科技企業孵化器政策量化與演進研究

文 圓，危懷安，李旭彥

(1.華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢 430074；2.科學技術部高技術研究發展中心，北京 100044)

0 引言

十九屆五中全會將“堅持創新驅動發展，全面塑造發展新優勢”列在“十四五”時期科技創新領域重點任務的首位。科技企業孵化器是創新驅動發展戰略的創新載體，已成為孵化和培育戰略性新興產業源頭企業的戰略工具，科技企業孵化器政策(以下簡稱“孵化器政策”)作為助推科技企業孵化器(以下簡稱“孵化器”)創新發展的制度動力，直接影響其行為導向和功能發揮，對我國創新發展進程具有潛在影響。縱觀我國科技企業孵化器30多年發展歷程，中央和地方層面出臺了系列政策文件，加大孵化器支持力度，積極營造良好創新創業發展環境，科技企業孵化器遍地開花，孵化體系日臻完善，孵化績效十分顯著。科技部火炬中心數據顯示，2019年全國共有科技企業孵化器5 206家，比上年增長7.4%；在孵企業216 828家，比上年增長5.2%；累計畢業企業160 850家，比上年增長15.4%。以色列得益于高效完善的政策體系，擁有全球最強的創業孵化器[1]。因此，全面掌控科技企業孵化器政策的宏觀走向，深度剖析孵化器政策橫向差異與縱向演進特點，并細化對科技企業孵化器政策的量化評價顯得極為迫切且具有重大現實意義。

中共學者們從不同視角對科技企業孵化器政策進行了研究。程郁等[2]構建多層傳導的政策績效評估框架并運用三階段聯立方程組模型，實證考察孵化器稅收優惠政策對創新孵化服務的激勵效益，以及孵化服務對孵化企業效益的傳導效應；崔靜靜等[3]檢驗稅收優惠政策對孵化器孵化服務的激勵效果；馮艷等[4]梳理各地孵化器政策；韓伯棠[5]、何慧芳[6]、施勇峰[7]等介紹地區孵化器政策特點；張斌等[8]橫向對比分析孵化器認定條件、補助政策；宋偉[9]立足于孵化器管理和服務體系建設的政策引導，強調績效評估等核心建設內容方面的政策規制；吳文清等[10]建立孵化器與創投知識共享博弈模型，在分析兩者影響因素和利潤函數的基礎上，探討兩者合作中稅收強度以及財政返還政策作用效果；施勇峰[11]結合孵化器發展歷程和政府激勵理論，提出包含政府、孵化器、孵化企業和管理團隊4個對象、3個層次的孵化器政府激勵模型，分析孵化器政府激勵措施；王路昊等[12]基于《人民日報》數據庫，引入扎根理論厘清孵化器概念及角色的歷史演變脈絡；臺德藝等(2015)以演化博弈理論為基礎，分析政府稅收和補貼政策對孵化器與在孵企業合作行為的影響；劉偉等[13]采用博弈論方法構建孵化器和政府購買信號博弈模型，梳理政府購買行為與孵化器不同主體的行為選擇問題；宋清等(2017)采用政策文本量化方法分析孵化器政策，對政策文本主題、發布時間和主體進行了對比研究；李金華[14]對科技企業孵化器進行基本面分析，運用對應分析方法分析孵化器空間分布情況，并提出相應政策思考；杜寶貴等[15]借助共詞分析、聚類分析和多維尺度分析方法,探索不同階段政策文本特征,總結政策發展規律和變遷過程；Sansone等[16]分析3種不同類型孵化器(商業、混合和社交)對企業的影響，指明政策制定者可以培育社會孵化器；孫啟新等[17]梳理國家級科技企業孵化器稅收政策落實情況,運用面板數據模型,研究證實了孵化器稅收優惠政策對在孵企業研發投入及創新行為的正向影響以及孵化器的中介作用。

綜上，現有研究側重孵化器政策宏觀層面整體性探討、政策類型和政策特點剖析、孵化器政策地域對比等，鮮有研究通過政策工具理論與政策文本內容分析，探討政府在孵化器發展中扮演的角色,如政策著力點是什么、運用了何種手段及其如何作用于孵化器發展等。而政策文本作為政策的關鍵構成要素，是政策內容的核心體現、政策思想最主要的載體,是決策者的階段政策目標、工作任務、行動原則等深層次信息的有效傳達媒介，直接關乎政策落地效果與政策執行效力。有研究證實政策工具使用頻次愈高，科技企業孵化器對區域創新水平提升作用愈顯著[18]。本文試圖以中國2000-2019年中央與地方政府頒布的孵化器政策文本為研究對象，綜合文獻研究和孵化器政策屬性及實踐特點，搭建“政策工具—價值創造”二維量化分析框架，借助質性分析軟件NVivo 12實現政策文本編碼，揭示政策橫向協同情況與縱向演進態勢，旨在梳理我國孵化器政策主體和政策目的，厘清政府在孵化器政策制定過程中對于科技企業孵化器不同價值創造階段的政策工具選擇，以期為孵化器政策制定、修訂和創新優化提供理論與決策支撐。

1 孵化器政策量化分析框架

1.1 X維度：政策工具維度分析結構

政策工具是政策的基本組成部分，是政府配置社會創新資源、影響社會經濟發展和技術創新的手段與措施，體現政策制定者的公共政策意圖。政策工具也是政府介入產業科技發展的具體手段，政策工具選擇和運用直接影響政策體系協同效果[19]。政策工具通過組合可以增強或緩解單一政策的正面或負面效用,通過政策組合的均衡性、動態性和系統性達到促進創新的目的。

學界從不同視角劃分政策工具，陳振明將政策工具視作處理特定社會問題或實現特定政策目標而選用的手段和方式，并將其劃分為市場化工具、工商管理技術和社會化手段[20]；丁煌[21]對政策工具選擇進行學理分析，系統檢視以把握政策工具選擇的不同學科視角(經濟學視角、政治學視角、規范視角與法律視角)和典型研究路徑，并提出模型構建需基于政策工具本身效果和運行環境；Susana Borrás等[22]將創新政策工具劃分為強制性工具、經濟轉移、“軟性”工具三大類；Rothwell等[23]將政策工具劃分為供給側、環境側、需求側政策工具。政策工具分類較為權威的是加拿大公共政策學者Howlett & Ramesh[24]，他們以政府干預程度為標準，將政策工具細分為強制型工具、混合型工具、自愿型工具3類。在此基礎上，王國華等[25]結合中國網絡媒體政策實踐特點進一步細分為強制型、自愿型、調節型、社會型政策工具。

本文參照Howlett & Ramesh分類思路，參考黃曼(2016)、徐示波(2019)等的研究，結合孵化器政策的創新屬性、內容條款、實踐特點，以政府為孵化器提供服務或物品的直接參與程度為分類標準，將科技企業孵化器政策工具劃分為政府主導型、策略引導型、參與推動型、自由發展型，并細分為18種工具形式，如表1所示。在這4類政策工具中政府直接參與程度呈遞減狀態，即政府主導型政府直接參與程度最高，自由發展型政府直接參與程度最低。

表1 孵化器政策工具類型及釋義

政府主導型是指政府通過嚴格的認定程序、績效考核、動態管理等系列強制性措施規范孵化器創新平臺建設，并對孵化器未來發展作出宏觀階段性規劃，具有濃厚的政府干預色彩，包括法規管制、準入機制、考評管理、目標規劃、組織指導、輿論氛圍5種工具形式。策略引導型是指政府以引導者身份對孵化器建設所需資金、用地、人才等創新資源進行配置并給予相應支持性措施，有效介入孵化器發展過程，包括資金投入、金融支持、用地支持、稅收優惠、人才激勵、平臺建設6種工具形式。參與推動型是指政府調動社會主體積極性自建或聯合共建孵化器，著重推動創新主體間資源共享、優勢整合，促進孵化器長遠穩定發展，包括社會參與、合作交流2種工具形式。自由發展型的背景假設是自我管制，注重發揮市場機制的作用，規范孵化器行業準則，營造健康有序發展局面，包括自律規范、品牌示范、行業組織3種工具形式。

1.2 Y維度：價值創造維度分析結構

初創企業在孵化器內部經歷入孵—孵化—出孵過程，孵化器價值創造與在孵企業孵化速度和孵化績效直接相關，可以說孵化器與在孵企業是命運共同體的關系。孵化器通過提供各類創業服務發揮功能和創造價值，協助孵化企業發展壯大直至順利畢業。生命周期理論認為，組織一般會經歷創立、成長、壯大、衰落4個發展階段。孵化器之于在孵企業的價值創造主要涉及生命周期前3個階段。借鑒組織生命周期理論以及孵化器與在孵企業的供需匹配關系，將科技企業孵化價值創造階段設定為價值孕育階段、價值初創階段、價值加速階段。

(1)價值孕育階段。孵化器在此階段不僅是“吸鐵石”而且是“過濾網”，首先，通過公共平臺建設和輿論宣傳推廣，吸引初創企業、創業人才和創新團隊項目進駐孵化器。其次，對潛在入孵對象進行篩選，過濾掉不符合入孵條件的一部分企業。最后，識別并保留那些發展潛力較大、存活幾率較高的初創企業以及創業團隊。Johan Bruneel等[26]早已強調篩選機制對于發揮規模效應和孵化附加值的關鍵作用。設置進駐門檻并以發展潛力為主要標準篩選入孵企業，不僅可以幫助創業失敗風險較高的初創企業減少機會成本，而且對于入孵企業以及孵化器本身孵化績效也是強有力保證。孵化器孵化績效與入孵企業發展質量及存活率直接相關，高質量入孵企業間交流合作的正外部效應會促進孵化器孵化績效。因此，孵化器通過“吸引—識別—篩選”三部曲完成價值創造。

(2)價值初創階段。孵化器發揮平臺支撐作用，在內部孵化網絡中充當“緩沖器”和“保護罩”。由于初創企業的新生脆弱性，加之體制機制尚未發展健全，研發技術和產品運營的不穩定性以及對市場方向把握不準，隨時可能在激烈的市場競爭中被先發優勢企業碾壓而遭遇創業失敗。此階段孵化器為入孵企業提供場地空間、基礎設施等基礎服務，有助于初創企業穩固基礎打牢根基；同時，提供咨詢、培訓等增值服務，協助初創企業搭建平臺，為處于孕育期的企業提供構建模擬現實的環境，避免應對真實情況時不知所措，協助處理外部劇烈變革帶來的不確定性等創業危機[27]，及時了解孵化企業資源訴求并給予支持。

(3)價值加速階段。孵化器發揮其在孵化網絡中“橋”的節點優勢，幫助成長期入孵企業從外層孵化網絡中獲取異質性創新資源，建立與供應商、生產商以及其它創業創新主體的合作關系。入孵企業在孵化器內穩扎穩打，切實塑造企業核心競爭力以抵御外部市場激烈競爭，在科技企業孵化器助推下融入外部孵化網絡。高校、科研院所、政府、投資機構、中介服務等創業創新主體的技術支持、優惠政策、融資支持、服務支持促使入孵企業發展壯大。同時，入孵企業“反哺”外部孵化網絡，將科技成果和高新技術產品持續穩定提供給外部孵化網絡創新主體，促進政產學研生態良性循環。

綜上，構建孵化器“政策工具—價值創造”分析框架，如圖1所示。

2 研究方法與樣本來源

2.1 研究方法

內容分析法是一種基于定性研究的量化分析方法。其將語言文本轉換為可用數量表示的資料，從統計數據中獲得定性分析結論，實現對內容量的分析和質的深刻認識，克服了定性研究的主觀不確定性等缺陷[28]。相比其它科學研究方法，內容分析法具有顯著優勢：研究人員更易保持客觀中立的研究態度；資料數據方便獲取且能夠有效處理跨度長的大量數據；允許試錯；無需問卷調查和田野調查，研究成本低[29]。內容分析法與孵化器政策文本分析具有高度契合度，因此，本文采用內容分析法。

2.2 樣本遴選與編碼

本文從以下兩個渠道獲取孵化器政策文本進行篩選：一是在中央政府及各直屬機構官方網站、地方政府門戶網站、北大法寶數據庫、北大法意中國法律資源庫輸入“科技企業孵化器”“孵化器”等，對標題或關鍵詞進行檢索得到初步結果；二是從一項具體政策文本入手，對該政策貫徹落實所依據的政策文件進行回溯追查，查缺補漏，盡可能提高樣本廣度進而提升研究結論精確度。

通過上述來源獲取的政策文本數量較大，政策文件類別繁多，依照研究目標和研究內容對樣本作進一步篩選：一是所有政策文件均需屬于具有法律效力的規范性文件，即中央法規規章、地方法規規章，包括條例、辦法、意見、建議等規范性文件，剔除批復、函等非正式決策性文件；二是對“名單認定”“項目申報”等與本文研究內容關聯不大的工作文件予以刪除。最終得到182份與孵化器密切相關的政策文本作為分析樣本。基于“政策工具—價值創造階段”二維量化分析框架，依照“政策編號—章節—具體條款”的邏輯，借助質性分析軟件NVivo 12對我國科技企業孵化器182份政策文本進行逐句編碼和頻次統計，具體如表2所示。其中，“[1-4-1]”代表第一份政策文本第四章第一項條款，其歸屬是資金投入政策工具。

3 政策文本量化分析

3.1 X維度：政策工具維度量化分析

考量到一項政策工具可能在一份政策文本中出現多次，本文對政策工具編碼進行加權規范化處理。此外，如果同一政策條款中使用了多種政策工具，則對使用的政策工具都予以編碼。基于上述歸類整理原則形成政策工具編碼匯總表，如表3所示。占比降序排列為：策略引導型政策工具、政府主導型政策工具、參與型政策工具和自由放任型政策。

表3 孵化器政策工具編碼匯總

(1)策略引導型政策工具占比位列第一，共計433條，占42.91%。資金投入是政府對孵化器發展的重要經濟性激勵手段之一，主要包括各類補貼、補助、資助、獎勵等。資金投入在策略推動型政策工具中使用頻次高達187條，占比43.19%，說明我國對科技企業孵化器的經濟支持力度很大(見圖2)。相較資金投入，另兩種經濟性激勵手段——金融支持和稅收優惠工具使用頻次較低，分別只有55條、35條，占比12.70%、8.08%。此外，55個政策文件共68條(占比15.70%)對人才激勵進行政策闡述，包括為孵化器從業人員、管理人才提供培訓機會和課程以提升服務能力，以及試點年薪制、股權激勵和持股孵化等激勵措施。相比對科技企業孵化器的資金投入，對孵化人才和管理人員的激勵稍顯滯后。涉及用地支持的政策文本有32條(占比7.39%)，政府明確將孵化器用地納入土地規劃指標，優先提供孵化器所需用地，以滿足孵化器為在孵企業提供物理空間的需求。平臺建設編碼條款共47條，占比10.85%。從策略引導型政策工具分布來看，我國對科技企業孵化器的激勵更多為短期激勵，如一次性資金投入，尚未形成穩定持久的支持機制。知識產權保護是維護孵化器及在孵企業關鍵技術和核心利益的重要手段，保護知識產權就是保護創新。但從政策條款編碼情況來看，知識產權保護力度稍顯薄弱，僅9條編碼條款，占比2.08%。未來需要提高知識產權保護力度，以保護科技企業孵化器、在孵企業和創業人員的合法權益。

圖2 策略引導型政策工具占比情況

(2)政府主導型政策工具占比位列第二，共計408條，占40.43%。考評管理工具形式有121條政策條款編碼，占比29.66%，居于政府主導型政策工具首位(見圖3)。政府一手抓創新源頭，嚴控孵化器和入孵企業準入，保證組建和認定的孵化器基本質量，一手抓運行績效，對孵化器實行動態管理和定期考核。準入機制政策工具編碼98條，占比24.02%。我國對孵化器以及入孵企業秉承“嚴進”規則，高度重視孵化器和入孵企業規模與發展水平。孵化器作為培育高技術企業的創新載體，不僅需要提供基本服務，還需為入孵企業提供各類增值服務。孵化器綜合水平很大程度影響孵化企業發展質量和創業成活率，嚴格入孵對孵化器整體孵育績效具有正向促進作用。設置門檻對于提升孵化器服務水平以及孵化企業成活率有著重要作用。目標規劃占比18.87%，政府通過設立年度發展目標，將孵化器建設工作納入省、市、區科技發展計劃，作為工作重點，部署規劃孵化器產業布局，給予宏觀戰略指導，提供必要支持，引導和支持孵化器不斷發展壯大。政策條款有77條，來源于64個政策文件。組織指導占比11.52%，共有47條政策條款涉及組織成立“科技企業孵化器建設與發展領導小組”或確定指導機構。法規管制占比11.27%，為防患于未然，共有46條政策條款指出可能面臨的法律處理措施。輿論導向占比4.66%，共有13條政策條款提及通過傳統媒體和新媒體宣傳報道、創新創業活動大賽的舉辦，為孵化器和大眾創業萬眾創新造勢。相較前5種工具形式，輿論導向使用頻次明顯偏低。目前中國實行創新發展戰略、建設創新型國家目標以及堅持物質文明和精神文明“兩手抓、兩手都要硬”的戰略方針，創新創業輿論氛圍尚未形成區域布局。在全面建設小康社會奮斗目標指引下，需緊抓創業文化精神文明建設，努力營造濃厚的創業氛圍和文化，推進創業實體建設和文化建設協調發展。

圖3 政府主導型政策工具占比情況

(3)參與推動型政策工具占比位列第三，共計105條，占10.41%。參與型政策工具主要發揮社會參與的作用(編碼62條,占59.05%,見圖4)，政府動員孵化器之外的各類社會主體，如高校、科研院所、企業、投資機構、中介服務機構等，自建或聯合共建孵化器，匯集多元創新主體力量推動孵化器持續發展。合作交流編碼43條，占40.95%。通過創新主體之間的互動聯系，促進資源優勢互補和知識交互。

圖4 參與推動型政策工具占比情況

(4)自由發展型政策工具占比位列第四，合計63條，占6.25%，在四類政策工具中占比最小。依靠行業組織(編碼23條，占36.51%，見圖5)和品牌示范(編碼27條，占42.86%)構建科技企業孵化器協會、聯盟，促進孵化器間交流聯系。自律規范應用情況不多(編碼13條，占20.63%)，難以激勵孵化器建立適應市場經濟的運行機制，在提供高品質服務的同時逐步實現自收自支、自主經營、自我約束、自我發展的良性循環。當前中國自由發展型政策工具表現出整體性培育特征，科技企業孵化器個體層面的關注有待進一步提升。

圖5 自由發展型政策工具占比情況

(5)孵化器政策工具應用演進態勢分析。孵化器政策工具并非一成不變，而是一個動態完善、融合發展的過程。隨著孵化器創新發展和政府對孵化器認識的不斷深化，政策發文數量呈整體上升趨勢(見圖6)，政策工具不斷變革和調整。圖7揭示了2000-2019年孵化器政策工具應用年度變化情況，4類政策工具應用整體呈現波動上升，且有明顯分化之勢。

圖6 2000-2019年科技企業孵化器扶持政策發文數量

圖7 2000-2019年孵化器政策工具應用情況

3.2 Y維度：價值創造維度量化分析

根據組織生命周期理論以及孵化器與在孵企業的供需匹配關系，結合科技企業孵化器實踐特點，本文將科技企業孵化器價值創造分為價值孕育、價值初創和價值加速3個階段。其中，價值孕育階段主要是孵化器前期籌備階段，此階段孵化器政策目標在于積累人力、資金、基礎設施等各項創新資源，明確孵化器門檻條件；價值初創階段主要是孵化器作為創新孵化平臺，孵化器政策目標在于提供服務，關注咨詢培訓、技術服務等增值服務；價值加速階段孵化器政策目標在于能力提升，關注孵化器規模擴張以及投融資能力提升等，促進入孵企業發展，加速產品商業化、產業化進程。按照每個價值創造階段對應的特征與標準，本文對政策文本作進一步編碼，先后將政策工具形式、政策工具類型與孵化器價值創造各階段政策目標一一對應，進而完成價值創造階段與政策工具兩個維度的糅合。政策工具作用于價值創造不同階段的示例如表4所示。將4類政策工具歸類于相應價值創造階段，價值創造維度政策工具分配統計情況如表5所示。最終發現，已編碼政策條款在價值孕育階段占比最高(52.72%)，價值初創階段占比第二(37.56%)，價值加速創造階段占比最低(9.72%)。

表4 政策工具作用于價值創造不同階段示例

表5 價值創造三階段政策工具分配統計情況

由價值創造三階段政策工具分布情況可知，政策工具并未覆蓋孵化器價值創造全階段。我國當前政策著力點在價值孕育階段和價值初創階段，而對后續價值加速階段的政策關注稍顯滯后。因此，今后的政策應向價值加速階段有所傾斜。

具體來看，價值孕育階段共532條，以政府主導型政策工具為主(占49.62%)，主要圍繞準入機制、目標規劃、法規管制，輔之以營造創業輿論氛圍和良好創新創業孵化環境。同時，策略引導型政策工具占40.03%，包括給予天使資金、種子資金和貸款支持，激勵創業孵化人員，優先安排孵化器用地指標等。參與推動型政策工具的加入在于盡快形成科技企業孵化器整體布局，自愿性政策工具在價值孕育階段并未出現，主要是因為價值孕育階段孵化器處于待興狀態，相關配套設施有待建立。

價值初創階段共379條政策編碼，其中，策略引導型政策工具占比達42.74%，然后是政府主導型政策工具，占比35.62%。此階段政策著力點是協助入駐孵化器的初創企業發展，入孵企業迫切需要孵化器支持，發展成為初具規模的企業，并向成長壯大期靠近。實行動態管理、績效考核機制，加之評審過程的法規管制，規范企業運營。資金投入和稅收優惠是價值初創階段有力的財政激勵手段。一方面供給資金流，提供各類認定獎勵；另一方面節流，縮減入孵企業開支，減輕經濟負擔。通過培訓、研討會等各項激勵措施調動人才積極性，加強孵化器以及管理從業人員交流。此外，吸引科技中介機構為在孵企業提供專利代理、檢測、咨詢、維權等服務，創建大學生見習基地，密切與大學、科研院所等創新源頭的合作交流。

價值加速階段共計98條政策編碼，其中，策略引導型政策工具擔當重要角色，占比59.18%。政府主導型政策工具、參與推動型政策工具、自由發展型政策工具占比依次為9.18%、18.37%、13.27%。此階段通過金融支持緩解或破解融資難題，幫助孵化器以及成長期孵化企業發展壯大，對孵化成效及時給予正面反饋，并增加資金投入。如《廈門市促進科技企業孵化器發展實施辦法》明確企業在孵期間或畢業1年內被認定為高新技術企業的，每認定1家給予孵化器10萬元獎勵；被認定為國家重點高新技術企業的，每認定1家給予孵化器20萬元獎勵。加強海外層面合作交流，拓寬和對接孵化器與孵化企業的海外市場，幫助企業實現國際化。科技企業孵化器自主建立市場化運行機制，形成自負盈虧的良性循環。結合人才激勵和法規管制，采取“胡蘿卜+大棒”的激勵方式，加快科技企業孵化器價值創造速率。

2000-2019年孵化器價值創造三階段政策工具分布情況如圖8所示，從中可發現價值創造三階段年度變化規律。價值創造三階段政策工具應用呈現整體上升趨勢，其中，價值孕育階段快速上升，價值初創階段政策工具應用小幅增長，而價值加速階段政策工具應用基本保持平穩狀態。

圖8 2000-2019年孵化器價值創造三階段政策工具分布情況

4 結論與建議

4.1 研究結論

(1)孵化器政策工具應用不均衡，呈明顯分化之勢。在橫向協同方面，政府介入程度較高的策略引導型政策工具和政府主導型政策工具應用較多，參與推動型和自由發展型政策工具運用不足。由統計結果可知，策略引導型政策工具占比位居第一，政府主導型政策工具以準入機制和考評管理為主，保障孵化器建設質量和孵化效益，側面反映政府一手抓創新源頭，嚴控科技企業孵化器和入孵企業準入，保證組建和認定的孵化器基本質量；一手抓運行績效，對孵化器實行動態管理和定期考核。始終秉承“底線”原則，嚴控孵化器資質認定管理標準。孵化器肩負孵化功能，作用在于降低創業者創業風險。孵化器自身質量和水準直接關乎孵化企業成長軌跡，準入機制是保障孵化績效的關鍵要素，動態考評管理作為檢驗孵化績效的重要方式，是一種有益補充。科技創業服務和孵化管理工作越來越專業化、精細化，參與推動型政策工具有逐漸興起之勢。從探索謀劃階段的基本缺位狀態到參與推動型政策工具逐漸顯現出其獨特價值優勢，社會力量成為孵化器建設的新興主體。從政府主導到建立政府引導、社會參與、市場化運作的孵化器管理運行模式，吸引高校、科研機構、企業、投資機構等社會資本參與孵化器建設，合作交流對象延伸至國際社會，不斷拓展創業孵化網絡，為科技企業孵化器發展注入新活力，并采取市場化運作方式，實現孵化器健康、快速、可持續發展。自由發展型政策工具仍呈低位運行態勢，其是四類政策工具中政府介入程度最低的，應用頻次也最低，政策工具形式較為匱乏。

在縱向演進態勢方面，策略引導型政策工具居于孵化器政策工具主導地位，但政府主導型、策略引導型、參與推動型、自由放任型4類政策工具分布格局并非一成不變。以關鍵政策法規出臺為時間節點，將孵化器政策演進歷程劃分為探索謀劃階段、快速發展階段、持續推進階段、創新發展階段。政府在孵化器建設初期偏好策略引導型政策工具，創造孵化條件支持孵化器發展。隨著創新型國家建設的推進，孵化器相關政策發文主體呈現由點及面的網絡化形態，從以國家層面政策文件為主向地級市政府以及下轄區政府政策文件不斷增加的局面過渡，政策工具形式日漸豐富，策略引導型政策工具持續發揮效用，由政府主導型政策工具為主轉向策略引導型政策工具和政府主導型政策工具并重，參與推動型政策工具和自由發展型政策工具的優勢日漸顯現，應用頻次有所增加。整體上，孵化器政策工具呈現動態完善、融合發展的演變過程。

(2)價值創造三階段政策工具使用情況存在顯著差異。孵化器政策工具應用集中在價值孕育階段(占比52.72%)，價值初創和價值加速階段政策工具頻次偏低，占比分別為37.56%和9.72%。在孵化器價值孕育階段，主要依靠權威性高的政府主導型政策工具培育、認定和構建孵化器。策略引導型政策工具在價值初創階段和價值加速階段均處于領先地位，意在加大財力、物力、人力等要素資源投入，創新驅動孵化器發展。在參與推動型政策工具和自由發展型政策工具的聯合發力下，孵化器努力實現價值初創和價值加速。

4.2 政策建議

(1)完善政策工具組合，均衡政策工具使用，提高政策工具協同水平。單一的政策工具可能顧此失彼，引致政策功能發揮失衡，多類別政策工具組合形成合力，最大化釋放政策驅動效應。就政策工具維度而言，一是優化調整策略引導型政策工具內部結構。金融支持、稅收優惠、用地支持、平臺支撐、人才激勵等為孵化器建設提供所需關鍵性創新資源，與直接的資金投入相比，其發揮的功能各有側重。此外，注重發揮知識產權保護作用，為科技企業孵化器成果提供有力保障。因此，應優化調整政策工具結構，使得各類政策工具交叉形成合力。二是合理控制政府主導型政策工具應用。考慮放寬孵化器門檻條件，以更加包容的態度容納多元化創新主體創建和認定孵化器，為初創企業爭取更多可供選擇的入駐空間。三是增加參與推動型政策工具使用頻次，發揮其在創新創業中不可比擬的優勢。完善孵化器建設體系，調動社會主體創新創業積極性，形成官助民辦、公私合作的創新模式。四是提高自由發展型政策工具使用頻次，提升孵化器個體以及孵化器群體的自發積極性、自律規范性，以更加積極主動的姿態融入科技創新市場。

(2)強化政策工具與價值創造階段的有效整合，適度提高價值創造中后段的政策工具使用頻次。考慮到初創企業與科技企業孵化器的特殊關系，孵化器創業支持措施應與孵化器價值創造階段相匹配，有效發揮孵化器作為初創企業孵化載體的功能。綜上，應增加價值初創階段和加速階段的政策工具應用，為孵化器支持孵化企業應對成長壯大期面臨的外在風險、實現“入孵—孵化培育—出孵”提供有力指導。進一步發揮參與推動型政策工具和自由發展型政策工具的作用，加強不同主體間、不同地域間交流協作，充分發揮孵化器協會、行業聯盟組織的作用，加強資源共享，拓展、優化、整合孵化網絡資源，實現孵化器服務能力多維提升，為在孵企業提供優良孵化服務，豐富孵化企業創新資源庫，加速孵化器價值實現。