船舶造成內(nèi)河水污染防治策略研究

喬前防

摘 要：航行于內(nèi)河的船舶造成水環(huán)境污染，會(huì)直接影響周邊甚至是流域居民的生產(chǎn)生活。在長(zhǎng)江保護(hù)法出臺(tái)的大背景下，內(nèi)河船舶防污染策略需標(biāo)本兼治、重在固本清源。

關(guān)鍵詞：內(nèi)河船舶;水污染;防治策略

中圖分類號(hào)：U698.7? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006—7973（2021）09-0136-03

2020年12月26日，《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)，并在今年3月1日起正式施行。全法共分九章96條。其中，第四章水污染防治包括第43～51條。 其實(shí)早在2016年5月1日，中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部令第25號(hào)《中華人民共和國(guó)防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》施行。長(zhǎng)江保護(hù)法進(jìn)一步從國(guó)家層面對(duì)內(nèi)河污染防治成文立法。

1船舶造成的內(nèi)河水環(huán)境污染物

船舶對(duì)于內(nèi)河的污染主要包括生活垃圾、操作垃圾、含油污水及污染危害性貨物泄露等。資料表明：全國(guó)每年生活垃圾的產(chǎn)生量約40.8萬(wàn)噸;生活污水約5420萬(wàn)噸;含有污水約438萬(wàn)噸[1]。如此龐大的污染物數(shù)量，除一些有利益分配的污染物如油污水被回收外，數(shù)量驚人的污染物被直接偷排至內(nèi)河水域，性質(zhì)惡劣，社會(huì)影響巨大，清除代價(jià)極高。

1.1生活垃圾

內(nèi)河船舶上產(chǎn)生的生活垃圾包括：生活固體垃圾和生活水，這兩類垃圾都禁止直接排放至內(nèi)河水域。

1.1.1生活固體垃圾

生活固體垃圾有食品殘余、食品包裝盒（袋）、紙屑、硬紙板、玻璃、紡織品廢品、非金屬、電子垃圾等。

1.1.2生活污水

通常包括任何型式的排出物，如廁所和小便池的和其他廢棄物;醫(yī)務(wù)室（藥病房間等）的面盆、浴室等處所排水孔的排出物;裝有活動(dòng)物處所的排泄物;和/或混有上述排出物的其他廢水。

1.2操作垃圾

操作垃圾包括甲板垃圾、墊艙物料、裝卸過(guò)程中固體泄露物、船舶日常保養(yǎng)產(chǎn)生的鐵銹、油漆等。

1.3 含油污水

根據(jù)《1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約》的定義，系指含有任何油分的混合物。

1.3.1機(jī)器處所艙底水

船舶在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象產(chǎn)生的含油廢水。也包含維修工作中產(chǎn)生的油污染的水。

1.3.2貨油水

通常是油貨船操作過(guò)程中產(chǎn)生的含油廢水，包括洗艙水、含有油分的壓載水等。

1.4 污染危害性貨物泄露

這不僅僅是我國(guó)水路運(yùn)輸中所指的危險(xiǎn)品。污染危害性貨物是指直接或間接排放或泄露進(jìn)入水體，影響或損害水體質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量，從而產(chǎn)生損害生物資源、危害人體健康等有害影響的貨物[2]。一旦發(fā)生泄漏事件，社會(huì)影響惡劣，清除困難。

2目前船舶造成內(nèi)河水污染現(xiàn)狀

國(guó)際公約尤其是國(guó)際防污染公約（MARPOL73/78）對(duì)國(guó)際船舶的規(guī)范要求和規(guī)范運(yùn)行為內(nèi)河船舶（注：非海進(jìn)江的海船）提供了標(biāo)桿。促進(jìn)了內(nèi)河船舶防污染工作的巨大進(jìn)步，比如對(duì)內(nèi)河船舶400總噸及以上的運(yùn)營(yíng)船和 150 總噸以上的油船參考國(guó)際航行船舶須配備相應(yīng)的防污設(shè)備以及證書， 包括但不限于油水分離器、油分濃度報(bào)警器、排油監(jiān)控裝置， 以及油類記錄薄、垃圾記錄薄、油污應(yīng)急計(jì)劃等。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：

（1）近年來(lái)，長(zhǎng)江水系、珠江水系小型船舶數(shù)量急劇增多，但由于各項(xiàng)法規(guī) 、制度不夠完善， 致使這部分船舶缺少防污要求和監(jiān)管， 嚴(yán)重增加了內(nèi)河水域環(huán)境的污染 。據(jù)有關(guān)資料不完全統(tǒng)計(jì)， 小型船舶的污染總量已超過(guò)大中型船舶的污染總量。

（2）內(nèi)河船舶大多數(shù)船員的垃圾亂丟亂扔的生活習(xí)慣、素質(zhì)較低、環(huán)保意識(shí)淡薄，僥幸心理作祟。另一方便，監(jiān)督部門和人員監(jiān)管不到位，有地方執(zhí)法人員一罰代管，在船員中覺(jué)得無(wú)所謂，逮到花點(diǎn)小錢就搞定了。

（3）防污染設(shè)備不滿足要求或防污染設(shè)備僅僅用于檢查和船舶發(fā)證需要，油污水直接偷排偷放至河情況時(shí)有發(fā)生。

（4）相關(guān)管理部門職責(zé)不明晰 。根據(jù)《防止船舶垃圾和沿岸固體廢物污染長(zhǎng)江水域管理規(guī)定》第三條：國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)長(zhǎng)江水污染防治和固體廢物污染防治的監(jiān)督管理工作;國(guó)務(wù)院交通行政主管部門負(fù)責(zé)防治船舶垃圾污染長(zhǎng)江水域的監(jiān)督管理工作;國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)沿岸城市生活垃圾清掃、收集、貯存、運(yùn)輸和處置的監(jiān)督管理工作。內(nèi)河船舶造成的污染防治工作僅僅依靠交通行政主管部門（現(xiàn)在的海事局）監(jiān)督管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到內(nèi)河防污染的效果。

（5）海事部門人員 、財(cái)力嚴(yán)重不足可能無(wú)法滿足不斷增長(zhǎng)的船舶防污工作的需要。地方海事管理部門在編制及經(jīng)費(fèi)計(jì)劃僅只針對(duì)水上交通安全及秩序管理工作， 而沒(méi)有考慮到船舶污染防治的需要 。因此， 現(xiàn)有隊(duì)伍、經(jīng)費(fèi)及設(shè)備顯然無(wú)法適應(yīng)內(nèi)河船舶防污管理和監(jiān)督工作的需要， 客觀上限制了防污工作的執(zhí)法力度。

3船舶造成內(nèi)河水污染的防治策略

3.1 提升服務(wù)意識(shí)

經(jīng)2017年修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第59條明確規(guī)定：船舶排放含油污水、生活污水，應(yīng)當(dāng)符合船舶污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。從事海洋航運(yùn)的船舶進(jìn)入內(nèi)河和港口的，應(yīng)當(dāng)遵守內(nèi)河的船舶污染物排放標(biāo)準(zhǔn)[3]。船舶的殘油、廢油應(yīng)當(dāng)規(guī)范回收，嚴(yán)禁直接或間接排入水體;嚴(yán)禁向水體傾倒船舶垃圾;當(dāng)船舶裝載或運(yùn)輸油類或者有毒貨物時(shí)，應(yīng)積極采取防止溢流和滲漏的有效措施，防止貨物落水造成水污染。既然禁止排放和傾倒，港口和碼頭就需要完備的接收措施。設(shè)施應(yīng)該是容量大，便捷，可以做到應(yīng)收盡收;對(duì)于回收價(jià)值高，分類得當(dāng)?shù)睦鴳?yīng)當(dāng)給與提供方適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。

3.1.1污染物回收再利用

廢品廢水回收再利用是新時(shí)代的必然要求，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。積極引導(dǎo)船上人員合理進(jìn)行固體垃圾分類，污染水分離。要充分考慮到不同船舶實(shí)際，不做一刀切，努力照顧船方需求，提升岸上服務(wù)意識(shí)。

3.1.2 物料及污染物跟蹤機(jī)制

源頭控制污染物總量，需要不斷形成和建立跟蹤機(jī)制，充分利用大數(shù)據(jù)和現(xiàn)代物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段，跟蹤船方物料、伙食、油水的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)。簡(jiǎn)單舉例說(shuō)明，在N港上一箱24袋裝方便面，當(dāng)這一箱方便面在S港消耗完時(shí)，應(yīng)提供24只方便塑料袋和一個(gè)外包裝紙箱，這個(gè)工作可以做到如此極致。該機(jī)制形成后，船方垃圾一定不敢亂排亂丟，廢水廢液亦是如此。

3.2 強(qiáng)化法律武器

目前，我國(guó)現(xiàn)行的內(nèi)河水資源保護(hù)的法律法規(guī)有《水法》《長(zhǎng)江保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》及一系列地方水資源法律法規(guī)，充分說(shuō)明水資源保護(hù)的極端重要性和嚴(yán)峻性。

3.2.1健全法律法規(guī)

任何一部法律的出臺(tái)有其背景性和現(xiàn)實(shí)性，也不是立一部法即可解決所有問(wèn)題，需要不斷健全和完善。比如，長(zhǎng)江保護(hù)法中第五十一條：“國(guó)家建立長(zhǎng)江流域危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸船舶污染責(zé)任保險(xiǎn)與財(cái)務(wù)擔(dān)保相結(jié)合機(jī)制。具體辦法由國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定”[4]。保險(xiǎn)與財(cái)務(wù)擔(dān)保機(jī)制需要具體是指什么，如何在實(shí)際工作中操作，需要制定可執(zhí)行、具體的實(shí)施條例。

我國(guó)內(nèi)河船舶60%以上為400總噸以下的小型船舶，廣泛分布于長(zhǎng)江、珠江等內(nèi)河水系和京杭大運(yùn)河沿線等內(nèi)河水域，對(duì)此類船舶的排放控制要求嚴(yán)重缺失，極大阻礙了內(nèi)河船舶水污染防治、保護(hù)內(nèi)河水域環(huán)境的工作進(jìn)程，亟需出臺(tái)管理要求予以規(guī)范。為落實(shí)和貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的系列批示指示精神，打好防污染攻堅(jiān)戰(zhàn)，對(duì)400總噸以下的內(nèi)河船產(chǎn)生的污染行為進(jìn)行規(guī)范，具體包括如何船上儲(chǔ)存、處理（尤其是分類）、排放和交送岸上或移動(dòng)專用設(shè)施的環(huán)節(jié)。盡最大可能將污染物產(chǎn)生、流通、接收規(guī)范化。

2020年10月1日起已實(shí)施的《400總噸以下內(nèi)河船舶水污染防治管理辦法》就是對(duì)交通運(yùn)輸部制定和發(fā)布的《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》《港口經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定》等部門規(guī)章，配合生態(tài)環(huán)境部修訂發(fā)布《船舶水污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3552—2018），授權(quán)部海事局制定發(fā)布內(nèi)河船舶技術(shù)法規(guī)的有力補(bǔ)充，但對(duì)現(xiàn)有船舶尚沒(méi)有專門的管理辦法。而本辦法的出臺(tái)，可以說(shuō)封堵了“污染大戶”，疏通了污染環(huán)節(jié)。

3.2.2 加強(qiáng)執(zhí)法力度

有法可依，只是解決了有法、執(zhí)法依據(jù)的問(wèn)題。加強(qiáng)執(zhí)法則真正顯示法規(guī)的威嚴(yán)和效果;執(zhí)法不嚴(yán)，玩忽執(zhí)法，以罰代法只會(huì)減損法律效力，甚至變成“影子法”、“廢法”。各地方政府及監(jiān)管部門應(yīng)加大執(zhí)法隊(duì)伍、執(zhí)法素質(zhì)建設(shè)，建設(shè)成文明執(zhí)法、廉潔執(zhí)法隊(duì)伍。

3.2.3船舶污染責(zé)任保險(xiǎn)與財(cái)務(wù)擔(dān)保相結(jié)合機(jī)制

根據(jù)《長(zhǎng)江保護(hù)法》第五十一條規(guī)定，禁止在長(zhǎng)江干支流上運(yùn)輸劇毒化學(xué)品和國(guó)家規(guī)定的禁運(yùn)危化品，源頭禁止;對(duì)于可以在長(zhǎng)江干支流運(yùn)輸?shù)奈ｋU(xiǎn)品貨物，應(yīng)購(gòu)買船舶污染責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)和財(cái)務(wù)擔(dān)保措施。這有助于解決當(dāng)前船舶污染事故處置經(jīng)費(fèi)來(lái)源不明的難題。同時(shí)，危化品運(yùn)輸船舶需要遵守有關(guān)禁運(yùn)規(guī)定，配合地方政府的管控。

4結(jié)語(yǔ)

船舶造成內(nèi)河水污染問(wèn)題事關(guān)流域人民生產(chǎn)生活的問(wèn)題，時(shí)刻不能懈怠，在控制污染源總量的前提下，完善接收設(shè)施，提升服務(wù)意識(shí)，全流程監(jiān)管。日常生活中，廣泛宣傳環(huán)保意識(shí)，達(dá)成社會(huì)共識(shí)，人人都是環(huán)保的受益者，不可以污染水環(huán)境;法治社會(huì)，善法善治，做到有法可依，違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)，人人做到不能污染水環(huán)境、不敢污染水環(huán)境。

參考文獻(xiàn)：

[1]毛洪鑫.內(nèi)河船舶防污染的實(shí)踐與法律探討——由央視焦點(diǎn)訪談引發(fā)的對(duì)內(nèi)河船舶防污染的思考[J].中國(guó)海事，2007（01）：44-47.

[2]高等學(xué)校交通運(yùn)輸教指委航海分委.船舶管理[M].北京：人民交通大學(xué)出版社，2018.

[3]全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)水污染防治法>的決定（草案）》修改意見(jiàn)的報(bào)告——2017年6月27日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議上[J].中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)，2017（04）：505-506.

[4]中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法[J].中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)，2021（01）：101-113.

基金項(xiàng)目：江蘇省航海學(xué)會(huì)2020專項(xiàng)課題。