構建我國農村土地金融制度的可能性框架

張學軍

（中國中信集團有限公司，北京100027）

一、引言

2021年中央一號文件指出，全面建設社會主義現代化國家，實現中華民族偉大復興，最艱巨最繁重的任務在農村，最廣泛最深厚的基礎在農村，解決好發展不平衡不充分問題，重點難點在“三農”，構建新發展格局，潛力后勁在“三農”，迫切需要擴大農村需求，暢通城鄉經濟循環。改革開放以來，我國經濟社會快速發展，人口流動日益頻繁，城鄉二元結構日益強化，進城務工、異地打工的收入越來越高于務農收入，農民種植養殖的積極性越來越低，農業供給側改革日益迫切。目前，我國小而分散的農地耕種模式已經越來越不適應社會生產力和生產關系的發展變化，為此，國家審時度勢地提出了鄉村振興戰略。實現鄉村振興產業興旺是關鍵，金融作為實體經濟的源頭活水，在新時代背景下構建“三農”發展新格局，必須在風險可控的前提下，創新體制機制將金融活水引入到農業生產的全領域，提升農業生產的集約化、規模化水平，提高專業農民和種養殖企業的收入水平，推動構建農業生產與金融體系健康可持續發展的良好發展局面。

二、發達國家農地金融體系的基本情況及啟示

19世紀中期，發達國家的農業發展普遍面臨著資金匱乏、土地荒廢與土地危機頻發等諸多問題。為了解決上述問題，各個國家相繼出臺了一系列政策措施，采取自上而下和自下而上相結合的推動方式，探索構建并形成了各具特色的農地金融體系，經過百年的發展歷史，發達國家的農地金融體系已經比較完善。

（一）德國的農地金融體系

德國的農地金融體系歷史悠久，功能健全，其核心體系是自下而上自發形成的“土地信用合作社”和自上而下推動成立的國營“農地抵押銀行”。18世紀中期，受戰爭的影響，德國農業生產體系遭到了極大的破壞，面對戰后經濟快速發展對農業的巨大需求，德國政府鼓勵土地所有者聯合起來成立“土地信用合作社”，政府授權“土地信用合作社”可以利用抵押的土地作為擔保，向社會公眾發行土地債券籌集資金，土地債券可以像貨幣一樣在市場上進行流通。

18世紀后期，“土地信用合作社”已經遍布德國全境，80%以上的地主都成為了社員，貸款期限在10年至60年不等。19世紀初期，德國政府開始允許農地私有化，土地逐漸由中小農戶向種植養殖大戶集中。種植養殖大戶為了擴大經營規模，逐漸聯合起來成立土地抵押信用合作社，合作社為農戶提供擔保，并向金融機構申請貸款。1873年，德國北部8個省的土地抵押信用合作社和1家公營農地信貸機構在柏林組建了“中央土地抵押合作社”，這一事件標志著德國的農地金融體系走向了法制化、規范化與長期化的良性發展軌道，一直到今天，土地抵押合作社依然是德國農地金融的重要組成部分。

為了彌補自發聯合成立的土地抵押信用合作社在大規模土地資源開發利用方面的劣勢，德國政府于1832年成立了土地抵押銀行。土地抵押銀行的資金主要來源于財政撥款、發行債券（德國聯邦政府提供擔保）、資本市場融資等。主要業務是為農林漁牧及其上下游產業，農業基礎設施、有機農業、農業可再生能源提供低成本、長久期的貸款資金。土地抵押銀行的治理架構由董事會、理事會和機構大會組成，監管機構是德國農業部。2008年金融危機之后，農地抵押銀行加大了貸款對象準入的審核標準，并逐步將業務擴展到了歐洲其他國家。

（二）美國的農地金融體系

1916年，美國國會通過了具有劃時代意義的《聯邦農場信貸法》，該法案將美國農業生產區分為12個信貸區，每一個信貸區分別成立一個土地信貸銀行，通過發行長期農地抵押債券來募集資金，并為農場主提供中長期農地貸款。1929年的經濟危機，大批農場主無法按時償還貸款，聯邦土地銀行的再貸款和發行債券功能受阻，聯邦政府通過增加土地信貸銀行注冊資本，引導聯邦土地銀行與聯邦中期信貸銀行發起設立“聯邦農場信貸系統（FCS）”，FCS通過聯合發債，幫助土地信貸銀行恢復正常經營。80年代中期，美國爆發了嚴重的農業危機，整個FCS虧損嚴重，美國政府對農地金融體系進行了系列化改革，將聯邦土地銀行與中期信貸銀行合并為“農場信貸銀行”，專門為農場主提供中長期貸款服務；成立聯邦農業信貸資金公司，專門負責債券發行等；成立聯邦農業抵押公司，專門負責購買土地抵押貸款，并為FCS等其他涉農金融機構提供增信服務等；成立農場信貸保險公司，負責為債券償付提供保險等服務。

目前，美國農地金融體系已經形成了“銀行+協會”的雙層組織架構，各地區的土地信貸銀行通過農場信貸協會向農場主發放貸款，農場信貸協會是土地信貸銀行的股東，自發成立、獨立經營，承擔著貸款審查、貸款發放與催收等職能，土地信貸銀行和國家農場信貸協會均受美國聯邦農場貸款管理局的監管。

美國農地金融體系的資金主要來源于三個方面：第一，發行土地抵押債券。聯邦信貸銀行以借款人抵押的土地作為擔保發行免息債券，發行總額不得超過注冊資本和盈余公積金的20倍，發行利率略高于國債利率；第二，政府及借款人認購的資本金。根據《農場信貸法案》，土地信貸銀行需要籌集到一定數額的資本金才能開業，資本金的認購者可以是政府、個人或相關公司；第三，盈余積累。聯邦土地銀行需要每年將一定比例的凈收益存入貸款準備金賬戶，只有當準備金等于股本金，才能逐漸降低存入比例，該資金優先用于彌補虧損，之后才能用于分紅等。目前聯邦土地信貸銀行的凈資本中，貸款人認購的股本接近60%，各類盈余積累接近40%。

美國土地信貸銀行的貸款對象只能是從事農業生產經營的農場主或個人，貸款要嚴格用于農業生產及相關領域。貸款額度不超過土地評估價值的85%，貸款周期一般不低于五年。在貸款審批和風險防范方面，美國建立了非常完整的規則體系。在貸款審批方面，第一，貸款人需要加入本區域的農場貸款協會，并認購貸款額5%的股份；第二，貸款人以會員的名義提交貸款申請，協會組織專業人員評估抵押土地價值，審查貸款人資質；第三，協會提交聯邦土地信貸銀行委員會審批，審批通過的信貸資金交付給協會；第四，協會扣除5%的股金之后，將其余資金交付給貸款人。在風險防范方面，聯邦土地信貸銀行構建了“土地抵押、股金抵押、協會擔保、監督檢查、農業保險”五道防線。

（三）日本的農地金融體系

日本的農地金融體系發展分為兩個階段，前一個階段以勸業銀行為核心，后一個階段以“農協系統”和“農林漁業金融公庫”為核心。1896年，日本政府出資成立了勸業銀行，該銀行是受政府管制的政策性銀行，主要支持水利工程、道路、農業倉庫等基礎設施建設，同時也開展部分農地抵押貸款業務。勸業銀行發放土地抵押貸款利率由政府制定，貸款期限一般在5到10年之間，貸款額度不得超過抵押土地價值的2/3，貸款資金主要來源于發行債券。

1953年，日本政府成立了“農林漁業金融公庫”，初始資本金來源于財政投入，信貸資金來源于債券融資。1953年至1960年之間，農林漁業金融公庫主要支持農地開墾、糧食生產，資金主要投向于農地改造、基礎與設施建設等；1960年至1980年之間，為了支持農業現代化，提高農民收入，農林漁業金融公庫逐漸加大了對農業生產大戶、農業深加工企業、果蔬、漁業的支持力度；1980年以來，農林漁業金融公庫逐漸加大了對現代化、高科技農業生產企業的資助力度。近年來，隨著日本人口老齡化，農林漁業金融公庫加大了對年輕的農業創業企業、農業生產經營者，以及種植養殖大戶的支持力度。

在貸款發放方面，農林漁業金融公庫既發放直接貸款，也發放委托貸款。農協系統是農林漁業金融公庫的主要委托貸款發放機構，它是一種類似于美國的農場信貸協會的合作社組織，主要面向中小型農業生產企業、中小農戶，解決其短期小額信貸需求。農協系統有三層組織架構：基層農協，由普通中小農戶入股成立，負責辦理農戶存貸款、結算業務；中間層：信農聯社，主要作用是“承上啟下”，可以辦理部分貸款業務；上層：農林中央金庫，主要負責資金融通、調撥與清算，指導農協系統工作安排等。

三、發達國家農地金融體系建設的經驗啟示

通過對發達國家農地金融體系發展歷程和基本特征的分析可知，雖然各國農地金融體系不完全一致，但是有很多相通之處。第一，土地無障礙的抵押、處置與流轉是構建農地金融體系的起點。第二，政府支持是農地金融體系可持續健康發展的重要保障。大部分國家均設立了非盈利性質的土地抵押融資機構，并直接參與搭建土地流轉平臺，成立土地銀行，完善風險保障、撥付貼息貸款、提供隱形擔保、給予稅收優惠等。第三，發行土地債券是暢通資金流入農村的重要措施。發達國家也存在著農業投資風險系數高、投資回報周期長、回報率低、農地價值變現困難等問題，如果沒有政府的支持和完善的制度設計，趨利性的金融資本是無法持續不斷流入農村與農業。發達國家通過發行低成本、長久期的土地債券為整個農地金融體系募集資金，以抵押土地的預期收益為基礎，對土地資產的現期投入與未來收益進行分離，建立了資金流入農業的長效機制。第四，不斷完善制度供給。為了規范和保障農地金融體系和農地金融機構的健康可持續發展，各個國家都出臺了一系列的法律法規，并根據實踐中發現的問題，根據經濟社會發展的現實需求，不斷修訂完善。

四、我國農地金融體系：一個可能的宏觀框架

我國人均耕地面積少，農村耕地對于廣大農民來說，還承擔著最基本的生活保障功能。因此，建立現代化的農業生產體系和構建符合我國國情和發展階段的農地金融體系，沒有可以直接復制的成熟經驗，必須立足我國實際，在大膽設想、仔細求證的基礎上，穩步向前推進。本文基于我國各地土地銀行和土地經營權抵押貸款的實踐探索，在借鑒國外經驗的基礎上，構建了一個我國農地金融體系的可能框架。

（一）基本原則

建立我國農地金融體系需要把握幾個基本原則：第一，以保護和實現農民基本權益為根本的出發點和落腳點；第二，要保持現有的土地制度不變，通過放活經營權來推進土地規模化利用；第三，要建立低成本、長期的資金流入機制；第四，農村土地金融體系必須具有自我造血和自我修復能力，要具有一定的抵御自然風險和市場風險的能力（如圖1所示）。基于全局性視角，我國農地金融體系的構建，應該首先實現分散的土地經營權向種養殖大戶、專業農民和專業種養殖機構集中，即實現土地經營權的有效流轉，使分散的土地經營權成為一種可流轉、可抵押、可處置、可變現的土地資本，專業種養殖機構能夠利用土地經營權向“土地銀行”申請抵押貸款。

圖1 我國農地金融體系的一個可能框架

（二）運行機制

在微觀層面，地方政府應該在市縣級區域內引導村集體、種植養殖大戶成立“農業互助合作社”之類的組織，合作社主要負責征集和處理農戶的土地經營權抵押需求，并幫助農戶辦理土地流轉登記、抵押等工作。從中觀層面來看，各地應該在市級區域建立“農地經營權抵押登記平臺、農地資產管理平臺、農地市場化流轉平臺”三大平臺，分別負責土地經營抵押、變動和贖回登記，土地收儲、整理開發、委托經營，土地流轉工作等。農業經營主體以流轉后的土地經營權向“土地銀行”申請抵押貸款。在宏觀層面，為了支持各地“土地銀行”業務的健康可持續發展，國家應當建立“國家土地銀行”之類的政策性機構，通過發行土地債券來籌集低成本的長期資金，然后將資金批發給各地的土地銀行，并且允許土地債券可以和企業債券一樣，在市場上流通交易。

（三）資金來源

農業互助合作社由村集體、農民和種植養殖大戶共同成立，農戶和種植養殖大戶應該每年向合作社繳納一定的固定費用，地區財力富裕的市縣區，可以適當地補貼一部分費用。各地區土地銀行的資本金主要來源于財政注資，農業生產企業資本金認購以及其他社會資本，其信貸資金主要來源于國家土地銀行的批發資金、吸納的社會存款等；“國家土地銀行”的初始資本金主要來源于國家財政或中央企業投入，信貸資金主要來自發行土地債券、央行的定向投放等。從長期可持續發展視角來看，整個農地金融體系可持續發展的資金來源于農業生產的自我造血能力，即農業生產收益率要高于土地金融系統發放的信貸成本。

（四）風險防范

當貸款的企業或個人無法按時足額償還貸款時，貸款人應該追加抵押物，如果抵押人無法追加抵押物，土地銀行有權在規則的范圍內處理抵押的土地經營權，如委托土地經營流轉機構，對抵押的土地經營權進行流轉，以流轉的收益償還抵押貸款，等貸款清償完畢再將土地經營權歸還給抵押者。此外，政府還可以積極動員生產規模或貸款金額達到一定水平的貸款人，購買一定比例或數額的農業保險，以防范不可預測的農業生產風險。地方政府可以牽頭成立農業抵押貸款擔保基金，規模以上的農業生產企業都應該入股該基金，并按照貸款規模購買一定的基金份額，當貸款人因為暫時的經營困難，無法按期償還貸款的時候，擔保基金可以先行墊付。當整個農地金融體系遭遇比較大的系統性風險時，國家應該采取綜合性的應對措施，如增加國家土地銀行的資本金，為國家土地銀行提供具有救助性質的流動性支持，在二級市場上購買土地債券，提高糧食收儲價格，允許各地土地銀行破產重組等。

（五）實施路徑

在我國建立農地金融體系是一個復雜浩大的系統性工程，不可能一蹴而就，可以采用漸進式改革模式，選擇吉林、河南等糧食主產區，建立農業特區，先行先試，總結經驗，等到模式成熟之后再逐步推廣。此外，還需要不斷地完善農地金融的法律體系，如適時地修訂《農村土地承包經營法》《土地管理法》《擔保法》等法律法規，制定農地經營權流轉和抵押貸款方面的法律等。農地金融體系發展到一定的規模水平，可以考慮建立國家土地銀行，并逐步探索建立土地債券和土地金融的二級市場。

五、總結

本文立足于新時代發展要求，著眼于構建現代化的農業金融體系，在借鑒部分發達國家農地金融體系的成熟經驗與我國各地農地金融實踐的基礎上，構建了一個我國農地金融體系的可能性框架，并從基本原則、運行機制和實施路徑等方面對該框架進行了詮釋。