村規(guī)劃中產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)保障探索
——以江津區(qū)先鋒鎮(zhèn)保坪村為例

唐 莉

（重慶臬矩城市規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，重慶 北碚 400700）

1.研究背景

截至2020年，我國脫貧攻堅(jiān)取得初步勝利，農(nóng)村發(fā)展處于絕佳的機(jī)遇期，“鄉(xiāng)村振興”成為時(shí)代熱點(diǎn)主題，得到黨中央、國務(wù)院及地方各級政府的高度重視。黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出必須深入貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，要在認(rèn)真總結(jié)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展歷史性成就和變革的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確研究判斷經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢和鄉(xiāng)村演變發(fā)展態(tài)勢，把握歷史機(jī)遇，增強(qiáng)責(zé)任感、使命感、緊迫感，把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施好。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是為了建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系打好基礎(chǔ)，建設(shè)美麗中國并讓中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承，使現(xiàn)代社會治理格局健全，也是實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的不二選擇。

2.研究目的

在脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)達(dá)成之后還需鞏固成果，鄉(xiāng)村的振興工作成為焦點(diǎn)，農(nóng)村發(fā)展也得以重視。江津區(qū)保坪村作為重慶市五個(gè)“點(diǎn)上探索助推鄉(xiāng)村振興”試點(diǎn)村之一，是重慶市重點(diǎn)振興鄉(xiāng)村之一。本文選擇保坪村作為研究對象，對保坪村規(guī)劃前后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行分析，指出產(chǎn)業(yè)用地現(xiàn)狀及存在的問題，并針對所存在的問題提出相應(yīng)的對策和建議。

3.研究區(qū)域概況

保坪村位于重慶市江津區(qū)先鋒鎮(zhèn)西部，緊鄰先鋒麻柳村，西靠龍華鎮(zhèn)、慈云鎮(zhèn)，南接夾灘，北面與麻柳村毗鄰，面積約10.50平方公里。保坪村距離江津區(qū)主城區(qū)18公里，距先鋒鎮(zhèn)區(qū)約8公里，距國家4A景點(diǎn)陳獨(dú)秀故居僅2公里；同時(shí)保坪村地處素有“天下第一坪”的鶴山坪之上，地勢西高東低，局部緩丘起伏，山、林、水、田、園、院、路格局層次分明，自然資源景觀豐富。村域?qū)ν饨煌ū憬荩鍨o高速（G93）和省道106于村域東南側(cè)經(jīng)過，村道楊麻路穿村而過，西接龍華鎮(zhèn)，東接106省道。

圖1 區(qū)位圖Fig.1 Location map

4.既存產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)用地分析

保坪村位于江津現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的核心區(qū)域。目前保坪村產(chǎn)業(yè)發(fā)展已形成一定規(guī)模，以傳統(tǒng)種植業(yè)和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)為主。村內(nèi)現(xiàn)存產(chǎn)業(yè)分為東西兩部分，西部主要企業(yè)有雨仙農(nóng)谷（稻田酒店），占地規(guī)模約1200畝，以藍(lán)莓、蔬菜、優(yōu)質(zhì)富硒水稻等種植業(yè)，特色民宿、垂釣等休閑鄉(xiāng)村旅游業(yè)為主。東部有藍(lán)色精靈藍(lán)莓種植園、津地禾農(nóng)業(yè)園、夢田農(nóng)莊。其中藍(lán)色精靈藍(lán)莓種植園占地規(guī)模約1040畝，以藍(lán)莓、花卉苗木種植為主，同時(shí)兼顧農(nóng)產(chǎn)品加工；津地禾農(nóng)業(yè)園占地規(guī)模約500畝，以有機(jī)蔬菜、水果種植為主；夢田農(nóng)莊為家庭農(nóng)莊，占地規(guī)模約200畝，主要提供水果采摘和垂釣休閑娛樂等。即存產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)以農(nóng)用地、設(shè)施農(nóng)用地和經(jīng)營性建設(shè)用地為主。

5.保坪村規(guī)劃產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)用地分析

5.1 保坪村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃

隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和鄉(xiāng)村振興規(guī)劃全域推進(jìn)，保坪村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度、用地需求等已發(fā)生極大變化，為引導(dǎo)保坪村產(chǎn)業(yè)更進(jìn)一步發(fā)展，保障產(chǎn)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目順利落地，進(jìn)一步探索鄉(xiāng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易政策、措施、途徑等，保坪村圍繞“生態(tài)為本——生態(tài)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)村”這一核心，完善配套服務(wù)，調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌安排農(nóng)業(yè)和娛樂休閑產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，形成“一產(chǎn)為基礎(chǔ)，三產(chǎn)為提升，多元化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”的 “1+3+X”的發(fā)展模式。規(guī)劃將保坪村產(chǎn)業(yè)發(fā)展分為一心一軸三區(qū)。即以雨仙湖為中心湖；楊麻路沿線特色院落為田園景觀軸；依托雨仙農(nóng)谷，結(jié)合雨仙湖優(yōu)美的自然生態(tài)環(huán)境和西部懸崖森林景觀，發(fā)展休閑娛樂、度假觀光產(chǎn)業(yè)的西部休閑娛樂區(qū)；以農(nóng)耕體驗(yàn)、蔬果采摘和生態(tài)觀光為主的中部生態(tài)觀光體驗(yàn)旅游區(qū)；依托現(xiàn)有的藍(lán)色精靈藍(lán)莓種植產(chǎn)業(yè)園和津地禾農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等，大力發(fā)展富硒種植農(nóng)業(yè)的東部規(guī)模化富硒農(nóng)業(yè)種植區(qū)。規(guī)劃在改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，打造院落文化，加強(qiáng)自然生態(tài)建設(shè)、保護(hù)傳統(tǒng)風(fēng)貌，突出產(chǎn)業(yè)特色、人文底蘊(yùn)、鄉(xiāng)村風(fēng)味的基礎(chǔ)，充分利用村內(nèi)山、水、林、地資源，發(fā)展集旅游觀光、休閑娛樂、康養(yǎng)度假、農(nóng)耕體驗(yàn)等為一體的農(nóng)旅 “一體化”的產(chǎn)業(yè)，將生態(tài)景觀、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和旅游休閑產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)一三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展。

圖2 保坪村規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局圖Fig.2 Industrial layout of Baoping Village

5.2 規(guī)劃產(chǎn)業(yè)用地供需配置

5.2.1 產(chǎn)業(yè)用地需求

根據(jù)規(guī)劃統(tǒng)計(jì)結(jié)果，規(guī)劃布局公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地總規(guī)模14.95公頃，其中公共服務(wù)用地0.10公頃，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目需要商業(yè)服務(wù)業(yè)用地10.02公頃、設(shè)施用地4.83公頃。

西部休閑娛樂區(qū)主要用地項(xiàng)目有“雨仙生態(tài)農(nóng)谷”建設(shè)項(xiàng)目，計(jì)劃用地規(guī)模12.44公頃，其中商業(yè)服務(wù)業(yè)用地占8.44公頃，設(shè)施用地占4.00公頃，用于建設(shè)酒店等。

中部生態(tài)觀光體驗(yàn)旅游區(qū)主要用地項(xiàng)目有藍(lán)色精靈藍(lán)莓莊園建設(shè)項(xiàng)目，計(jì)劃用地規(guī)模0.69公頃，其中商業(yè)服務(wù)業(yè)用地占0.23公頃，設(shè)施用地占0.46公頃，用于建設(shè)農(nóng)場、酒店。

東部規(guī)模化富硒農(nóng)業(yè)種植區(qū)主要用地項(xiàng)目有歸原田居生態(tài)園建設(shè)項(xiàng)目，計(jì)劃用地規(guī)模0.68公頃，均為商業(yè)服務(wù)業(yè)用地，用于建設(shè)酒店；津地禾生態(tài)農(nóng)業(yè)體驗(yàn)農(nóng)場建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃用地規(guī)模0.78公頃，其中商業(yè)服務(wù)業(yè)用地占0.53公頃，設(shè)施用地占0.25公頃，用于建設(shè)農(nóng)場、農(nóng)家樂；夢田農(nóng)莊建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃用地規(guī)模0.26公頃，其中商業(yè)服務(wù)業(yè)用地占0.14公頃，設(shè)施用地占0.12公頃，用于建設(shè)農(nóng)家樂。除此之外，還規(guī)劃新建了鄉(xiāng)情館，計(jì)劃用地規(guī)模為0.1公頃，為公共服務(wù)設(shè)施用地，用于建設(shè)文化設(shè)施。

5.2.2 新增建設(shè)用地及來源分析

規(guī)劃后新增村建設(shè)用地共14.51公頃，其中調(diào)整后地類村混合用地共9.86公頃，基礎(chǔ)設(shè)施用地4.65公頃，約三分之二的新增建設(shè)用地調(diào)整成為村混合用地，約三分之一調(diào)整為村基礎(chǔ)設(shè)施用地。

將規(guī)劃后的新增建設(shè)用地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)對比，如圖3所示，為響應(yīng)建設(shè)西部休閑娛樂區(qū)，保坪村太保社新增的建設(shè)用地最多，新增建設(shè)用地11.55公頃。其中調(diào)整為村混合用地占7.68公頃，調(diào)整為村基礎(chǔ)設(shè)施用地占3.87公頃。新增的建設(shè)用地調(diào)整后主要用于建設(shè)江津現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、觀光旅游住宿項(xiàng)目等。

圖3 保坪村各社新增建設(shè)用地組成柱狀圖Fig.3 Histogram of new construction land composition of each community in Baoping Village

中部生態(tài)觀光區(qū)以保坪村仙鶴社為主，新增建設(shè)用地2.1公頃，其中調(diào)整為村混合用地占1.42公頃，調(diào)整為村基礎(chǔ)設(shè)施用地占0.68公頃；東部規(guī)模化富硒農(nóng)業(yè)種植區(qū)則以中坪社新增建設(shè)用地0.86公頃，其中調(diào)整為村混合用地占0.76公頃，調(diào)整為村基礎(chǔ)設(shè)施用地占0.1公頃。

目前，保坪村新增的村建設(shè)指標(biāo)主要來源于村內(nèi)宅基地復(fù)墾。通過農(nóng)村宅基地清理工作，清理記錄村域內(nèi)廢棄宅基地，在充分尊重農(nóng)民意愿并取得農(nóng)民同意后，開展宅基地復(fù)墾工作，騰退村建設(shè)用地指標(biāo)作為產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)來源。此外，在落實(shí)的產(chǎn)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目中，其中4.77公頃通過購買地票落實(shí)指標(biāo)。

5.3 產(chǎn)業(yè)用地保障存在的挑戰(zhàn)

5.3.1 可供擴(kuò)充建設(shè)的地塊較少且分散

村內(nèi)適宜建設(shè)區(qū)零星分布在村域各處，適宜建設(shè)區(qū)域?yàn)?47.29公頃（其中現(xiàn)狀建設(shè)空間138.29公頃），主要包括現(xiàn)狀建成區(qū)、規(guī)劃允許新增建設(shè)區(qū)，是村莊建設(shè)的適宜展區(qū)和優(yōu)先發(fā)展區(qū)；較為適宜建設(shè)區(qū)域?yàn)?11.30公頃，但原則上不用于非農(nóng)建設(shè)，確有進(jìn)行建設(shè)必要時(shí)，將嚴(yán)格審批、科學(xué)規(guī)劃開發(fā)，主要以永久基本農(nóng)田以外的優(yōu)質(zhì)耕地、經(jīng)濟(jì)林、園地、重要水域?yàn)橹鳎话阕鳛檫h(yuǎn)景發(fā)展用地；禁止建設(shè)區(qū)主要分布在村域南部和北部，不適宜建設(shè)區(qū)域?yàn)?90.97公頃（其中基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)160.46公頃），禁止進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。規(guī)劃新增產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地將從適宜建設(shè)區(qū)出發(fā)，但適宜建設(shè)的空間零星且分散，除去農(nóng)村住宅、道路、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)用地之后適宜產(chǎn)業(yè)建設(shè)的空間則所剩無幾。

5.3.2 建設(shè)用地指標(biāo)無法滿足現(xiàn)有建設(shè)需求

目前，重慶市采用“雙控”規(guī)劃政策，建設(shè)用地指標(biāo)由上位規(guī)劃控制指標(biāo)和三調(diào)現(xiàn)狀控制指標(biāo)雙重控制，當(dāng)兩者出現(xiàn)差異時(shí)，以較小者為準(zhǔn)，建設(shè)用地規(guī)劃不得超過最小控制指標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上位規(guī)劃中保坪村村建設(shè)用地206.30公頃，三調(diào)村建設(shè)用地66.20公頃，同時(shí)購買地票4.77公頃，則保坪村村建設(shè)用地控制指標(biāo)則為70.97公頃＜規(guī)劃布局村建設(shè)用地78.85公頃，村建設(shè)用地指標(biāo)已突破，在合理規(guī)劃下規(guī)劃指標(biāo)仍突破控制指標(biāo)，用地指標(biāo)亟待優(yōu)化。

5.3.3 農(nóng)戶意愿搖擺不定，新增用地獲取困難

隨著近幾年對鄉(xiāng)村的建設(shè)，無論是基礎(chǔ)設(shè)施還是居住環(huán)境都有了較大的提升，再加上產(chǎn)業(yè)的入駐，農(nóng)村發(fā)展?jié)摿υ龃螅^多農(nóng)民在遷入城市后不愿退出農(nóng)村宅基地，加之有時(shí)政府給出的條件未達(dá)到預(yù)期，農(nóng)戶意愿搖擺不定，新增建設(shè)用地指標(biāo)獲取較為困難。

6.規(guī)劃產(chǎn)業(yè)用地保障措施建議

6.1 將村建設(shè)用地需求建議納入新增建設(shè)用地計(jì)劃

隨著城市化進(jìn)程加快，城市飛速擴(kuò)展，為緩解急速擴(kuò)張帶來的壓力，加強(qiáng)了對土地資源利用的規(guī)劃，包括盤活閑置土地，挖掘存量土地，進(jìn)行“二次開發(fā)”等措施，以提高土地利用率，這在一定程度上緩解了用地緊張，但用地需求仍在增加。因此，以往的新增的建設(shè)用地計(jì)劃往往優(yōu)先滿足城市發(fā)展，而農(nóng)村可用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指標(biāo)則寥寥無幾。對于鄉(xiāng)村而言，農(nóng)民搬遷后閑置的土地作為城市新增建設(shè)指標(biāo)而使用，而鄉(xiāng)村因缺乏建設(shè)指標(biāo)使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展、企業(yè)引進(jìn)更加困難，導(dǎo)致更多的人離開農(nóng)村尋求發(fā)展，這一“人走地走企業(yè)走”的惡性循環(huán)對鄉(xiāng)村的發(fā)展造成極大的阻礙。隨著鄉(xiāng)村振興的提出，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展勢必將涉及更多的村建設(shè)用地需求，建議在新增建設(shè)用地計(jì)劃時(shí)應(yīng)同等考慮農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)需求。

6.2 制定合理、有效、靈活的村建設(shè)用地指標(biāo)控制規(guī)則

村建設(shè)用地指標(biāo)控制是為了有效防止村建設(shè)用地?zé)o需擴(kuò)展和浪費(fèi)使用。目前重慶市 “雙控”這種“一刀切”的控制規(guī)則明顯不符合許多發(fā)展條件好、吸引社會資本、產(chǎn)業(yè)入駐、村民留村力度強(qiáng)的村莊的實(shí)際情況。建議在規(guī)劃期間，建立鎮(zhèn)級總控制指標(biāo)，按村莊發(fā)展程度、等級靈活分配村莊村建設(shè)用地指標(biāo)控制，探索建立合理、有效、靈活的村建設(shè)用地指標(biāo)控制規(guī)則。

6.3 建立合理有效的利益分配機(jī)制

建立合理有效的村建設(shè)用地指標(biāo)收益分配機(jī)制，將村建設(shè)用地指標(biāo)與收益掛鉤，探索指標(biāo)、收益的平衡點(diǎn)，從而促進(jìn)村建設(shè)用地指標(biāo)的合理分配和管理。

6.4 對區(qū)縣范圍內(nèi)村域建設(shè)用地設(shè)立分級管理

對于區(qū)縣轄區(qū)內(nèi)的村域建設(shè)用地經(jīng)過實(shí)地勘察、走訪調(diào)查以及相關(guān)評估后，以社會經(jīng)濟(jì)情況、土地利用潛力等為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評定分級，將建設(shè)用地大致分為生態(tài)建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地、可調(diào)節(jié)建設(shè)用地三種類別，有針對性地制定不同的發(fā)展方向和制度管理。對于生態(tài)建設(shè)用地則重點(diǎn)負(fù)責(zé)改善土地質(zhì)量，復(fù)墾開發(fā)后用于上市；對于產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地進(jìn)行集中管理，用于產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展；可調(diào)節(jié)建設(shè)用地則依據(jù)村發(fā)展情況，作不同的規(guī)劃發(fā)展。

7.結(jié)論

在鄉(xiāng)村振興大背景下，現(xiàn)階段很多鄉(xiāng)村基于之前基礎(chǔ)設(shè)施的完善及生態(tài)環(huán)境的改善，村民生活環(huán)境變好，生活水平提高，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)有了起色。為推動鄉(xiāng)村深層次發(fā)展，加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村長遠(yuǎn)收益和振興，還需深入發(fā)掘鄉(xiāng)村自然資源優(yōu)勢、人文特色等，對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)空間布局等進(jìn)行合理規(guī)劃，重視產(chǎn)業(yè)用地需求和用地供應(yīng)保障。