城鄉融合進程中“三元化社區”治理困境及其解釋
——以珠三角龍騰區為觀察對象

高 飛

（中南財經政法大學 哲學院，湖北 武漢 430073）

一、研究問題

黨的十九屆五中全會提出“十四五”時期經濟社會發展主要目標，明確了“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”的要求。然而，在基層治理水平較高的沿海地區，在相當長的時間內，卻保持了人民公社時期的治理結構。以我們的田野調查所在地龍騰區為例，因為毗鄰港澳的地緣優勢，得改革開放風氣之先，利用國家“三來一補”政策，采用“前店后廠”模式，在短時間內積累了大量財富，成為全國先富地區的典型代表。為什么作為改革開放前沿地帶，自身受益于開放，又以包容和創新著稱的沿海地區卻對外來人口充滿了排外和拒斥心理？這即是本文要回答的問題。有學者將這種現象視為既得利益者對于“分蛋糕者”的防范和敵視[1]。但我們認為這樣的理解過于情感化和簡單化，而是希望從更基礎的組織和制度層面來理解這一現象。

事實上，該現象包含著兩個吊詭的過程：一方面，珠三角地區經濟的發展很大程度上歸功于外來人口的巨大貢獻。眾所周知，珠三角地區擁有眾多的勞動密集型企業，吸納了大量的勞動人口。政府層面為了留住外來人口，積極推進積分入戶、放松戶籍約束等改革，希望能夠為外來人口創造歸屬感和提升幸福感。另一方面，基層社區卻對外來人口嗤之以鼻，為外來人口的融入設置各種暗障，表現出與政府完全相反的態度，導致在本外沖突的激化的同時，誘發了本地群體的內部分化，本文將其稱為“三元化社區”的多元利益訴求紛爭。

本文提出“三元化社區”這一概念解釋城鄉融合進程中的基層社會分化的內在機制，不同于以往城市社區、農村社區、城中村等以地域形態為標準劃分的社區類型。“三元化社區”是以社區主體類型為標準進行界分的，在戶籍與村籍雙重制度割裂下，在同一社區形成的具有明顯區隔特征的本村人、本地人、外地人三個群體。這三個群體在地位、收入、福利、居住上形成不同的體系，以至于在心理上互不認同，構成“三元化社區”（如圖1）。

圖1 “三元化社區”構成圖示

要理解“三元化社區”持續存在的治理困境，需要厘清以下問題：首先，為什么政府和社區居民面對外來人口會呈現出截然相反的兩種態度？其次，基層社區內部的本地矛盾是如何演化為本地人（兩部分）與外地人之分的三元化矛盾的？對以上問題的回答需要深入基層治理的歷史實踐與組織制度中進行細致分析。我們以珠三角龍騰區基層治理發展歷程作為研究內容，采用駐地研究和實地觀察的研究方法，深入訪談了包括政府官員、本地居民、外來人口等一百余位相關人員。

研究發現，基層社區內矛盾與內外矛盾并不是單純的生活習慣與文化差異引發摩擦的簡單重復，而是基層組織之間的結構性矛盾的一種表現。換言之，“三元化社區”雖然在行政建制上完成了村改居制度變革，進入城市社區治理序列；但其內核仍然延續著村委型混合治理慣性，具體表現為：服務對象的單一化；治理屬性混合化；組織結構封閉化。概言之，社區具有較強資源支配能力是突破治理困境的重要出路。然而，現實證明滿足這一條件的社區并未如愿以償。這與其人口規模擴張、組織內卷化以及對村委型治理架構的習慣性依存關聯。

基層治理現代化是國家治理現代化的基礎和前提，因為提升基層治理能力和治理效能有著重大的現實意義。黨的十八大，十九大，十九屆四中、五中全會都提到推動基層治理體系現代化，破解“三元化社區”治理難題，可以為地方治理實踐提供思路和出路。在理論上，我們在組織層面澄清了基層治理矛盾頻發的根源性因素和制度性邏輯，可以為社區群體文化與制度之爭提供彌合的理論基礎。同時，本研究揭示了基層政府轉型思路和具體方向，為切入龐雜的政府系統提供了獨特視角。盡管本研究以經濟發達地區基層治理為研究內容，但是對其他集體經濟較為發達的地區也具有一定的解釋力和借鑒意義。

二、理論背景與解釋框架

（一）制度變遷的限制

事實上，任何制度變遷的過程都會表現出制度存續和制度斷裂的狀態過程。在上述兩個階段遵循著不同的制度邏輯。在制度存續期，制度變遷按照“路徑依賴”規律進行衍化，表現為穩定、適當調整和漸進演變；在制度斷裂期，制度變遷按照“關鍵節點”邏輯進行衍化，表現為各種力量的沖突與博弈最終實現舊制度的變革和新制度的誕生，其主要特征是重要事件的動員性質和動員程度。作為歷史制度主義的支柱式理論，路徑依賴在歷史制度主義中占有重要地位。關于路徑依賴的起源存在兩種說法：其一是生物學家首先提出用以描述生物演進路徑[2]；其二是最早在數學領域應用，用來形容鐵軌寬度這類特征的延續性。而后阿瑟在此基礎上進一步發展，形成了技術演進中的路徑依賴，后被經濟學引入，其內涵至今尚未達成統一，大體是指前階段的歷史事件會對現階段的制度發展產生影響和制約作用。將其應用到治理領域中，也就是說，并不是因為這種治理形態更有效率，而是因為早期選擇了它。

經濟學領域的路徑依賴理論最早由David 提出，經由諾斯逐步被人所熟知。Paul A.David 最早從新舊鍵盤的替換成本出發，提出了技術替換的路徑依賴現象。Arthur 進一步發展了路徑依賴理論，提出著名了報酬遞增機制，并論述了報酬遞增如何導致自我強化的發生[3]。諾斯把正反饋機制和路徑依賴概念引入制度經濟學的分析當中，用以分析經濟制度的演變規律。諾斯用物理學的“慣性”類比路徑依賴，即一旦進入某一路徑，無論是好的路徑還是壞的路徑，就會對此路徑產生依賴。該路徑在既定的發展中產生自我強化效應[4]。

在此基礎上，諾斯歸納了產生制度變遷的兩個原因：一是制度的報酬遞增；二是由于交易成本造成的不完全市場。通俗來講，過去的選擇決定了未來的選擇，所選擇的制度一旦付諸實踐便很難更改，或者需要更改將會付出非常大的成本。意即“過去發生的歷史事件對未來的影響的狀況所進行的一種較為模糊的定義”。這意味著，應用路徑依賴理論對制度變遷進行分析，需要注意三個方面的特征：一是初始狀態，二是初始狀態帶來的系統變化，三是形成穩定結構[5]。毋庸置疑，路徑依賴理論是歷史制度主義分析制度變遷的一個主要理論。歷史制度主義者強調，一旦一個國家或地區沿著一條道路發展的話，那么扭轉的成本將非常高昂。這個轉折點一般是偶爾發生的事件造成重大轉折點，新制度在該點形成然后自我強化，直至下一次重大轉折點的出現。其他選擇存在，但初始制度的選擇將嚴重阻礙后續制度的選擇。這種現象常常被比喻為樹枝和樹杈的關系，即大的樹干分杈決定了之后生長出來的樹枝走向。又如鍵盤的發展，一開始的鍵盤布局和設置決定了之后鍵盤發展的基本格局。

因此，初始階段在權力上占據主導地位的一方在社會經濟政治資源的分配上將不斷擴大優勢，形成一種報酬遞增或者正反饋效應。歷史制度主義學者皮爾遜提出了反饋效應機制，即在關鍵節點，利益集團尚未很好地建立起來之時，一些組織所占有的哪怕是很小的一點優勢，都很可能會自我強化，從而改變制度，也即，如果占得先機，那么之后的差距將不斷擴大。反饋效應有兩種機制：一種是功能性的，一旦制度被設定，行為者便會適應并強化這一系統的邏輯；另一種是制度的分配效果，制度并不是中性的合作性機制，而是反映、復制并放大特定政治權力的分配模式。路徑依賴的主張指出，開端是極為重要的。探究路徑依賴的起源和結果，可幫助我們理解強烈的慣性和“黏性”[6]。

（二）制度依賴激發組織內卷

以上論述為理解“三元化社區”治理提供了理論資源和考察維度。就“三元化社區”治理而言，其重要特點在于借用了既有的政治體制和組織資源。依靠既有的組織體系和官僚系統，不僅能夠最大限度地減少治理成本，降低制度改變的風險；同時由于其當下的精細化觀念缺乏和技術性治理薄弱，以及民間組織發育不足，只有依托已有的、業已成型的自上而下的治理慣性才能實現既定治理目標，這便激發了組織的內卷效應。

“內卷化”由美國人類學家格爾茨提出，他在研究爪哇島的農業生產時，用“內卷化”來描述年復一年、日復一日長期停留在一種簡單重復、沒有進步的循環狀態。此后，這一概念被廣泛應用于政治、經濟、社會甚至文化等學術研究當中。作為一個學術指稱，“內卷化”是指一個制度既沒有突變式的發展，更無漸進性增長，長期故步自封，裹足不前，陷入簡單層次上的自我復制的泥淖之中。因為“三元化社區”早期的初始階段是村委型治理結構，已經形成了正反饋機制，且不斷強化，即使當下通過村改居的制度變革，演變為城市社區，其依然沿用了村治結構。所以，“三元化社區”的初始形態便是典型的村莊治理結構，作為路徑依賴，一旦治理出現難題或者困境，傳統治理慣性便開始發揮作用，開始接管組織領導，強勢組織便會發揮其動員職能和資源優勢進行習慣性干預和介入，進而發生內卷。既有研究證明，很多路徑依賴的論述著眼于廣闊和宏達的社會變遷，如工業化、民主化、國家建設等，把注意力轉向顯著的宏觀歷史過程。事實上，人們可以將這些論述和考察應用在更微觀的現象上，諸如特定的公共政策發展[6]。

（三）案例介紹

龍騰區①是珠三角的典型代表，得改革開放風氣之先的政策優勢，毗鄰港澳有著得天獨厚的地理環境，再加上當地人敢為人先勇于創新的實干精神，在短時間內聚集了大量的集體財富，締造了龍騰區“廣東四小虎”的經濟發展傳奇，其以土地入股的形式參與工業化的模式一時間在國內傳為美談，被譽為“龍騰模式”，被其他地區紛紛效仿。龍騰區快速的非農化進程和超過全國平均水平的城鎮化速度，直接得益于全國各地擁來參加建設并付出持續努力的數量龐大的外來人口。他們為龍騰區經濟建設和社會發展發揮了不可忽視的重要作用，做出了巨大貢獻。但正是這樣一群人，與本地居民聚落而居，卻始終難以融入。事實上，最讓外來人口內心感到不適的還不是稱謂上的難以接受和內心世界的不認同，而更多時候是現實世界中實實在在的“二等公民”待遇。由于農村集體經濟成果根源于土地承包經營的性質，利益的分享局限于本地人口，不容許外來人口染指，隨著集體經濟的發展壯大，兩個不同群體的矛盾正在潛滋暗長。村集體經濟的收益分配往往是以成員權為資格進行的，通常情況下，擁有本地戶籍的居民，特別是擁有本村村籍的居民（社員股東也可稱之為村集體經濟組織成員），尤其是集體經濟發達的社區不用工作便可以享受豐厚的股份分紅和集體經濟發展所帶來的紅利。

相比之下，外來人口便沒有這樣的待遇，他們非但沒有股份分紅，而且連享受基本的公共服務都比較困難。有的外來人口已經在龍騰區生活和工作了很多年，在事業上也取得長足進步，甚至取得龍騰區本地戶籍，但卻不能分享當地經濟社會發展所帶來的成果，心中的不滿和積怨可想而知。和140萬外來人口具有同樣遭遇的還有大約46.3萬的城市戶籍人口。這兩個群體的共同點在于，他們都不是農村集體股份制的“體制人”，均屬于“沒錢分”之列，是不享有股份分紅權利的兩個群體。如此一來，農村集體股份合作制作為第二道分界線，在本地人當中劃分出享有股份分紅與不享有股份分紅兩大利益群體。與戶籍制度造成分界相比，農村集體股份制（也就是村籍制度）造成的溝壑更加難以逾越，因為牽涉更大的利益和更深的權利待遇問題。至此，在戶籍與村籍雙重制度的強化下，在同一個社區中出現了區隔明顯的三種利益群體：一是外地人群體，二是本地人群體，三是本村人群體[7]。龍騰區城鎮化水平的提高，必然伴隨著集體經濟的發展和土地股份的日漸固化，越來越依據經濟組織成員身份進行財產獲取和利益分配，客觀上就會造成外來人口和當地經濟社會發展漸行漸遠，利益群體的訴求多樣化勢必會造成社區治理的難題，阻滯了社區治理體系和治理能力現代化進程。

在此背景下，許多學者試圖通過理性制度主義，以求多方主體利益最大化實現“增量”的社區治理制度變革[8]。有學者認為，“三元化社區”的形成是因為“城市化改變了城市與農村的結構關系，重構了城鄉社會的利益格局，重新安排了‘身份-權利-待遇’體系”[9]。也有學者指出，社區三元化的原因在于“利益紛爭弱化和消解了傳統鄉村社會的支持性力量，社區內部分化加劇，產生了一系列失范行為”[10]。值得強調的是，在“三元化社區”空間內，紛繁的利益矛盾是在所難免的，但卻不能將其作為唯一左右社區治理的決定性因素。對于利益訴求視角的關注較好地解釋了多元群體的形成及其維系，卻無意中忽視了制度層面的轉型與變革對于社區治理的重大作用。因此，本研究從歷史制度主義出發，借用組織內卷效應概念，對“三元化社區”治理困局的路徑依賴進行省思，以此把握“三元化社區”復雜治理情境下紛繁利益紛爭背后的制度與組織根源。

為了證明上述論點，本研究通過長時期的參與式觀察，結合珠三角龍騰區“三元化社區”治理案例，集中闡明如下幾個問題：（1）“三元化社區”獨特性如何界定？（2）在城鄉融合、統合治理過程中，“三元化社區”的復雜治理情境的路徑依賴是如何呈現的？（3）“三元化社區”組織內卷化受何種結構安排所制約？（4）案例研究對于本文的核心問題提供了怎樣的啟示？即“三元化社區”的治理需要何種基層治理結構或模式才能適應？

三、人民公社的制度遺產與村委型治理并存

按照李培林在廣東羊城村調研時的觀察，雖然人民公社早已解體，但大隊和生產隊的組織遺產卻保留下來，成為“村民”在股份合作的基礎上重新組織起來的組織架構，“村民”們既是“經濟社”的股東，也是“經濟聯社”的股東[11]。在現實基層治理情境中，自治組織與經濟組織的職能界限并不是十分清楚，加之自治組織與經濟組織服務群體類似，活動范圍基本一致，功能定位多有重合，最重要的是無論是自治組織還是經濟組織都是在黨支部的統一指導之下展開工作，因此為了工作便利，幾套機構并沒有分開，事實上也很難分開，考慮實際情況也沒有必要分開。雖然很多農村地區在人員配置和功能定位上進行了分離，但多是形式上和文件上而已，實質上還是“門口幾個牌子，屋里一樣的人”。如此管理體制在廣大農業主產區運作多年證明，既可以有效減少組織運作成本、提高基層決策效率，同時避免不必要的組織內耗。但是在毗鄰港澳、集體經濟發達的龍騰區則將這種管理模式弊端無限放大、將其缺點暴露無遺。龍騰區的實踐證明，黨組織、經濟組織、自治組織“三馬同轅”治理模式極容易出現重經濟發展而輕公共服務，導致經濟組織綁架黨組織和自治組織，引發矛盾和腐敗。在龍騰區農村地區一直信奉著“黨的中心工作就是抓經濟工作”這樣的工作信條，在經濟發達的珠三角地區“黨組織和政府組織從來都不是經濟發展的旁觀者”，“黨政分開、黨企分開”被看作是主動放棄黨對社會事務和經濟事務的領導，而“黨政合一”“政經合一”卻成為當地十分流行且非常得心應手的一種組織方式，越是基層組織，這種“三位一體、政經混合”的現象越典型。的確，“那種采取科層制或復合正式組織等形式的一元論的、單一類型的組織結構觀不得不修正了”[12]。

當我們將研究視角拉回到20 世紀90 年代，社會主義市場經濟體制開始在龍騰區逐漸確立，龍騰區發揮毗鄰港澳的地緣優勢，設立經聯社和經濟社兩級集體經濟組織，開始積極探索農村集體經濟的股份制改造。將經聯社設置在村一級，主要資產由村集體提供；將經濟社設置在村小組一級，其主要經營性資產為土地。具體運作方式為，農民以土地的形式折算入股交由經濟組織統一調配使用，年底根據盈余狀況參與分紅。當前的龍騰區仍然沿用舊時這種管理體制，主要有兩種經濟組織形式，分別是“一村多社”和“一村一社”②。兩種經濟組織形式中又以“一村多社”占據86%的絕對優勢③。在“一村多社”經濟治理格局之中，經聯社和經濟社分別被賦予了不同的職能，社員股東的分紅事宜劃歸經濟社負責，而村莊公共服務和社會福利支出則由經聯社承擔。

有學者指出，村民自治組織和集體經濟組織，是農村地區并存的兩種極其重要的社會主體，承擔著政治、經濟、社會等多重職能。但因為法律規定不完善，其在運作過程中出現定性不準、兩者職能交叉以及法律人格不清等諸多問題，成為農村社會矛盾的多發地帶，進而影響農村改革的進一步深化[13]。除集體經濟組織之外，龍騰區基層組織還包括黨組織、自治組織，三類組織的職能分工以及相互關系處于難以理順的狀態。龍騰區現有的組織架構所包括的三種模式均存在各自的弊端。第一種是黨組織、自治組織、經濟組織完全交叉，即三類組織領導④均由一人擔任，權力非常集中，民間稱之為“三肩官”或者“一肩挑”。這種完全交叉模式由于領導人高度重合而無法實現有效監督且所有社區事務交由一套人馬負責，事務繁重、工作量巨大，領導班子或主動或被迫進行取舍，導向經濟發展而忽視社會服務和政治整合。第二種是不完全交叉模式，具體又可分為兩種形式。一是黨組織和自治組織分開，和經濟組織不分開⑤。這種形式的弊端也是顯而易見的，如果黨支部書記和村委會主任之間意見不合存在矛盾，則在組織之間會產生內耗，影響村莊內部的團結和發展。二是黨組織和自治組織分開，自治組織與經濟組織不分開⑥。這一形式的主要問題是黨組織失去對經濟組織的掌握，黨組織在村級組織中的權威受到削弱，黨組織的領導地位受到削弱，黨務工作因找不到切入口而無法有效開展。第三種是黨組織、自治組織、經濟組織三類組織完全分設，即村黨支部書記、村委會主任、經聯社社長三者分開，任何兩個組織領導均不可交叉任職。這種完全不交叉模式弊端有二：其一是三類組織完全分設，行政成本高昂，且三類組織的行政費用均由村集體經濟組織承擔，導致運作成本太高，不符合社員股東利益，部分村民意見頗大。其二是三類組織完全分設，相互之間沒有實質性隸屬關系，村莊內部組織之間相互扯皮、推諉，行政意圖不容易貫徹執行。

實際上，龍騰區的組織管理架構在內核上依然延續了人民公社時期的基層治理模式，組織內卷明顯[14]。這種經濟、自治、黨的分屬組織，人員高度重疊、職能界限極度模糊、組織之間異常扭結，內卷化嚴重，經常出現組織間越俎代庖、相互替代問題。例如經濟組織替代了自治組織職能，而自治組織卻承擔了黨組織角色。受經濟利益吸引，經濟組織功能被無限放大，黨組織和自治組織功能異常萎縮。社區領導一心只想發展經濟，自治事務和黨務因為無暇顧及被忽略，社區弱勢群體利益被完全無視，外來人口的公共服務和公共物品供給難以有效提供，經濟組織法人資格不合法等問題時有發生，不僅損害了基層組織在民眾中的形象，導致基層政府權威喪失，亦不能化解社區矛盾，阻礙了社區治理體系和治理能力現代化轉型。用當地人的話來講就是“經濟組織束縛和綁架了自治組織和黨組織”。“現在村莊發展都圍繞著經濟組織展開，而不是黨組織，說得簡單直白一點就是萬一經濟組織有事，村里基本什么都干不了就癱瘓了。之前有個經濟組織出事了（受到上級部門調查），這個村里有戶家里死了人連出殯都出不了，因為要村委會蓋章，可是村官就是不蓋，最后還大鬧了一場。”⑦調研發現，不僅三類組織之間的關系模糊不清，而且同類組織內部的問題同樣棘手。例如村委會與村小組之間的關系始終難以理順。按照普通百姓的理解和日常生活的經驗，村小組似乎是村委會的下級組織，但在法理上二者之間并不存在隸屬關系的事實，無論是村委會還是村小組均是由村民選舉而產生。龍騰區有多達197 個社區屬于“一村多社”模式，即一個村委會下設多個經濟社。經濟社與經聯社相比，實際上掌握了村里的大部分經濟資源，而經聯社則只能寄希望于經濟社剩余上交到經聯社，經濟資源的使用空間非常有限。但吊詭的是，村委會的活動經費又直接來源于村小組的經濟社，村小組與村委會在自治組織內部產生罅隙，村小組將村委會視作代表“上面利益”而非代表村民利益的“多余組織”；而村委會則將村小組視作“不服管”，給其貼上“不聽話”“難纏”“短視”等標簽，這就造成兩級自治組織之間相互排斥，破壞了農村內部的穩定秩序。李友梅在上海康健社區的實地調查已經證明，“作為行動者的社區組織都有追求自身利益最大化的傾向，這種傾向突出體現在行動者自身地位的再生產過程中。如果組織處于理想的運作模式之中，那么他們從中獲得的利益就可能會受到限制，利益的相互排斥會使組織間產生沖突”[15]。

四、組織內卷效應下社區的三重封閉機制

在特殊的歷史時期，依靠重合行政邊界和集體土地邊界及政社合一，國家可以直接控制農村集體組織，為工業化發展提供源源不斷的資源供給。但是“當集體土地的產權邊界被大包干制確認和保護時，這種排外權也可以使鄉村政府擺脫國家控制，主要為本組織的利益服務”[16]。不可否認的是，“三元化社區”治理除嚴重依賴村委型治理結構與組織內卷效應明顯外，其組織內卷所造成的內在封閉性也呈現正強化態勢，并因為其集體經濟對于社員股東的正反饋越來越強烈，封閉機制也呈現出鎖定趨勢。具體而言，龍騰區對于外來人口的排斥體現在制度層面上的一系列地方性封閉機制，主要包括“社區本位”“集體特征”與“法出多門”。其中，“社區本位”將外來人口排除在分享社區發展成果之外，是多重封閉機制的外在表現；“集體特征”保證了社區內部人人有份的福利性分配所得，是多重封閉機制的內在根源；“法出多門”則為上述行為提供了合法性依據。

毫無疑問，村委型治理模式的內在封閉、排外與現代社會開放、包容流動形成鮮明的對比和緊張的摩擦。而以集體產權為基礎所形成的村莊社會制度，無疑構筑了更為區隔明顯的基層社會結構。無法否認，基于上述治理內核所構筑的制度限制了外來人口真正融入當地社會。在鄉村社會不斷邁向治理體系現代化的過程中，“鄉村社會基礎不斷發生質性變革，但是嵌入鄉村社會的各種制度卻成為鄉村社會轉型發展的重要阻滯”[17]。而“社區本位”就是這種限制制度的集中反映。所謂“社區本位”本質上是一種“地方保護主義”政策，具體是指凡由社區提供的公共物品，包括公共服務、股份分紅、無償福利、設施使用等，社區之外成員均無權享用，這樣一來以社區為界限，形成涇渭分明的內外兩個群體。如同“城鄉二元”政策保護城市、排斥農村一樣，只是“社區本位”排斥的范圍更加廣泛，不僅是排斥農村戶籍人口，而且是希望將社區之外的人全部排斥在外，不管是城市戶籍還是農村戶籍，社區內的人越少越好。另一方面，“城鄉二元”過去是在城市實行，將農村人口排斥在城市的大門之外。龍騰區強大的集體經濟實力則將這種情況逆轉了過來，與龍騰區的城市相比，龍騰區農村的社會保障體系更加優越。因此，“社區本位”不僅僅是排斥了外來人口，同時也將未取得社區成員資格的本地人排除在外。例如，即便在龍騰區生活了很多年的外來人，因沒有取得當地社區成員資格，也被理所當然地排斥在分享社區經濟發展成果之外。此外，具有本地戶籍的居民由于出嫁、求學、入伍等各種原因，因為失去社區成員資格也被排除在分享集體經濟成果之外。

除卻上述“社區本位”之外，“集體特征”也造就了組織的內卷化效應。所謂“集體特征”主要是指對于集體、組織的界定模糊，集體經濟組織的外在稱謂。一方面，在傳統村落走向瓦解時，“集體經濟組織承擔著集體財產的代理經營、村落社區的建設管理、原村民的組織保障等職能，成為村落組織的新型紐帶和村莊事務的實施主體”[18]。這為維系村落共同體的緊密團結起到至關重要的作用。另一方面，對于集體經濟組織的模糊認知極大制約了權屬主體的理性認知。尤其在廣大的農村地區，由于黨務、政務、服務高度重疊，通常是幾塊牌子、一套班子。因此，當地居民很難界分清楚什么是黨組織、什么是自治組織、什么又是經濟組織，這種情況下一個最省力、簡潔的叫法就是將這幾套機構統稱為社區組織，而大部分農民則沿襲以前“大隊”的稱呼，直接稱為“集體”。特別是20世紀80年代以來，隨著城鎮化進程的加快和土地價格的上漲以及土地流轉等相關制度的出臺實施，農村集體經濟收入與直接參與勞動越來越脫節而越來越依賴于租金，“村民身份”成為最重要的利益分配依據。“村民身份”只有在“集體”中才能夠獲得肯定和認可，而“集體”到底包括哪些人，“集體”具有哪些權利，應該承擔哪些義務卻鮮有人問津。界限的模糊導致了界定不清，本社區的居民在不想“利益之餅”越攤越薄的情形下，將“集體”嚴格限定為本社區集體經濟組織成員范圍之內，其他群體，即使是持有本地農村戶籍，但非本社區集體經濟組織成員也被排斥在外。

如果說“社區本位”和“集體特征”是組織內卷的必要條件，那么“法出多門”則為其提供了合法性，使其成為了充分條件。所謂“法出多門”是指一些已經出臺的規定之間相互矛盾甚至相互“打架”。正如著名法學家蔡定劍所言，“隨著我國法制建設的發展，立法數量越來越多，法律相互沖突打架的情況越來越嚴重，法律之間的矛盾沖突，已成為損害公民、法人和社會組織權利，妨礙法制建設的突出問題”[19]。眾所周知，我國的法律規章制度基本上以部門立法居多，在不同部門利益爭奪以及溝通不暢的情況下，法律之間會出現明顯的“縫隙”，而這些“縫隙”會被不同訴求的利益群體“各取所需”甚至“斷章取義”地利用，成為他們爭奪利益的依據。龍騰區“外嫁女”不斷上訪一直是當政者非常頭痛的問題，該問題的深層原因在于，嫁出去的女兒是否應該享有社區股份分紅的權利？在不同的法律條文中有不同的依據，而且不同法律互不相容，甚至直接是相互矛盾和抵觸的。“外嫁女”的法律依據是《婦女權益保障法》，根據2005年修訂之后的《婦女權益保障法》，婦女在以下方面享有與男子同等權利，如農村土地承包經營、集體經濟組織的收益分配、土地征收或者征用補償費使用以及宅基地使用方面。按照上述法律條文，社區內部女性即使外嫁，只要其不改變戶籍屬性同樣可以參與村集體經濟收益分配；村民的依據則是《村民委員會組織法》，該法律規定“凡是村中大事需要由村民通過村委會、村民代表大會和村民大會等自治組織商議決定”。若按上述法律條文理解，村民有權利決定社區內部的利益分配方案，只要程序合法，參會人員超過法定人數。結果顯而易見，當地社區居民擔心利益之餅會被越攤越薄，影響自己和家人的分紅數額，一般會投出反對“外嫁女”分紅的票。再加上，珠三角地區宗族觀念濃厚，深受“嫁出去的女兒潑出去的水”傳統觀念影響，他們可以理直氣壯地剝奪“外嫁女”參與農村集體經濟收益分配的權利。《婦女權益保障法》與《村民委員會組織法》兩部法律對于同一問題的不同解讀，為雙方矛盾爭端提供了可乘之機和可依之據，“公說公有理、婆說婆有理”。

可以看到，在“社區本位”“集體特征”“法出多門”三重維度約束之下，基層組織名義上指向“開放”“自治”的理想目標被分別異化，實際上更深刻地、更全面地復制“封閉”“管制”的傳統科層特征，在內卷化效應的道路上越走越遠。社區轉型本身是一個多種因素并存的差異化過程。面對如此復雜的時空情境變遷，已有研究充滿智識困惑。盡管農村社區“終結”[20]、“再生”[21]等理論判斷能夠從某些方面給予一定程度啟發，但卻難以對整體把握中國村落的轉型有所助益，且始終囿于“終結與否”的二項選擇不能跳脫[22]。事實上，此類轉型并沒有發生根本意義上的組織重組，而是原有組織的創新與再生，從而保證了組織轉型過程中的順暢和平穩。從龍騰區的實際狀況來看，“三元化社區”復雜治理情境特征明顯，利益群體呈現出明顯“三元化區隔”[19]，但其組織結構卻并未進行調整和適應，原有利益群體分化出來以后，很難找到原來對應的組織模式，再組織和再合作都變得異常艱難。

五、城鄉中國之建構：新型城鄉關系是當下基層治理的基本底色

本文的核心觀點是：雖然在當下的“三元化社區”內部產生了新的組織形式要素，基層組織化變革真正指向的運作方式和運行機制并沒有根本性改變。甚至從某方面來講，原有的村委型組織治理還得到了加強。也就是說，早期的村委型治理結構形塑和固化了當下的治理模式，并在當下社會經濟文化背景中進行著低水平鎖定。雖然社會多元化日漸強烈，但其組織設置不斷內卷，即組織變遷過程嚴重滯后，雖然組織種類不斷疊加，但其成效并不理想。村委型治理模式并沒有消除，而是以一種非正式形式再生和維持著。

經過長達40 多年的改革開放和70 多年的體制變遷與結構變革，中國已經從費孝通意義上的鄉土中國轉型為初具現代稟性的城鄉中國。城鄉之間不再是彼此封閉，相互防備，而是彼此需要與共生共榮，這種新型的城鄉關系是當下基層治理的基本底色，也是構成“三元化社區”的基本特征。因此，城鄉中國將成為今后相當長時期的一個階段[23]。如何透視和觀察作為“城鄉中國”基本構成單元的既有城市人口，還有農村人口，也有外來人口的“三元化社區”將成為相當一段時間內困擾理論界和實踐界的智識難題。從這個意義上來講，“三元化社區”其實是從地域視角跳躍到主體視角，為理解當下城鄉社會治理一體化開辟了一種新的理解渠道。首先，跳出“城市中心主義”的傳統思路。對于鄉村社區的治理一直以來都是強調“城市中心論”，形成了以城市為核心的“同化-吸收”思路，被解讀為城市是未來中國的必由出路，是未來中國唯一形態。在這種理念的指引之下，鄉村社區自治空間被迅速侵占，隨之而來的是大量的行政事務進入社區，社區行政化色彩濃厚。

雖然在農村實行改革開放之初，人民公社制度被取消，類似“政社合一”混合治理在鄉鎮一級喪失合法性基礎，被徹底打破。但仍需要警惕的是，在行政村一級，村委會或村小組繼續既擔當公共服務職能，又作為集體經濟管理的權力行使者。筆者調研的龍騰區就是此類最好的佐證。“與人民公社時期相比，目前村莊的后一職能有所消解，即不再直接組織生產活動，但仍承擔著分配集體經濟收入的職能。”[24]這便是組織內卷之后所產生的路徑依賴使然。事實上，如果僅僅將城鎮化作為實現現代化的唯一目標，自認為當前農村地區出現的問題會隨著城鎮化進程自然地解決，無疑是錯誤的。西方的發展經驗已經證明，單向城鎮化不僅會導致大量農村問題出現，而且會惡化當前的城市病。

“中國人的觀念不是剝奪資源，而是追隨和順從自然。”[25]首先，將城、鄉擺在同一位置上，不再以“同化”“吸收”等政策話語來描述城鄉社區尤其重要。城鄉平等是城鄉發展的前提和基礎，只有不以消滅農村為結果，城鄉平等發展才能實現城鄉文明的交融和共榮。這是有別于傳統治理思路的邏輯起點。其次，從關注社區外部地域轉換到關注社區內部群體與組織。以往的社區研究，往往過分強調社區的地域屬性，容易忽略社區內部的群體特征。而“三元化社區”的治理需要將關注點從城鄉社區外部的地域空間轉換到城鄉內部的組織與群體關系。群體與組織的關系始終存在一種張力，處于一種變動之中。群體的分化對組織結構提出了創新的要求，組織卻并未予以回應，致使群體對于組織結構不滿進而產生紛爭，實質是多元群體對于一元組織結構的否定，關鍵是社區治理模式的落后，核心是組織的內卷化效應發生作用。再次，以復雜視角看待“三元化社區”治理。按照社會治理理論，城鄉共享治理格局的形成需要政府，但不能單純依靠政府或過度依賴政府。對于“三元化社區”的治理，要將城鄉中國而非城市中國作為一個階段，不僅要關注國家與社會的宏觀關系問題，更要允許城市與農村良性互動，生產要素在城鄉有效配置，這無疑增加了治理的復雜性。社會治理情境的復雜性集中體現為時間交疊產生的身份錯位，空間壓縮產生的差異和不均衡，人口數量和結構變化產生的治理壓力，多元社會思潮沖擊產生的思想動蕩[26]。

伴隨著農村改革和社會轉型，中國已經向鄉土中國告別，邁進城鄉中國，但其治理轉型的完成還需要經過長時期的努力，才有望實現治理結構現代化的偉大轉型[27]。龍騰區的社區治理場景已經發生了根本性的變化，但其治理結構依然延續了村委型治理結構，從治理屬性、服務對象、治理慣性、組織結構而言，均不能適應社區治理體系和治理能力現代化的要求。以上案例同時也表明，“三元化社區”的有效治理必然要求基層社會組織結構的變遷與適應，引入技術治理新要素和利用新科技發展帶來的數據整合紅利，打破傳統治理低水平鎖定的內卷化固態，以此建構與傳統社區混合治理模式相區別的新型復雜社區治理模式。這種復雜治理的核心在于，同時兼顧微觀群體生活、中觀組織與制度、宏觀維系機制，重構群體與組織結構形態[28]。

注釋：

①根據學術慣例，對地名進行了匿名化處理。

②所謂“一村多社”就是指一個村委會下設多個經濟社；“一村一社”則是指村委會下面沒有設置經濟社，一個村委會只有一個經聯社。

③在整個龍騰區224 個經聯社當中，有197 個村為“一村多社”，僅有27個村為“一村一社”。

④指村支部書記、村委會主任、經聯社社長。

⑤即村黨支部書記和村委會主任不能由同一人擔任，但是村黨支部書記或者村委會主任可以兼任經聯社社長。

⑥即村黨支部書記與村委會主任不能由一人擔任，村主任則可以兼任經聯社社長。

⑦筆者在龍騰區L 街道調研時，L 街道黨工委辦公室主任Z為我們講述了這個故事。