政府對土地一級市場壟斷的形成

扈 映 米 紅 劉東英

在中國大陸城市土地使用權改革沿著市場化道路摸索前進的同時，基于土地所有權國有化基礎上的政府對土地一級市場的壟斷也逐漸加深。從1982年發布《國家建設征用土地條例》，到1999年實施的《土地管理法》及其《實施條例》，再到近幾年出臺的相關政策，特別是2004年10月21日發布的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和2006年8月31日頒發的《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》，具體規定雖有很多變化，但基本精神保持一致:農地轉為非農地的決策者和操控者是各級政府機構。《土地管理法》第四十三條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地”。

這一政策為政府壟斷土地市場創造了條件，但最終使地方政府得以真正實現對城市土地一級市場壟斷的是城市土地儲備制度。

1996年，上海市成立了我國第一家土地儲備機構——土地發展中心，接受市政府委托實施土地收購、儲備、出讓工作，機構列為事業單位編制。此后，杭州、廈門、南京、青島、廣州、鄭州等城市相繼成立土地儲備機構。2001年4月，國務院發布《關于加強國有土地資產管理的通知》，指出:為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。隨后全國大部分城市開始建立土地儲備機構，推行土地儲備制度。這些土地儲備中心一般是政府直屬的事業單位，由政府財政注資啟動。

土地儲備制度建立的初衷是盤活國有土地資產，配合企業改制，妥善安置企業職工。實踐中，這一制度在完成上述使命的同時也使地方政府逐漸掌握了對城市土地供應調控的主動權。土地儲備制度建立之前，城市的存量土地由一些單位占用，不少地方形成了政府各部門、企事業單位多頭供地的局面，土地收益大多歸用地單位支配。土地儲備制度的建立逐漸打破了這一局面。依法收回的國有土地、收購的土地、行使優先購買權取得的土地、已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地以及其他依法取得的土地，都被納入土地儲備范圍。這為地方政府從“源頭”上壟斷土地供應、“經營城市”創造了條件，也成為中央政府以土地政策參與宏觀調控的前提。

(瑾瑜摘自《探索》2013年第6期《中國城市土地使用制度的變遷及對經濟增長的影響》)