普惠性學前教育公共服務體系建設：困境與突破路徑

宋麗芹

摘 ? 要： 建設普惠性學前教育公共服務體系是黨中央對教育事業提出的新要求，也是我國學前教育事業砥礪前行的新坐標。然而普惠性學前教育公共服務體系仍存在諸多困境：普惠性資源總量不足，供需矛盾突出;財政投入體制未能起到促進公平的作用;優質普惠性資源供給不足，分配不均。現實困境的根源在于制度供給與需求不匹配。在以供給側改革引領的轉型發展中，制度創新與制度供給成為改革的關鍵突破口，應建立與完善激勵與約束機制、財政制度、健全監管與評價制度等，以此形成推進普惠性學前教育公共服務可持續發展的制度框架。

關鍵詞： 普惠性學前教育;制度供給;制度創新

一、普惠性學前教育公共服務體系建設：價值與意義

自《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》首次對全國“基本普及學前教育”的工作進行部署以來，學前教育開啟了“普及普惠”的新征程。為了全方位地應對學前教育事業面臨的挑戰，黨和政府把“幼有所育”列為多項民生事業之首，作為保障和改善民生的重要內容。2018年《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）提出，“要全面貫徹黨的教育方針，推進學前教育普及普惠安全優質發展”。① 這一政策進一步確立了“堅持公益普惠，構建普惠性學前教育公共服務體系”的基本方向;也充分表明中央政府對發展普惠性學前教育的重視，以及對建構普惠性學前教育公共服務體系的鮮明態度和堅定決心。構建普惠性學前教育公共服務體系，將成為對發展普惠性學前教育、答好“幼有所育”時代新命題的有力回應。

二、普惠性學前教育公共服務體系建設：現實困境

1.普惠性資源供給不足，供需矛盾仍舊突出

《若干意見》把“擴大普惠性資源供給，補齊民生短板”作為普惠性學前教育公共服務體系建設的題中要義。雖然2020年普惠性學前教育覆蓋率已實現80%的預設目標，但從現實發展來看，“入園難”“入園貴”依舊是困擾家長的難題。1 尤其在部分中西部欠發達地區，普惠性學前教育資源擴容建設仍困難重重。例如，在中部地區的河南省，2019年普惠性幼兒園覆蓋率僅為65.26%2，已有的供給水平與預設目標仍存在一定距離，“入園難”“入園貴”依舊是民生短板。

普惠性學前教育資源供給不足的直接原因在于供給主體動力不足，這體現在兩個方面：第一，地方政府缺乏供給普惠性學前教育的能力與意愿，這可從公辦幼兒園的發展情況反映出來。從近幾年公布的統計數據來看，公辦幼兒園在園幼兒占比維持在43%左右，增長幅度呈現忽高忽低的不穩定趨勢。第二，社會力量參與普惠性服務供給的動力不足。在公辦學前教育資源短缺且擴充困難的情況下，各級政府寄希望通過發展普惠性民辦園滿足公眾需求。在分類管理背景下，已有的政策與制度安排未能充分考慮普惠性民辦園的現實訴求，使普惠性民辦幼兒園不具有與公辦幼兒園相對等的政策環境，打壓民辦幼兒園舉辦者提供普惠性服務的積極性。

2.財政投入體制未能發揮促進教育公平的作用

財政是政府通過再分配以解決公平問題的有效方式。均衡的財政投入是實現教育公平的重要前提。3 普惠性學前教育公平有質量的發展，既取決于教育經費投入的充足性和有效性，也取決于教育經費公平的分配機制。伴隨著政府對發展普惠性學前教育的高度重視，財政性學前教育經費的投入逐漸呈穩步增長態勢。2019年財政性學前教育經費達到2009億元，較2010年的244億元增長7.2倍，財政性經費占比從1.7%提高到5.3%。4 財政性學前教育經費的增加，對教育經費的使用效率，尤其是財政性學前教育經費分配的公平性提出了新要求。在公共財政轉型背景下，普惠性學前教育公共服務的財政投入應以公平性與公益性作為基本原則。但受限于我國的財政制度與財政能力，在已有的財政體制下，我國財政性學前教育經費投入呈現明顯的“公辦園傾向性”。2007年以前，學前教育財政性經費在教育部門辦園和其他部門辦園分配的比例為100%，2010年以后，雖然財政性教育經費逐步向民辦幼兒園傾斜，但學前教育財政性經費在教育部門辦園和其他部門辦園分配的比例仍在90%以上。在財政經費投入力度不斷提高的情況下，財政經費分配的不公平則意味著教育的公平性減弱。

3.優質教育資源供給不足，分配不均

當前我國普惠性學前教育總體供給質量偏低，存在嚴重的供需錯配，即供給側所提供的教育服務不能有效滿足人民群眾對安全優質教育的需求，體現在兩個方面：一是高質量教育服務有效供給不足。在結構性質量上，近1/3的普惠性幼兒園未達標;在過程性質量上，普惠性幼兒園師幼互動質量總體處于中等偏下水平，教學支持最為薄弱。5 由此反映，我國高質量普惠性學前教育服務供給不足。二是普惠性民辦幼兒園教育質量低于公辦幼兒園。雖然近年來政府不斷加大對普惠性民辦幼兒園的扶持力度，但由于普惠性民辦幼兒園原有基礎比較薄弱，民辦幼兒園在總體教育質量、師資水平、師幼互動等方面依舊低于公辦幼兒園6， 特別是游戲活動的支持與引導質量最差，近一半的民辦幼兒園處于不及格水平。1

三、普惠性學前教育公共服務體系建設：制度原因分析

從表象來看，普惠性學前教育公共服務體系面臨的諸多困境與問題，由普惠性學前教育產品供不應求、供需失衡引起。從根本來看，已有的諸多問題與現實困境，最終都可以還原為政策與制度問題，即制度供給與需求之間的不匹配。具體體現在以下方面：

1.政府間財政事權與支出責任的不對稱

地方政府普惠性學前教育資源供給動力不足，受制于供給能力與供給意愿。從客觀供給能力來看，供給能力不足的直接根源為：政策與制度設計未能清晰地劃分學前教育的事權與支出責任。目前，學前教育事權與支出責任劃分僅有“地方為主，中央獎補”“省級（市）統籌，以縣為主”等原則性規定。2019年《教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》對于學前教育只提出“總體為中央與地方共同財政事權”，并未明確劃分各級政府的分擔比重。由于基層政府的事權與財力不匹配、地方政府動力機制不完善等，致使地方政府缺乏供給普惠性學前教育的能力。即便中央和省級政府通過分項目、按比例的專項轉移支付項目提供資金資助，但目前地方學前教育經費供需短缺問題依然十分嚴重。

從主觀供給意愿來看，已有的財政轉移支付制度未能調動地方政府提供普惠性學前教育的積極性。2015年，中央把以往的“學前教育發展專項資金”采取“以獎代補、獎補結合”的方式改為“支持學前教育發展資金”，這一專項轉移支付制度把專項資金的分配權下放到省一級，強化省級統籌作用。但中央層面的專項資金只是圍繞著學前教育的短期性目標。分配專項資金的行政部門有時會優先確保公辦幼兒園的建設與發展，導致專項資金在調節普惠性學前教育均衡發展方面存在很大的局限性;此外，這類專項資金使地方政府熱衷于學前教育的基建類投入，而忽視提升教育質量的資金投入。

2.激勵與約束機制的結構性失衡與強度不足

2016年新《民促法》規定，民辦學校需要自行選擇非營利性或營利性。雖然國家層面沒有通過立法的形式明確規定普惠性幼兒園必須為非營利性，但已出臺的部分政策法規均有這種傾向。2020年《縣域學前教育普及普惠督導評估辦法》明確提出，“普惠性民辦園是指通過教育部門認定、面向大眾、質量合格、接受財政經費補助或政府其他方式的扶持、收費執行政府限價的非營利性民辦幼兒園”。2非營利性將成為普惠性幼兒園繼“公益性、普惠性”這些基本屬性后又一新的特性與發展方向。

在非營利導向下，普惠性民辦幼兒園發展的積極性呈現低迷狀態。究其根本，激勵與約束機制存在明顯的結構失衡與強度不足，使政府在與普惠性民辦幼兒園博弈中各方參與主體的利益無法得到充分保障。地方政府認為，非營利性是保障民辦幼兒園提供普惠性學前教育服務的重要前提和最有效方式;而民辦園舉辦者則認為，要提供普惠性服務，政府必須加大財政投入，用“所得”平衡其“所失”，雙方都想在博弈中為自己謀取最大的利益。盡管新《民促法》規定了非營利性的操作性標準，并為非營利辦學提供了一些宏觀性的制度保障框架及原則，但缺少對關聯交易的限制規定3，民辦幼兒園分類登記中財產規則缺失4，具體的保障性措施仍難以落地。在非營利性約束與激勵機制不完善，以及民辦幼兒園以投資辦學為主的現實情境下，政府與普惠性民辦園之間博弈帶來的結果是：政府擔心公共財政落入舉辦者“私人腰包”，在對普惠性民辦園的資源要素投入與分配上仍按照“公辦園偏向型”的思路進行，從而忽視了普惠性民辦幼兒園的現實訴求，難以激發普惠性民辦幼兒園參與普惠性學前教育公共服務供給的積極性。

3.財政資源配置的雙軌制

在普惠性學前教育資源配置的制度安排中，雙軌制特征仍很顯著。雙軌制是指在不立即革除過去體制的情況下，在過去的體制外建立一種新的體制，通過新體制的發展和舊體制的相對萎縮來逐漸改變整個事業的性質。1 在“雙軌制”制度下，公辦幼兒園的運營由財政性經費給予保障，在編教師屬于財政供養人員行列，民辦幼兒園則主要依靠向家長收費維持運營，非在編幼兒教師并不在公共財政供養目標之列。盡管政府也逐步加大對普惠性民辦幼兒園的財政補貼，但普惠性學前教育資源要素的供給與分配機制，未能打破“公民辦分立”的設計思路，使普惠性民辦園在財政投入、教師隊伍、質量保障方面未能享受與公辦幼兒園相等的政策環境。普惠性民辦園舉辦者為在市場競爭中求得生存，難免會削減辦園成本、減少對幼兒園玩教具設備以及專業人員的投入等，從根源上造成公辦幼兒園與普惠性民辦園在“價”與“質”上的差異，使“入園難”“入園貴”“質量低”的問題未能在供給總量增加的情況下得到有效緩解。普惠性學前教育公共服務體系的建設，若不能從根源上突破已有制度存在的體制障礙，不僅會出現普惠性教育服務的低效供給，還會進一步加劇“入園難”“入園貴”“質量低”的供需結構失衡局面。

四、普惠性學前教育公共服務制度建設：基本邏輯與路徑選擇

1.制度供給與制度創新的基本邏輯

在以供給側改革引領的轉型發展中，制度創新與供給成為普惠性學前教育供給側改革的重中之重與突破口，其前提是發現支持普惠性學前教育公共服務體系建設的基本邏輯。

（1）明確政府責任與角色是基本前提

中央與地方的職責分工關系到普惠性學前教育公共服務的資源配置、供給效率與供給質量、公共利益的有效保障等重要問題。政府已有的投入水平和結構都無法為普惠性學前教育公共服務體系的建設提供充分的保障與支持。因此，在制度設計上，一方面，要明確政府責任，尤其明確中央與地方政府在普惠性學前教育公共服務中的財政事權范圍，平衡中央與地方政府的權、責、利，規范中央和地方政府的財政事權與支出責任分擔方式。另一方面，要通過制度創新，吸納社會力量參與普惠性學前服務供給，發揮政府作為規劃者與協調者的角色。

（2）擴大普惠性資源供給是首要任務

普惠性學前教育的生產與供給是重要的制度安排。在分類管理辦法及非營利制度未能系統呈現之前，不同區域的政府將面臨不同的困境：對于普惠性資源供給不足的區域，地方政府的主要困境是如何引導民辦幼兒園選擇非營利性、提供普惠性服務;對于普惠性資源供給相對充分的區域，地方政府的主要困境是如何確保原有的普惠性資源在分類登記改革中繼續保持和發展。從當下來看，擴大資源供給依舊是基本制度設計的首要任務。因此，基本制度的設計與完善應立足于現實、著眼于未來，把普惠性資源供給作為切入點與突破點，重點是如何協調政府與舉辦者在供給與生產中的利益關系，提高普惠性學前教育公共服務供給結構對需求變化的靈活性和適應性。

（3）優化資源配置、促進公平發展是重點

目前，由學前教育剛性需求推動的供給側改革盡管使普惠性學前教育供給總量不斷增加，然而，普惠性學前教育發展不充分、不平衡的問題依然突出，普惠性學前教育資源在區域、城鄉、園所以及不同人群之間存在明顯的配置不充分、不均衡問題。優化普惠性學前教育配置，促進普惠性學前教育向公平與均衡方向發展，是實現學前教育公平而有質量發展的基本思路，也是制度設計的重點。普惠性學前教育資源配置優化的核心是分配制度改革，具體包括財力、人力、物力資源在不同群體、不同供給主體之間的分配。

（4）提高供給質量和效率是根本目的

鑒于普惠性學前教育公共服務體系的現狀與面臨的“入園難”“入園貴”“質量低”三大難題，基本制度的設計應進一步強化普惠性學前教育公共服務的公共產品屬性與政府的主導責任，健全和完善普惠性學前教育公共服務供給機制，改革創新供給，提高政府作為普惠性學前教育公共服務供給主體的供給能力、動力，加強普惠性學前教育供給的監管與評價，提高供給質量和效率，滿足人民群眾對普及普惠、安全優質的教育的需求。

2.基本制度供給與創新的路徑選擇

（1）建立與完善激勵與約束機制

普惠性學前教育信息不對稱的特性，決定了在市場機制很容易發生契約失靈。亨利·漢斯曼認為，在市場信息不完全的情況下，公共服務的供給必須通過“非分配約束”機制抑制服務生產者實施機會主義行為的動機，維護消費者利益。1 普惠性與非營利的結合，將是提高普惠性服務有效供給的最佳路徑。在民辦學校分類過渡期，現存民辦學校舉辦者都在觀望、評估地方政府扶持政策的價值和力度。2 唯有建立與完善普惠性幼兒園激勵與約束機制，才是解決問題的關鍵。激勵與約束機制的設計，應從保障普惠性學前教育公益普惠的角度出發，提高幼兒園提供普惠性服務的積極性和動力。

激勵機制的主要目標，是提高普惠性民辦幼兒園提供普惠性服務的供給意愿與能力。現階段“收費合理”和“收益不得分配”的約束機制與普惠性民辦園享有的激勵不對等，難以支撐其提供優質的教育服務。鑒于此，為了滿足幼兒園的資金需求，防止其提供優質普惠性服務時能力不足，政府應當對已有的激勵政策做出適當的優化與調整。優化路徑可從兩個方向展開：一是直接財政資助，完善普惠性民辦幼兒園生均財政性經費投入制度，提供配套的人員經費、專項經費（如教師培訓、玩教具設備投入），以維持幼兒園正常運轉。二是優化間接資助方式，降低活動成本。具體而言，一方面對普惠性民辦幼兒園進行稅收減免優惠，降低幼兒園的活動成本;另一方面，為了鼓勵向普惠性民辦幼兒園提供資助，可以減免相關企業、個人、組織等相應的稅收，擴充幼兒園資金來源。

約束機制的本質是對舉辦者“不以營利為目的”行為的約束與監督。雖然非營利幼兒園在彌補政府失靈與市場失靈方面具有先天性優勢，然而，這種優勢在其運營過程中也存在一定弊端。尤其在非營利性監督與管理機制不健全的情況下，部分普惠性幼兒園會與其承擔的公益使命相違背。鑒于此，應建立并完善相應的約束機制。制定普惠性民辦幼兒園關聯交易準則，界定普惠性民辦幼兒園的重要關聯方與管理交易行為類型，明確關聯交易行為的性質與識別原則，建立關聯交易行為的責任追究制度、信息披露制度，尤其對涉及幼兒園往來業務的信息應真實、準確、及時、完整地向政府、社會、第三方機構等其他利益相關者予以公開。加強教育、民政、工商、稅務等部門對普惠性民辦幼兒園交易信息的監管與審計。

（2）改革財政供給與分配制度

財政制度是學前教育事業改革和發展資源投入的重要制度保障，也是建構普惠性學前教育公共服務體系的核心紐帶。在普惠性學前教育經費投入制度中，需要解決的核心問題是政府、家庭、社會對普惠性學前教育公共服務的分擔關系，以及不同層級政府在其中的財權與事權分擔關系的制度安排。建立并完善成本分擔機制，將是財政制度首要解決的問題。此外，還應進一步完善學前教育資助制度，明確資助責任主體、資助經費籌集和分擔、資助資金的配置與監管等，確保不讓一名幼兒因家庭經濟困難而喪失入園機會。

明確成本分擔責任后，政府如何向普惠性幼兒園分配財政性教育經費亦為財政制度的重要組成部分。分配制度主要明確教育經費的分配主體、分配模式。在已有的現實條件下，普惠性學前教育分配制度需要解決的核心問題是：依據什么樣的標準和模式向普惠性幼兒園分配經費，以提高財政資源配置的公平性和效率。在完善分配制度之前，應逐步建立普惠性幼兒園公共財政制度，探索普惠性幼兒園財政分配標準和模式。

當前，中央與地方政府在學前教育財政事權與支出責任上的劃分，成為制約普惠性學前教育資源供給不足、分布不均的一個重要因素。因此，必須通過完善財政轉移支付制度改變這一現象，此外，還應明確中央與地方政府在轉移支付體制中的角色，按照簡政放權的思路，強化省級政府在轉移支付中的統籌作用。完善區域普惠性學前教育經費均衡的監測與評價體系，把各級政府普惠性學前教育供給數量與質量、普惠性學前教育投入努力程度、經費分配公平性、經費使用效率等，納入各級政府財政經費投入的考核體系，加強對各級政府教育投入的監管力度。

（3）健全監管與評價體系

制定普惠性學前教育督導評估指標體系，聚焦普惠性學前教育公共服務的供給主體、供給對象、供給目標、供給內容、供給環境、供給制度等，重點考核普惠性學前教育公共服務供給主體的辦園行為、政府的決策與管理行為。加強教育督導與評估隊伍建設，明確督導與評估人員的任職資格、工作職責與內容、考核標準等，強化教育督導與評估的監督、專業化指導、服務等功能，重視教育督導與評估的發展性與教育性功能。進一步加強學前教育督導與評估自身的制度建設，完善監督檢查機制，建立健全教育督導公報制度、評估制度、舉報制度、激勵制度、責任追究制度等。

The Construction of Public Service System of Inclusive

Pre-School Education： Dilemma and Breakthrough Path

SONG Liqin

（Faculty of Education， Beijing Normal University， Beijing， 100875）

Abstract： Constructing the public service system of generally beneficial pre-school education is the new requirement of the Central Committee of the Party for education， and it is also a new coordinate for the development of pre-school education in China. However， there still exist many challenges and dilemmas： the beneficial pre-school resources is insufficient， and the contradiction between supply and demand is prominent; the financial input system fails to promote fairness; there is an insufficient supply of high-quality resources and an uneven distribution. The root of the above dilemmas lies in the mismatch between system supply and demand. In the transformation and development of pre-school education led by supply-side reform， system innovation and supply have become the most important and key breakthroughs. We should establish and improve the incentive and restraint mechanism， financial system， and improve supervision and evaluation system in order to form an institutional framework to promote the sustainable development of inclusive preschool education public services .

Key words： inclusive pre-school education， system supply， system innovation