quán)利轉(zhuǎn)移到掌握數(shù)字的‘技術(shù)結(jié)構(gòu)階層’手中”。數(shù)字政府建設(shè)依賴技術(shù)的成分較高，容易造成信息不對(duì)稱(chēng)。一些政府部門(mén)對(duì)數(shù)字技術(shù)的掌握不足，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的需求不明確且常有變動(dòng)。企業(yè)可以利用自身的技術(shù)知識(shí)優(yōu)勢(shì)，提高技術(shù)中的部分費(fèi)用來(lái)增加自身收益，而且這種行為也很難被政府部門(mén)所知悉和監(jiān)督。政府存在被私營(yíng)企業(yè)掌控、“技術(shù)綁架”等潛在風(fēng)險(xiǎn)。從理論上講，如果一項(xiàng)業(yè)務(wù)越是信息不對(duì)稱(chēng)，越是可能存在道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

第三，混合型組織的供給模式。該方式是政府和企業(yè)共同生產(chǎn)和提供公共服務(wù)。混合型組織實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)等多元制度關(guān)系的共生（如圖2），實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)制度關(guān)系、政治制度關(guān)系、社會(huì)制度關(guān)系共同嵌入。相比于國(guó)有企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)，混合型組織處于中間地帶，與政府的關(guān)系處于中間地帶，處在制度關(guān)系差序格局的中間圈層。從理論上講，地方數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目給私營(yíng)企業(yè)，非標(biāo)準(zhǔn)化的項(xiàng)目由國(guó)有企業(yè)來(lái)完成。道德風(fēng)險(xiǎn)高的項(xiàng)目給國(guó)有企業(yè)單位，道德風(fēng)險(xiǎn)低的項(xiàng)目由私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)。但是，現(xiàn)實(shí)中的地方數(shù)字政府建設(shè)難于標(biāo)準(zhǔn)化、道德風(fēng)險(xiǎn)難界定，這為混合型組織提供了可作為的空間。

圖2 混合型組織的多元制度關(guān)系共生

一般而言，在地方數(shù)字政府的建設(shè)中，混合型組織多數(shù)通過(guò)雙邊治理或多邊治理的方式來(lái)完成不同組織賦予的使命。相對(duì)于私營(yíng)企業(yè)，混合型組織可以有效地減少地方數(shù)字政府建設(shè)中的道德風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)綁架等問(wèn)題發(fā)生的概率，克服市場(chǎng)因單一制度關(guān)系引起的“部分失靈”。相較于國(guó)有企業(yè)，混合型組織具有“比較優(yōu)勢(shì)”：一方面，受到的規(guī)則和條例約束較少，在產(chǎn)品研發(fā)創(chuàng)新、市場(chǎng)業(yè)務(wù)、員工聘用、資金來(lái)源等方面更具靈活性，企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)和商業(yè)模式按照市場(chǎng)制度關(guān)系邏輯進(jìn)行運(yùn)行，更能夠克服政府科層制的“部分失靈”（比如嚴(yán)格的等級(jí)管理影響組織效率等）；另一方面，可以利用其組織的優(yōu)勢(shì)靈活地匯集特定領(lǐng)域的專(zhuān)家、較為自由地利用市場(chǎng)資本，實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。總之，混合型組織通過(guò)多元制度關(guān)系既能彌補(bǔ)市場(chǎng)的“部分失靈”，也能克服政府的“部分失靈”，從而提高公共事務(wù)運(yùn)營(yíng)效率。[26](p1-12)[27](p17-47)[28](p815-832)在地方數(shù)字政府建設(shè)中，地方政府往往通過(guò)國(guó)有企業(yè)作為載體占一定股份，其余股份由非公共組織投資人持有。政府在日常時(shí)期不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)和人事任命，但在政策部署、數(shù)據(jù)基座、數(shù)據(jù)安全等重大事項(xiàng)上則由政府主導(dǎo)，承接數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)業(yè)務(wù)，指導(dǎo)企業(yè)發(fā)展方向。與此同時(shí)，地方數(shù)字政府建設(shè)不可能由單一組織來(lái)完成，需要混合型組織作為中間紐帶，通過(guò)社會(huì)制度關(guān)系邏輯促進(jìn)中下游生態(tài)企業(yè)的發(fā)展，帶動(dòng)數(shù)字產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈的健康發(fā)展。如上所述，文章通過(guò)理論的探討闡述了地方政府為什么在數(shù)字化建設(shè)中選擇混合型組織。在實(shí)踐中，地方數(shù)字政府建設(shè)屬于新興領(lǐng)域，混合型組織是否適用地方數(shù)字政府建設(shè)，還需要結(jié)合具體案例進(jìn)行闡述，從而進(jìn)一步豐富理論。

三、地方數(shù)字政府建設(shè)中混合型組織的微觀樣本：以廣東省W公司為例

基于制度關(guān)系差序格局概念的探討，文章認(rèn)為混合型組織在地方數(shù)字政府建設(shè)中具備比較優(yōu)勢(shì)，混合型組織通過(guò)股份制的產(chǎn)權(quán)方式確定政府和私營(yíng)企業(yè)之間的制度關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了數(shù)字政府建設(shè)中的政府和企業(yè)制度關(guān)系的辯證統(tǒng)一，并通過(guò)內(nèi)化的方式將制度關(guān)系集中于同一個(gè)組織，實(shí)現(xiàn)多種制度關(guān)系的均衡。在地方數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐中，混合型組織作為載體的探索已悄然進(jìn)行，如廣東省以W公司為載體的數(shù)字政府建設(shè)。

之所以選擇W 公司作為分析對(duì)象，是因?yàn)閃公司是廣東省“政企合作，管運(yùn)分離”戰(zhàn)略的產(chǎn)物。W公司具有混合型組織的特點(diǎn)，是政務(wù)領(lǐng)域探索數(shù)字政府建設(shè)政企合作的微觀樣本，是數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中政府和企業(yè)合作的縮影。在W 公司的技術(shù)支持下，廣東省的數(shù)字政府建設(shè)能力得到極大提升。對(duì)W公司的挖掘和分析，可以看到混合型組織在數(shù)字政府建設(shè)中應(yīng)用的潛力，是地方數(shù)字政府建設(shè)中進(jìn)行組織樣式選擇的一次有益嘗試。

文章基于筆者2020 年3 月至2021 年3 月在廣東省A市的不定期蹲點(diǎn)調(diào)研。在此期間，筆者的身份作為某知名政府規(guī)劃咨詢公司調(diào)研研究員的角色。通過(guò)參與者的身份“入場(chǎng)”，與政府部門(mén)人員進(jìn)行接觸，保障了蹲點(diǎn)所獲得材料的客觀性。2017年，廣東省開(kāi)啟了“數(shù)字政府”改革建設(shè)。本研究所收集的實(shí)證材料主要是基于2017—2021 年廣東省“數(shù)字政府”改革的相關(guān)資料。文章所采用的方法是深度訪談與參與式觀察。在此期間，本人實(shí)地觀察了A 市數(shù)字政府建設(shè)項(xiàng)目“出生一件事”的數(shù)字政府項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程，學(xué)習(xí)了廣東省各市數(shù)字政府建設(shè)項(xiàng)目采購(gòu)文件，調(diào)研了數(shù)字政府生態(tài)外圍企業(yè)對(duì)改革的看法。通過(guò)文獻(xiàn)資料與訪談，本人研究了2017年至2021年4年間廣東省數(shù)字政府改革歷程、W公司成立至今的發(fā)展歷程，以及在整個(gè)數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中省政府、W 公司、生態(tài)企業(yè)等主體間基于數(shù)字政府項(xiàng)目的互動(dòng)過(guò)程。

（一）建設(shè)初期多重梗阻的并存。

根據(jù)國(guó)務(wù)院電子政務(wù)辦《省級(jí)政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告（2017）》，[29](p10)廣東位居中國(guó)省級(jí)政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力的總體排名第九名。廣東省是中國(guó)名列第一的經(jīng)濟(jì)大省，擁有高科技發(fā)展的基礎(chǔ)。為何數(shù)字政府的發(fā)展與廣東省的經(jīng)濟(jì)地位和政治地位呈現(xiàn)不匹配的特征，文章追溯至2017年廣東省數(shù)字政府建設(shè)的情況，呈現(xiàn)出如下特征：

第一，各部門(mén)分頭管理造成“部門(mén)壁壘”。2017年之前，省級(jí)層面的政務(wù)信息化工作由省信息中心、省經(jīng)濟(jì)和信息化委大數(shù)據(jù)管理局電子政務(wù)處等單位分頭承擔(dān)，缺乏統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)。此外，信息技術(shù)機(jī)構(gòu)設(shè)置分散。除省府辦公廳外，55個(gè)省直單位共設(shè)立了44 個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)或部分承擔(dān)信息化工作職責(zé)（如表2所示）。多頭管理部門(mén)和機(jī)構(gòu)設(shè)置的分散化，造成了“職責(zé)分工的混亂、設(shè)置形式的各異、管理層次的復(fù)雜及業(yè)務(wù)系統(tǒng)的封閉”狀況，導(dǎo)致了信息資源的部門(mén)壁壘、宏觀統(tǒng)籌的缺乏等問(wèn)題。

表2 2017年廣東省信息化機(jī)構(gòu)設(shè)置情況表

第二，各部門(mén)自行建設(shè)造成“數(shù)據(jù)孤島”。各部門(mén)以單個(gè)項(xiàng)目為中心的傳統(tǒng)信息化建設(shè)理論普遍存在，立足于自身的管理和服務(wù)需求，傾向于建設(shè)單個(gè)的、小而全的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，造成了“數(shù)據(jù)孤島”的大量存在。據(jù)統(tǒng)計(jì)（如表3、表4所示），2017年省直單位現(xiàn)有政務(wù)信息系統(tǒng)1068 個(gè)（建設(shè)20 個(gè)以上系統(tǒng)的單位21 個(gè)，單位系統(tǒng)數(shù)最多的達(dá)95 個(gè)）。其中，國(guó)家垂直系統(tǒng)19個(gè)，省級(jí)垂直系統(tǒng)475個(gè)，省本級(jí)系統(tǒng)574個(gè)。320個(gè)系統(tǒng)由單位自行維護(hù)，473個(gè)系統(tǒng)采用外包模式維護(hù)。從上述數(shù)據(jù)可以看出，在地方數(shù)字政府建設(shè)中，各部門(mén)自行生產(chǎn)或外包造成大量重復(fù)建設(shè)，不利于政務(wù)平臺(tái)一體化建設(shè)。

表3 2017年廣東省直單位政務(wù)信息系統(tǒng)情況表

表4 2017年廣東省電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施情況表

第三，企業(yè)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不足影響“協(xié)同創(chuàng)新”。廣東省信息產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，擁有騰訊、華為等世界500強(qiáng)企業(yè)及全國(guó)最強(qiáng)的三大基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商，卻未能有效利用這些企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施、大數(shù)據(jù)資源、技術(shù)平臺(tái)、公共服務(wù)等方面的突出優(yōu)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年各部門(mén)1068 個(gè)信息系統(tǒng)分散由超過(guò)200 家規(guī)模各異的公司進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)維，這些分散、孤立的企業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一，服務(wù)質(zhì)量參差不齊，無(wú)法滿足政務(wù)信息建設(shè)的集約化需要。

（二）多重梗阻的新突破。

從2021年5月份公布的《省級(jí)政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告（2021）》來(lái)看，[30](p13)省級(jí)政府一體化政務(wù)服務(wù)能力指數(shù)評(píng)估中，廣東省排名位居全國(guó)第一，這是自2018年以來(lái)廣東連續(xù)第三年得分居全國(guó)第一。從2017 年的第九名至近三年的連續(xù)第一名，推動(dòng)廣東省數(shù)字政府建設(shè)的原因值得深入分析。基于2017年廣東省數(shù)字政府建設(shè)的不足，通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣東省數(shù)字政府建設(shè)成績(jī)的取得與“管運(yùn)分離、政企合作”模式密不可分，更與W 公司作為載體的建設(shè)方式緊密相關(guān)。

該模式的內(nèi)容具體表現(xiàn)為：政府側(cè)，裁撤了省信息中心及各個(gè)廳級(jí)信息中心，成立了廣東省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局，省市縣三級(jí)都成立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)。由廣東省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局負(fù)責(zé)組織管理。企業(yè)側(cè)，由騰訊與聯(lián)通、電信、移動(dòng)共同投資成立W公司，負(fù)責(zé)建設(shè)運(yùn)營(yíng)及數(shù)據(jù)分析應(yīng)用工作，旨在推進(jìn)廣東省“數(shù)字政府”改革建設(shè)各項(xiàng)重點(diǎn)工作。從社會(huì)側(cè)來(lái)看，邀請(qǐng)國(guó)家級(jí)專(zhuān)家成立智庫(kù)，對(duì)整個(gè)廣東省的數(shù)字化改革進(jìn)行管理、建設(shè)和統(tǒng)籌規(guī)劃，由W公司牽頭促進(jìn)生態(tài)合作伙伴發(fā)展的使命。

在具體操作模式上，省直部門(mén)向省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局提建設(shè)需求，省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局根據(jù)規(guī)劃向W公司采購(gòu)服務(wù)，W公司根據(jù)省政數(shù)局的要求建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。對(duì)比改革前的數(shù)字政府建設(shè)可以看出，政府自行生產(chǎn)或外包信息化項(xiàng)目，不同制度關(guān)系差序會(huì)形成不同政企關(guān)系，產(chǎn)生不同的效果。而W公司的成立，是基于制度關(guān)系差序格局的再選擇，是地方數(shù)字政府建設(shè)源于政治需要，通過(guò)混合型組織的載體來(lái)融合企業(yè)的力量，從而滿足政治制度關(guān)系邏輯。從本質(zhì)上看，W公司改變了傳統(tǒng)以行政權(quán)力為紐帶的政企關(guān)系圖式，通過(guò)產(chǎn)權(quán)來(lái)進(jìn)行政府和企業(yè)關(guān)系的聯(lián)結(jié)，在政府層面上實(shí)現(xiàn)了政資分離后的關(guān)系圖式。

2017 年，發(fā)布的《廣東省人民政府關(guān)于印發(fā)廣東“數(shù)字政府”改革建設(shè)方案的通知》（粵府〔2017〕133 號(hào)），決定了廣東改革的方向，就是把原來(lái)廣東的所有信息中心撤掉，將決策權(quán)由發(fā)改委轉(zhuǎn)到政數(shù)局，成立了規(guī)劃財(cái)務(wù)處，作為管理部門(mén)；通過(guò)成立廣東省數(shù)字改革的專(zhuān)家委來(lái)實(shí)現(xiàn)技術(shù)管理，專(zhuān)家委起到共同決策的作用。W公司就是建設(shè)運(yùn)營(yíng)者，其定位是數(shù)字政府建設(shè)的助手，通過(guò)實(shí)踐保障數(shù)字政府建設(shè)的落地和執(zhí)行。總之，政企合作是一種承載方式，是用了信息化這么一個(gè)鑰匙來(lái)撬動(dòng)政府的改革。（訪談對(duì)象：廣東省數(shù)字政府改革建設(shè)專(zhuān)家委員會(huì)成員，訪談?dòng)涗洠?0200325XH）

W 公司通過(guò)“數(shù)字政府”工具箱，創(chuàng)新了“數(shù)字政府”“3+3+3”建設(shè)模式，“粵省事”是W公司成立的首個(gè)產(chǎn)品。截至2021 年1 月28 日17 時(shí)，“粵省事”平臺(tái)的注冊(cè)用戶超過(guò)一億。也就是說(shuō)，大約每13個(gè)中國(guó)人中就有1個(gè)人在使用“粵省事”。當(dāng)然，成績(jī)的取得非常不容易，當(dāng)時(shí)開(kāi)發(fā)初期，由于產(chǎn)品形態(tài)還沒(méi)出來(lái)，政府工作人員對(duì)民生政務(wù)小程序尚無(wú)概念，團(tuán)隊(duì)要想盡辦法去跟各個(gè)政府部門(mén)解釋和對(duì)接，解釋這個(gè)民生應(yīng)用產(chǎn)品的優(yōu)勢(shì)，但是還是有部分政府部門(mén)工作人員持懷疑態(tài)度，覺(jué)得我們的產(chǎn)品沒(méi)有可行性。這中間，多虧有“粵省事”的主辦單位也就是省政數(shù)局作為我們的靠山，它在過(guò)程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，就在其幫助下，我們才能取得首批政府部門(mén)信任，陸續(xù)拿下接口。（訪談對(duì)象：W公司產(chǎn)品負(fù)責(zé)人，訪談?dòng)涗洠?0210326LX）

（三）多維制度關(guān)系邏輯內(nèi)嵌和多元主體的權(quán)利制衡。

W公司作為混合型組織，承載著政府、市場(chǎng)、社會(huì)三種制度關(guān)系邏輯，將多維制度關(guān)系邏輯內(nèi)嵌于其中。首先，從股權(quán)構(gòu)成來(lái)看，W 公司的股份構(gòu)成如下：深圳市騰訊產(chǎn)業(yè)投資基金有限公司占比49%，聯(lián)通資本投資控股有限公司占比18%、中國(guó)電信集團(tuán)投資有限公司占比16.5%，中移資本控股有限責(zé)任公司占比16.5%。①W公司的股份占比情況通過(guò)調(diào)研內(nèi)部材料獲取。也就是說(shuō)，騰訊公司作為私營(yíng)企業(yè)占49%的股份，其他國(guó)企運(yùn)營(yíng)商占51%的股份。這種組織形式可以實(shí)現(xiàn)從“多元平衡”向“結(jié)合平衡”轉(zhuǎn)化，也就是說(shuō)原來(lái)的“先要……然后要”的邏輯向“既要……又要”的邏輯轉(zhuǎn)化。混合型組織的形式既能保障W 公司在日常能借用騰訊的互聯(lián)網(wǎng)思維進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)制度關(guān)系邏輯，又能保障政府通過(guò)國(guó)企控股的方式，在突發(fā)事件或重大決策時(shí)對(duì)W公司進(jìn)行干預(yù)，保障其政府政治制度關(guān)系邏輯的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，政府通過(guò)W公司為紐帶來(lái)推動(dòng)數(shù)字生態(tài)企業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)其社會(huì)制度關(guān)系邏輯。該股份的構(gòu)成方式符合經(jīng)濟(jì)學(xué)的相機(jī)治理理論，②“相機(jī)治理理論”由延森（Jensen）最先提出，他認(rèn)為負(fù)債本金及利息的支付減少管理者可支配的資金，從而限制管理者的投資過(guò)度行為，稱(chēng)負(fù)債的這種作用為相機(jī)治理作用。也就是說(shuō)，在企業(yè)正常運(yùn)行的時(shí)候，由企業(yè)家負(fù)責(zé)日常經(jīng)營(yíng)；當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)運(yùn)行危機(jī)時(shí)，則由資本所有人進(jìn)行控制。參見(jiàn)Jensen M C，Meckling W H：《Theory of the Firm:Managerial Behavior，Agency Costs and Ownership Structure》，載《Journal of Financial Economics》，1976年第3期，第305—360頁(yè)。可以最大限度地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

其次，構(gòu)成混合型組織的多元主體間具有相對(duì)獨(dú)立性，本質(zhì)上是平等的契約關(guān)系，改變了傳統(tǒng)政企關(guān)系的上下級(jí)關(guān)系，企業(yè)不再依附于政府主管部門(mén)，地方政府對(duì)企業(yè)具有有限的權(quán)力。同時(shí)，各主體角色具有明確性，在各自層次的職能實(shí)現(xiàn)了分化，改變了傳統(tǒng)政企關(guān)系中的政府與企業(yè)的角色模糊的問(wèn)題。為了促進(jìn)多主體之間的良性互動(dòng)，廣東省政府通過(guò)成立戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)小組，省政府、華為公司、W 公司等主體間互相制約的制度設(shè)計(jì)，形成“三權(quán)分置”的格局。

數(shù)字政府改革過(guò)程中，W公司的模式實(shí)際上是政府通過(guò)科技公司的力量搭建數(shù)字政府底層框架，在技術(shù)方面去做一個(gè)搭臺(tái)。W公司成立之初，騰訊在2017年、2018年以及2019年開(kāi)始的時(shí)候，不惜成本地投入了大量的人力、物力，去幫助我們（W 公司）把粵省事等粵系列產(chǎn)品給打造出來(lái)。（訪談對(duì)象：W公司產(chǎn)品負(fù)責(zé)人，訪談?dòng)涗洠?0210326LX）

省政府在政企合作方面，設(shè)計(jì)了互相牽制的微妙機(jī)制，省政府設(shè)立了數(shù)字政府的作戰(zhàn)指揮部，其成員是“局班子組成員+華為領(lǐng)導(dǎo)”。華為雖然不是W 公司的股東，華為沒(méi)有入股，但是馬省長(zhǎng)就給華為開(kāi)了一個(gè)“尚方寶劍”，他有一票否決權(quán)，凌駕在騰訊、W 公司之上。華為作為裁判員，與省辦公室一起做決策，提交省領(lǐng)導(dǎo)。華為話語(yǔ)權(quán)甚至高于局里的領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)榫掷锏拇筇庨L(zhǎng)沒(méi)有決策權(quán)，不能向省領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)。所以，省政府有管理權(quán)，W 公司有運(yùn)營(yíng)權(quán)，華為有否決權(quán)，這種“三權(quán)分置”格局促進(jìn)多元主體的共同發(fā)展（訪談對(duì)象：廣東省數(shù)字政府改革建設(shè)專(zhuān)家委員會(huì)成員，訪談?dòng)涗洠?0210325XH）

（四）多元制度關(guān)系的協(xié)調(diào)。

混合型組織在微觀層面上實(shí)現(xiàn)了政府和企業(yè)分合統(tǒng)一，是“既分又合、分合統(tǒng)一”的狀態(tài)，這有助于形成政府和企業(yè)的良性互動(dòng)。混合型組織能夠?qū)⒐膊块T(mén)所有權(quán)與私人部門(mén)利潤(rùn)導(dǎo)向的組織結(jié)構(gòu)結(jié)合起來(lái)，不僅要保護(hù)商業(yè)，還要維護(hù)所認(rèn)定的公共價(jià)值，實(shí)現(xiàn)雙重目標(biāo)甚至多重目標(biāo)。[31](p165-180)通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，W公司在日常運(yùn)營(yíng)過(guò)程中采用市場(chǎng)制度關(guān)系的邏輯，也是以利潤(rùn)為導(dǎo)向的公司，但是相比于私營(yíng)企業(yè)，受到政府的引導(dǎo)程度更高，需要高頻率地向地方政府匯報(bào)，也更容易獲得單一采購(gòu)來(lái)源等政策傾斜的機(jī)會(huì)；同時(shí)，由于W 公司因政治制度關(guān)系邏輯而成立，在后期的規(guī)劃和發(fā)展過(guò)程中，需要兼顧多元制度關(guān)系的平衡，實(shí)現(xiàn)公共使命、利潤(rùn)導(dǎo)向、社會(huì)責(zé)任的三重目標(biāo)融合。W公司副總經(jīng)理的一段話生動(dòng)地描述了這樣的一種平衡的“艱難”，但也正是這份“艱難”，凸顯了混合型組織的優(yōu)勢(shì)。

W 公司的成立是有使命的，而且使命是多元性，所以其實(shí)我們活得很艱難，第一，省政府的政治性任務(wù)也是有階段性的，一階段任務(wù)很多，我們就以政治為主，另一階段任務(wù)少了，我們用市場(chǎng)的邏輯去拓展業(yè)務(wù)，考慮日后的盈利問(wèn)題，考慮如何在其他省份進(jìn)行業(yè)務(wù)的復(fù)制推廣。第二，我們得照顧生態(tài)合作伙伴的訴求，你不能把人家（生態(tài)小伙伴）的業(yè)務(wù)都占了，那你就玩不下去了。但是你不要忘了，W公司（它）也是一家企業(yè)，需要盈利的，你要商業(yè)又要政治又要生態(tài)，你怎么平衡？我在做公司的規(guī)劃的時(shí)候，我就一直在思考這個(gè)事情，W 公司確實(shí)應(yīng)該有自己的價(jià)值主張，要形成自己的核心競(jìng)爭(zhēng)力。（訪談對(duì)象：W 公司副總經(jīng)理，訪談?dòng)涗洠?0200326DG）

目前，W 公司與政府的溝通比較密切，一般每?jī)芍芨≌畢R報(bào)一次，進(jìn)行需求對(duì)接等溝通。每一年政府對(duì)于W 公司的政策都在變化。去年采用單一采購(gòu)來(lái)源，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)輿情，今年又變成公開(kāi)招標(biāo)，所以政府跟W公司關(guān)系策略是不斷調(diào)整的。因?yàn)楫吘筗 公司還是新生事物，需要不斷發(fā)展，到現(xiàn)在也就是三年多的事情。（訪談對(duì)象：W公司產(chǎn)品負(fù)責(zé)人，訪談?dòng)涗洠?0210326LX）

（五）數(shù)字生態(tài)價(jià)值網(wǎng)的共建。

數(shù)字政府的核心是作為一個(gè)數(shù)字平臺(tái)和生態(tài)系統(tǒng)，使參與其中的政府、企業(yè)和公民等利益相關(guān)者都能夠和諧共處并各取所需。[32](p2-30)在地方數(shù)字政府的建設(shè)中，地方政府往往以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型為宏觀目標(biāo)，通過(guò)優(yōu)勢(shì)技術(shù)公司作為紐帶來(lái)促進(jìn)整個(gè)數(shù)字生態(tài)企業(yè)的發(fā)展，從而發(fā)揮混合型組織的社會(huì)制度關(guān)系的作用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣東省政府?dāng)M通過(guò)W 公司打造一個(gè)數(shù)字生態(tài)平臺(tái)，W 公司圍繞“生態(tài)共建者”這一角色，專(zhuān)門(mén)成立生態(tài)合作中心。該中心致力于建設(shè)、運(yùn)營(yíng)生態(tài)合作價(jià)值網(wǎng)。通過(guò)合作伙伴招募計(jì)劃和生態(tài)學(xué)院，形成生態(tài)伙伴庫(kù)，目前有1700 多家企業(yè)作為生態(tài)合作伙伴共同參與，建立生態(tài)輿情監(jiān)控體系，積極解決合作伙伴合理訴求，提升合作伙伴滿意度。通過(guò)數(shù)字產(chǎn)業(yè)鏈的培育，W公司一定程度上保障了社會(huì)制度關(guān)系邏輯的實(shí)現(xiàn)。調(diào)查顯示，78.8%的受訪合作伙伴認(rèn)為“數(shù)字政府”改革對(duì)其參與廣東省政務(wù)信息化建設(shè)機(jī)會(huì)、公司核心競(jìng)爭(zhēng)力提升、人力結(jié)構(gòu)優(yōu)化、團(tuán)隊(duì)執(zhí)行力提升等方面帶來(lái)積極影響，44.7%的企業(yè)在廣東市場(chǎng)的營(yíng)收增加，業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)蓬勃發(fā)展。①筆者依托某知名政府規(guī)劃咨詢公司開(kāi)展“數(shù)字廣東生態(tài)合作分析”項(xiàng)目的階段性成果。

W公司與生態(tài)小伙伴有著較為明確的分工，W公司更多的是發(fā)揮底層能力、整個(gè)總控、項(xiàng)目管理。就比如說(shuō)包括我們的云網(wǎng)速、云資源、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)甚至安全防護(hù)，然后在這個(gè)PaaS 層，我們會(huì)提供這個(gè)統(tǒng)一身份認(rèn)證、統(tǒng)一物流、統(tǒng)一支付。相對(duì)來(lái)說(shuō)，我們是公共服務(wù)性質(zhì)的能力輸出。那些合作伙伴或者叫生態(tài)伙伴，它會(huì)更專(zhuān)注于某一項(xiàng)具體的業(yè)務(wù)，比如稅務(wù)、人社，W 公司是不可能完全去掌握的，生態(tài)小伙伴輸出的是規(guī)劃應(yīng)用能力，深入到這種業(yè)務(wù)細(xì)節(jié)里面去，這個(gè)規(guī)劃應(yīng)用層的產(chǎn)品。本質(zhì)上我們二者各有分工，并不矛盾，但是需要不斷磨合，數(shù)字政府的建設(shè)是一個(gè)龐大的工程，我們希望成為生態(tài)共建者。（訪談對(duì)象：W 公司副總經(jīng)理，訪談?dòng)涗洠?0200426DG）

四、結(jié)論與展望

數(shù)字技術(shù)的加持和賦能，上級(jí)政府的高位推動(dòng)，促進(jìn)了地方數(shù)字政府建設(shè)興起與蓬勃發(fā)展。地方政府存在著公共服務(wù)碎片化與民眾整體性需求的結(jié)構(gòu)性矛盾，面臨著地方政府對(duì)高新技術(shù)企業(yè)的迫切“需求感”與監(jiān)管相對(duì)“無(wú)力感”的現(xiàn)實(shí)性困境。混合型組織在解決上述結(jié)構(gòu)性矛盾和現(xiàn)實(shí)性困境上具有組織載體的優(yōu)勢(shì)。文章提出制度關(guān)系差序格局的概念來(lái)解釋組織內(nèi)部和組織之間制度關(guān)系的不同，不同所有制組織不僅在于本組織內(nèi)部存在制度關(guān)系的圈層結(jié)構(gòu)，而且與政府等其他外部關(guān)鍵組織也會(huì)存在圈層結(jié)構(gòu)。組織內(nèi)部的制度關(guān)系會(huì)影響組織外部的制度關(guān)系，造成不同所有制組織與其他組織的內(nèi)外親疏關(guān)系，進(jìn)而形成組織間的制度關(guān)系差序格局，決定著相應(yīng)主體的行為。基于此，分析不同所有制組織所塑造的不同政企關(guān)系，并用資產(chǎn)專(zhuān)用性和組織嵌入度兩個(gè)維度進(jìn)行類(lèi)型劃分，分為政府提供并自行生產(chǎn)、政府公共服務(wù)的市場(chǎng)外包、混合型組織的服務(wù)供給。

在地方數(shù)字政府建設(shè)的過(guò)程中，文章在對(duì)比私營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)的不同組織載體的基礎(chǔ)上，探討混合型組織何以可為。文章認(rèn)為混合型組織與中國(guó)制內(nèi)市場(chǎng)存在邏輯上的一致性，成立具有政治性使命的新技術(shù)混合制組織，既保障政治使命，又能體現(xiàn)企業(yè)利潤(rùn)，同時(shí)兼顧社會(huì)生態(tài)，從而能有效解決當(dāng)前平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府監(jiān)管的無(wú)力感，又能充分保障新技術(shù)公司的優(yōu)勢(shì)和活力，推動(dòng)社會(huì)制度關(guān)系中生態(tài)小伙伴的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)多元主體的利益均衡，共同促進(jìn)數(shù)字政府的建設(shè)。同時(shí)，以地方數(shù)字政府建設(shè)作為具體情景，通過(guò)對(duì)W公司近一年的田野調(diào)研和深層訪談，采用實(shí)證研究的方法，以個(gè)案方式刻畫(huà)了混合型組織在地方數(shù)字政府建設(shè)中政企互動(dòng)邏輯：建設(shè)初期多重梗阻的并存、多重梗阻的新突破、多維制度關(guān)系邏輯內(nèi)嵌、多元主體的權(quán)利制衡、多元制度關(guān)系的協(xié)調(diào)，走向數(shù)字生態(tài)價(jià)值網(wǎng)的共建。

在中國(guó)制內(nèi)市場(chǎng)的具體場(chǎng)域中，“政府—企業(yè)”關(guān)系可共存于中間地帶，而且這個(gè)中間地帶能有效地包容兩者的職能。混合型組織的探討只是政企合作在組織層面的一個(gè)縮影。即使有部分學(xué)者認(rèn)為國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)有截然不同的性質(zhì)，混合于同一個(gè)組織具有不合理性，會(huì)造成以政府為中心的灰色部門(mén)組織，私營(yíng)企業(yè)持續(xù)運(yùn)營(yíng)難以維系。[33](p271-289)但是混合型組織在實(shí)踐中長(zhǎng)期存在，不僅存在于數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)域，還存在于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等其他領(lǐng)域，這造成了理論與現(xiàn)實(shí)間的“混合型組織悖論”。“政府—企業(yè)”不一定是真實(shí)世界的組織樣式的必選項(xiàng)，文章認(rèn)為評(píng)判混合型組織的可為性應(yīng)回到具體的情境中進(jìn)行系統(tǒng)的分析，通過(guò)“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背后的政治邏輯”的討論，來(lái)理解中國(guó)政企關(guān)系。這有利于豐富政企關(guān)系理論研究，為國(guó)家與市場(chǎng)關(guān)系的探討提供了新的視角。

當(dāng)然，文章只是選取混合型組織的視角對(duì)政企關(guān)系進(jìn)行微觀的刻畫(huà)。美國(guó)學(xué)者弗雷德里克森曾對(duì)政企關(guān)系做出如下評(píng)價(jià)：“當(dāng)我們逐漸加強(qiáng)政府活動(dòng)的民營(yíng)化——把由政府直接提供的服務(wù)外包給私人企業(yè)——的時(shí)候，我們事實(shí)上是在增加腐敗和不道德的傾向。”[34](p156)確實(shí)，如果政企關(guān)系沒(méi)有得到有效規(guī)范，可能產(chǎn)生“政企合謀”等風(fēng)險(xiǎn)。比如混合型組織的合作載體可能存在的風(fēng)險(xiǎn)：是否會(huì)形成惡性利益共享聯(lián)盟？是否違反市場(chǎng)規(guī)則，加劇市場(chǎng)壟斷？是否會(huì)導(dǎo)致地方政府的變異腐敗？企業(yè)是否過(guò)度受制于政府而被行政吸納？又如新技術(shù)公司“圍獵”地方政府?dāng)?shù)字治理項(xiàng)目過(guò)程中，采取不同的策略所形成的政企關(guān)系有何不同？如何規(guī)范地方政府與新技術(shù)公司的合作？如何彌合混合型組織的問(wèn)責(zé)鴻溝？而這些重要的議題，都是后期的實(shí)證研究需要深入探討的問(wèn)題。